Признаки (элементы) государства

Мы рассмотрим три характерных признака, по которым по устоявшейся с XIX в. традиции принято описывать содержание понятия «государство». В течение XX в. глобализация и другие процессы внесли известные изменения в конфигурацию государственности, в некоторой степени ставя под сомнение эти признаки и классическое понимание их содержания. Вместе с тем данные признаки до настоящего времени сохраняют свою значимость и поэтому рассмотрение сущности государства мы будем строить на основе этой классической схемы. Изучение процессов трансформации государственности и ее основных институтов в современном мире выходит за пределы настоящего издания, хотя, несомненно, представляет огромный интерес.

Территория

Важным признаком государства, который мы упомянем, является территория. Этот признак, как мы говорили раньше, не является универсальным, поскольку истории известны и государства, не обладавшие определенной территорией, да и сама связь правительства и подданных мыслилась преимущественно по личностному, а не по территориальному принципу. Но в современной теории государство воспринимается, прежде всего, как организация публичной власти на определенной территории. Разумеется, власть как волевое многостороннее отношение есть господство не над территорией, а над людьми, но об этом пойдет речь далее.

При этом нельзя забывать различия между понятием территории и понятием пределов осуществления власти. Так, государство может осуществлять власть и за пределами своей территории: к примеру, преследуя на территории других государств преступников, осуществляя гуманитарные операции и проч., а на его территории могут находиться объекты (посольства, воздушные суда, военные базы и т. п.), которые подчинены власти другого государства и на которые, в силу положений международного права, власть принимающего государства не распространяется. Само понятие территории может служить в качестве способа определения юридических границ тех пределов, в которых может и должна осуществляться суверенная власть государства. Вопрос о фактических пределах и эффективности государственной власти лежит уже в несколько иной плоскости. Власть всегда ограничена некими пределами, которые ей ставит другая власть или же объективные обстоятельства. И в этом плане любое государство связано с определенным пространством, на которое распространяется его политическая власть. Границы фактического господства, как правило, не совпадают с официальными государственными границами: как мы упомянули выше, государство может осуществлять политическое влияние в других государствах, равно как и подвергаться политическому влиянию других государств на свой территории.

Собственно, территория государства в международном праве определяется как сухопутная и водная поверхность, а также воздушное пространство над ним и недра под ним, которые находятся под суверенитетом данного государства. Суверенитет государства над этими объектами устанавливается нормами внутреннего права и признается нормами международного права: совместное действие норм внутреннего и международного права и образует титул (правовое основание) для государственного суверенитета. На практике могут встречаться сложные случаи, когда нормы внутреннего права касательно суверенных прав государства на определенные объекты или территории потенциально вступают в конфликт с нормами международного права. Но этот блок вопросов выходит за пределы теории государства и относится скорее к сфере международного права.

Территория одного государства отделяется от территории другого государства государственными границами. Термин «граница» начинает употребляться в русской дипломатической практике с XIV в. для обозначения пределов земельной собственности государей. Согласно легальному определению из ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730−1 «О государственной границе Российской Федерации», государственная граница — это «линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) государства, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета». Граница определяется самим государством, самостоятельно или вместе с сопредельным государством, но в предусмотренном международным правом порядке: через делимитацию — установление линии границы по карте; демаркацию — установление линии государственной границы на местности. Односторонние действия, которые согласно международному праву не порождают юридических последствий (военные акции, оккупация, заявления, установка пограничных знаков и проч.), не приводят к установлению или изменению границ с точки зрения международного права, но могут считаться юридически значимыми в перспективе внутреннего права соответствующего государства.

Иногда государственную территорию определяют как территорию под юрисдикцией данного государства, что неверно с юридической точки зрения. Юрисдикция переводится с латыни как право суда — это характеристика пределов действия правовых норм государства, что не тождественно пределам осуществления суверенной власти. К примеру, согласно положениям уголовного законодательства совершенные на территории посольств или воздушных судов преступления расследуются по праву государства, которому принадлежит посольство, к которому приписано воздушное судно. В этом смысле мы говорим об этих объектах, как о территориях под юрисдикцией иностранного государства. Но на территории под юрисдикцией не распространяется суверенитет иностранного государства, оно лишь может осуществлять на таких территориях определенные права с согласия принимающего государства, на государственной территории которого расположен объект (к примеру, открытие посольства только с разрешения другого государства). Юрисдикция государства распространяется также на искусственные острова, установки и сооружения, находящиеся на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне, на международных территориях (к примеру, исследовательские станции в Антарктиде), но государственной территорией они не считаются.

Хотя, как было указано выше, в подобных случаях возможны столкновения международного и внутреннего права.

