Институт нормирования государственных закупок в РФ

44 — ФЗ является ключевым законом в сфере государственных и муниципальных закупок. В том числе в этом базовом юридическом документе разбираются проблемы нормирования закупок.

Ст. 19 «Нормирование в сфере закупок» пункт 1 Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ст. 19. п. 1 дает определение нормирования в сфере закупок: «1. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения)».

После анализа данного определения, мы выявили, что 1 — ая часть определения (начинается с «установление» и до слова «услуг» включительно) относится к определению требований к отдельным товарам (предметное нормирование). Тогда как вторая часть (начинается с «нормативных» и до слова «учреждения» включительно) относится к определению нормирования обеспечения функционирования органов власти (нормирование затрат). Таким образом, нормирование — это в первую очередь требования к любой закупаемой продукции, при чем, как видно из определения, требования могут быть совершенно разнообразные. Данные требования относятся к закупкам, которые осуществляются для обеспечения функционирования органов власти и к отдельным видам товаров.

Далее в соответствии с п. 2 Там же п. 2 44 — ФЗ дается определение понятия «требований» в контексте государственных и муниципальных закупок. Закон гласит, что под требованиями к закупаемой продукции понимаются условия к количеству, потребительским свойствам и иным характеристикам, с помощью которых обеспечиваются государственные и муниципальные нужды, однако, не приводящие к закупкам продукции с избыточными свойствами, в том числе и товаров, являющихся предметами роскоши.

Проанализировав данный пункт, мы приходим к выводу, что требования могут предъявляться как количественные, так и качественные. При этом основное назначение данных требований, чтобы не производились закупки с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши. Исключение предметов роскоши из государственных и муниципальных закупок является важным пунктом, поскольку данные товары вполне можно заменить на более дешевые аналоги, сэкономив бюджет.

• 44 — ФЗ ст. 19 п. 3 Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ст. 19. п. 3 информирует нас о том, что Правительством установлены общие правила в сфере нормирования. Среди этих правил выделяются:
  • · Одинаковые требования к разработке, принятию, содержанию и обеспечению актов нормирования.
  • · Одинаковые правила, применяемые для определения требований к закупкам заказчика и нормативных затрат, обеспечивающих функции заказчика.

Таким образом, можно утверждать, что ко всем правовым актам в сфере нормирования закупок предъявляются общие требования во время их разработки и принятия. При этом в самих документах нельзя формировать требования по собственному желанию, поскольку существуют общие правила к определению требования. Вторая часть данного пункта серьезно повышает эффективность данной статьи. Данная конструкция законодательного регулирования выбрана, в том числе, для обеспечения одного из основных принципов контрактной системы — единства. Кроме того, когда все субъекты закона работают в одних законодательных рамках, повышается управляемость и контроль системы.

Важным для нашей работы является п. 6 ст.19. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ст. 19. п. 6 Данный пункт гласит, что правила нормирования требований к отдельным видам закупаемой продукции и нормативные затраты, обеспечивающие функционирование государственных и муниципальных органов подлежат размещению в единой информационной системе. Данный пункт соотноситься с одним из фундаментальных принципов государственных и муниципальных закупок — принципом информационной открытости. Благодаря данному принципу, потенциальный поставщик товаров работ и услуг может ознакомиться с правилами нормирования и требованиям к закупаемой продукции, что позволит провести закупки оптимальным образом в силу увеличения уровня конкуренции на фоне предварительного ознакомления с требованиями и правилами.

Подводя итог анализу 44 — ФЗ, можно утверждать, что ст. 19 содержит обобщенные базовые принципы касательно института нормирования государственных и муниципальных закупок. Более детальную информацию мы сможем увидеть в других нормативно — правовых актах, к исследованию которых мы перейдем далее.

Юридическая база, подлежащая анализу в рамках данной работы во многом состоит из постановлений Правительства. При этом все положения можно условно разделить на 3 категории:

• 1. Определение правил нормирования затрат. Постановления правительства № 1047, 1084.
• 2. Определения правил нормирования требований к отдельным видам товаров, работ и услуг. Постановления Правительства № 926, 927.
• 3. Регулирование вопросов принятия актов нормирования. Постановления Правительства № 476, 479.

Заранее оговоримся, что на наш взгляд столь комплексное регулирование существенно усложняет внедрение института нормирования и деятельность заказчиков.

Начнем анализ нормативно — правовых документов, которые хотелось бы разобрать в рамках данной работы с 1 — ой категории, а именно с постановления Правительства № 1047. Цель данного документа — установить порядок определения нормативных затрат, касательно обоснования закупки, включенных в план закупок Постановление Правительства РФ от 13 октября 2014 г. N 1047 «Об Общих правилах определения нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами и муниципальных органов, включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения» п. 1. Стоит отметить, что данное постановление Правительства относится ко всем государственным и муниципальным заказчикам. Можно сделать вывод, что основной задачей данного документа является поддержка формирования института нормирования, создаваемого в рамках 44 — ФЗ. Важное прикладное значение имеет тот факт, что в положении четко определены рамки нормативных затрат, а именно приведен перечень возможных затрат, например, «в) затраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;» Там же п. 6 Таким образом, четко выделены границы нормирования, что важно для понимания какие затраты попадают под регулирование института нормирования. Соотнесение затрат с одним из пунктов из положения происходит не случайным образом, а в соответствии с положениями правового акта Министерства финансов Российской Федерации.