Чтобы подчеркнуть качественное различие между этими двумя видами территорий, в теории выделяют такое понятие, как квазитерритории, т. е. объекты, условно приравненные к территории государства (морские и воздушные суда, космические корабли, резиденции дипломатических представительств), но находящиеся на суверенной территории других государств или на международных территориях. Суть таких квазитерриторий (территорий под юрисдикцией) заключается в том, что определенные объекты изъяты из-под действия другого государства, которое распространяет свой суверенитет на ту территорию, на которой находятся такие объекты. Причем, такое изъятие не является абсолютным — если государство отказывается предоставлять иммунитет, к примеру, сотрудникам своих дипломатических миссий, то такие сотрудники будут нести ответственность по общим правилам страны своего пребывания, в которой они допустили нарушение. Нельзя путать территорию (также и квазитерриторию) государства с территориями, земельными участками, которые принадлежат государству на праве собственности, но на территории других государств. Территория в первом смысле — это публично-правовая категория. Принадлежащие государству на праве собственности земельные участки в других государствах в понятие государственной территории не входят и подчиняются режиму, установленному в частном праве принимающей страны. Их правовой статус регулируется нормами суверенной власти государства, на которой они находятся, даже если право собственности принадлежит другому государству.

Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория России «включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Таким образом, Конституция РФ не рассматривает в качестве государственной территории те пространства, которые находятся под юрисдикцией России (квазитерритории, континентальный шельф и др.). Но этот подход не универсален, и другие государства могут в своих конституциях устанавливать иное содержание понятия «государственная территория». Так, в конституции Филиппин закреплено отнесение к территории этого государства также и тех пространств суши и моря, которые находятся под юрисдикцией Филиппин. По вопросу статуса территорий под юрисдикцией в Конституции РФ указано, что: «Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права» (ч. 2 ст. 67). Отметим, что в части указания на суверенные права данная формулировка не совсем точна, поскольку суверенитет государства на эти территории не распространяется, государство лишь эксплуатирует их. Впрочем, эта формулировка представляет собой хороший пример смешения понятий территории государства и территории под юрисдикцией государства — в теории есть сторонники и такой точки зрения, а различные варианты ответов на вопрос о том, распространяется ли суверенитет государства на территории под юрисдикции, во многом зависит от ответа на вопрос о сущности суверенитета. Этот вопрос мы рассмотрим ниже.

Нельзя отрицать, что государство, помимо суверенных прав, осуществляет и права верховного собственника пространств, входящих в его территорию. Теория выделяет два титула, т. е. комплекса прав государства по отношению к его территории: (1) публичное право суверенитета, закрепленное в конституции государства, и (2) частное право собственности, которое позитивное право признает за государством (право владеть, пользоваться и распоряжаться теми землями, водами и недрами, которые находятся под суверенитетом государства, равно как и над другими объектами собственности). Поэтому нет ничего удивительного, что, несмотря на публично-правовой принцип неотчуждаемости территории, государство может совершать частноправовые сделки с этой территорией: обменивать, уступать, продавать ее. Например, продать объект недвижимости другому государству для размещения в нем посольства этого государства. В данных случаях объектом сделки выступает не суверенитет, а сами объекты недвижимости (земельные участки, постройки) как вещи.

Также и принцип неотчуждаемости территории государства, который закреплен во многих международных конвенциях и национальных конституциях, на самом деле означает не абсолютный запрет, а лишь указание на недопустимость изменения (отчуждения) государственной территории без согласия самого государства-собственника. Согласно правилам международного права территория государства и его границы могут быть изменены на основании плебисцита — голосования населения спорной территории об ее государственной принадлежности; цессии — соглашения государств о территориальных уступках на компенсационной основе; отторжения территории в результате некомпенсируемых уступок территории (мирный договор для проигравшей войну страны и проч.). Также теоретически допускается сецессия — выход самоопределяющейся нации из состава государства, но такой выход подчинен многочисленным условиям, содержание которых в международном праве до конца не конкретизировано. При этом, конечно, государство лишается суверенных прав на часть своей территории, но возникает целый комплекс частноправовых вопросов о статусе имущества, ранее принадлежавшего такому государству. Эти вопросы отчасти нашли решение в Венских конвенциях 1978 г.

Государство выступает как верховный собственник земли также и в своем внутреннем правопорядке — ему, по остаточному принципу, принадлежат земли, которые не принадлежат другим лицам, а в некоторых странах земля юридически может принадлежать только государству. Например, Китай или Великобритания, где собственность на землю формально принадлежит государству, а физические и юридические лица выступают только в качестве арендаторов. Исторически в монархиях проводилось различие между землями, принадлежащими собственно государству, и землями, которые находились в удельном владении монархов и их семей. Остатки этих различий можно встретить и сегодня: к примеру, расположенный в проливе Ламанш остров Джерси по своему статусу принадлежит королевской семье Великобритании, но формально не входит в состав государственной территории Великобритании. Это позволяет острову иметь свою правовую систему, с чем связан его статус как одного из европейских офшоров. Нужно отличать территорию государства от других понятий, связанных с определением пределов государственной власти, такими как таможенная территория, в которую не входят отдельные участки государственной территории (таможенные зоны, склады и проч.) и которая может быть объединена с таможенными территориями других стран (например, Таможенный союз). Но при этом не считается, что происходит объединение государственных территорий.

Можно выделить два отличительных аспекта, характеризующих государственную территорию: (1) другая власть не может осуществлять на ней свое господство без согласия на то власти государства, которое обладает суверенными правами на эту территорию (к примеру, размещение посольств, военных баз и проч.); (2) все лица, находящиеся на территории государства, подчинены законам и юрисдикции этого государства; в некоторых случаях государство предоставляет иммунитет некоторым лицам или вещам согласно правилам международного права — но и здесь предварительно другое государство аккредитует дипломатов, вступает в международные договоры с государством пребывания. В этом смысле можно выделить три основных аспекта государственной территории: (1) пространства — территория как предел суверенной власти; (2) компетенции — территория как предел, в которых государство вправе осуществлять свои функции; (3) собственности — территория как имущество, как объект вещного права.

Выделяется несколько видов территорий: (1) государственная территория, т. е. находящаяся под суверенитетом государства; (2) территории негосударственных образований — т. е. те территории, где верховенствует такая властная организация, которая по каким-то причинам не может быть названа государством. К примеру, зависимые территории, оккупированные территории, территории непризнанных государств, также самоуправляющиеся территории и территории с неопределившимся статусом (чья государственная принадлежность оспаривается); (3) ничейная территория (res nullium), которая может занята любым государством.

Право на территорию у государства может возникать прежде всего на основании международного договора. Если речь идет (точнее, шла ранее) о географических открытиях, то тут было применимо право эффективной оккупации. Право на территорию возникает при открытии и занятии ничейной земли, если такие действия сопровождались фактическим освоением и публичным заявлением в адрес других государств. В настоящее время такая практика сохраняется на вновь открытые участки суши, а также на созданные искусственно, либо в результате природных процессов участки суши; (4) международная или общая территория (res communis), которая принадлежит всем и не может быть присвоена каким-либо одним государством. К таким территориям относятся (а) открытое море, воздушное пространство над ним, дно и недра; (б) Антарктика и Арктика; (в) космическое пространство. Для этих территорий действует режим открытости использования и исследования (коммерческое использование с разрешения комиссии ООН), равенства прав всех государств. Статус таких территорий может быть изменен согласно правилам международного права, например, в результате заключения международного договора.

Территориальный состав российского государства согласно Конституции РФ характеризуют следующие элементы: (1) участки суши, водоемы, недра и воздушное пространство, находящиеся под суверенитетом России в пределах ее государственных границ; (2) внутреннее море — открытые водоемы, заливы, берега которых принадлежат государству, при условии, что ширина таких заливов не превышает 24 морских мили; (3) территориальное море — до 12 морских миль от наиболее выступающего участка суши, включая молы, причалы и прочие подобные объекты, а также дно моря и недра, находящиеся под поверхностью такого моря. Здесь действует специальный режим — хоть такое море и считается государственной территорией, но суда других государств имеют право на мирный проход, юрисдикция (включая право досмотра) на такие суда не распространяется; (4) исключительная экономическая зона не считается государственной территорией, у государства только исключительное право на промысел и освоение; (5) континентальный шельф — продолжение по дну моря шельфа и недр до 200 морских миль, в особых случаях до 350 миль с разрешения комиссии ООН, не глубже 200 метров или в продолжение участка недр. Право на континентальный шельф не зависит от факта освоения. Если, к примеру, на таком шельфе государство ставит платформу, то она считается территорией под юрисдикцией, но не становится территорией государства; (5) прилегающая зона — сфера контроля на морском пространстве за соблюдением правил — до 24 морских миль. Эта зона остается территорией открытого моря, но прибрежное государство имеет особые права на контроль.

Как и все основополагающие характеристики государства, вопросы государственной территории решаются с точки зрения тех основных норм, которые определяют легитимность и порядок осуществления государственной власти. В известном смысле, эти нормы можно назвать конституционными, имея в виду, что, наряду с официальной писаной конституцией или вместо нее, в государстве имеется материальная конституция (конституционные обычаи, законы, прецеденты и т. п.). Основные нормы разных государств могут содержать противоречивые положения о государственной принадлежности отдельных территорий, что приводило и до настоящего времени приводит к межгосударственным конфликтам. Проблематика таких конфликтов, обоснование взаимных территориальных притязаний государств и возможные способы разрешения таких притязаний — это предмет других юридических наук: международного права и конституционного права.

Дополнительная литература к 3.2.1

Бабурин, С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы / С. Н. Бабурин. — М., 1997 (глава 1, параграф 1 «Территория государства: основные характеристики»),.

Чиркин, В. Е. Территориальная организация публичной власти / В. Е. Чиркин. — М., 2017 (глава 1 «Территория в публичном праве»).

Контрольное задание к 3.2.1

Обсудите, как в монархическом государстве могут соотноситься между собой суверенное право короля на обладание землевладениями и суверенное право государства на обладание своей территорией. Какие варианты такого соотношения могла бы закреплять конституция монархического государства? Уточните, будет ли ответ на этот вопрос иным в зависимости от формы монархического правления (абсолютная и ограниченная монархия). Также обсудите соотношение между собой понятий «территория государства» и «территория под юрисдикцией государства». Какие виды территорий под юрисдикцией вы можете назвать в российском праве?