Далее каждый из видов нормативных затрат детализирован.

За счет того, что все виды затраты максимально детализированы шансы ошибки или непонимания со стороны заказчика существенно понижаются, при этом упрощается его деятельность. Определив пункт, под который попадает нормативная затрата, заказчик четко понимает, что данная закупка подлежит нормированию.

Важным аспектом из 1047 Постановления является введения формул расчета для определения нормативных затрат. При этом данные формулы используют такой показатель, как расчетная численность основных работников — для расчета данного показателя так же приведены формулы.

Внедрение формул в институт нормирования приводит к дополнительной стандартизации производимых закупок и к избеганию неточностей в ходе применение закона. На наш взгляд, внедрение формул является позитивной мерой, однако, стоит убедиться, что данные формулы проверены и оптимальны для осуществления нормирования. Если это так, то можно утверждать, что эта мера позитивно скажется на формировании института нормирования в России.

Из важных аспектов постановления 1047 можно отметить:

• 1.

  Введение

  перечня нормативных затрат с последующей детализацией данного перечня.

• 2.

  Введение

  формул для определения нормативных затрат.

Далее перейдем к анализу Постановление Правительства № 1084. В данном документе определяются: нормативные затраты. Таким образом, становится понятно, что данный документ регламентирует деятельность федеральных государственных заказчиков. Разберем наиболее значимые пункты из данного положения: нормативны затраты используются для обоснования закупки государственного или муниципального органа Постановление Правительства Российской Федерации № 1084 от 20 октября 2014 года «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функции федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений «п.2.

Второй пункт положения Правительства показывает нам, что с помощью нормативных затрат происходит обоснование закупки федерального органа. При этом наличие данного пункта делает внедрение нормативных затрат обязательным пунктом при осуществлении закупочной деятельности. Определение данных нормативных затрат происходит так же на базе 1084 постановления, при этом если порядок определения не установлен правилами данного положения, то затраты определяются федеральным государственным органом самостоятельно. Постановление Правительства Российской Федерации № 1084 от 20 октября 2014 года «О порядке определения нормативных затрат на обеспечение функции федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, в том числе подведомственных им казенных учреждений «п.3.

Объем затрат на различные закупки не может превышать бюджетные средства, выделенные на закупку в рамках исполнения федерального бюджета. Помимо этого, при определении нормативных затрат обязательно учитывать национальные стандарты, технические регламенты, технические условия и регулируемые цены тарифы.

В пятом пункте положения Там же п. 5 регламентируется информация относительно индивидуальных и коллективных (несколько работников) нормативов: например регламентации подлежит: «а) количества абонентских номеров пользовательского (оконечного) оборудования, подключенного к сети подвижной связи». В соответствии с шестым пунктом Там же п. 6 количество планируемых товаров, идентифицируемые в балансе в качестве основных средств и материальных запасов, для закупки определяется, исходя из наличия количества товаров, уже учитываемых на балансе. Все нормативные затраты должны публиковаться в единой информационной системе. Там же п. 8 Таким образом, достигается информационная открытость и прозрачность закупочной деятельности.

Затем в положении идет детальный разбор формул и различных нормативов, в сравнении с 1047 положением в 1084 положении гораздо больше внимания уделяется данному вопросу.

Из важных аспектов положения 1084 можно отметить:

• 1. Способы определения нормативных затрат на основе формул и нормативов.
• 2. Регламентация случаев, когда способы определения не описаны в данном положении.

Описывая разницу между постановлениями № 1047 и № 1084 стоит отметить, что № 1084 регламентирует нормирование затрат федеральных заказчиков, тогда как № 1047 всех государственных и муниципальных заказчиков.

Далее хотелось бы перейти ко второй категории нашего условного разделения: «Определения правил нормирования требований к отдельным видам товаров, работ и услуг». Данная категория включает в себя два Постановления Правительства № 926, 927.

Хотелось бы рассмотреть наиболее важные пункты из постановления Правительства № 926, которое относится ко всем государственным и муниципальным заказчикам.

Государственные органы утверждают требования к закупаемым государственными органами товарам, услугам и работам, в форме перечня, в котором устанавливаются потребительские свойства и иные характеристики, имеющие влияние на цену. Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)» п. 3 Данное положение иллюстрирует, что требования к закупкам устанавливаются органами самостоятельно в форме перечня, в котором перечислены объекты закупки, к которым устанавливаются определенные свойства и характеристики. Существуют определенные правила для определения требований Там же п.4:

• 1. Должны быть установлены значения свойств и характеристик элементов перечня закупаемой продукции.
• 2. Должен существовать порядок формирования и ведения перечня и примерная форма данного перечня.
• 3. Использовать обязательные критерии отбора, приведенные в данном постановлении.

Дополнительно государственные и муниципальные заказчики могут включать следующие сведения в перечень Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)» п.5:

• 1. Отдельные виды закупаемой продукции, не указанные в обязательном перечне.
• 2. Характеристики вышеупомянутых отдельных видов. При этом данные характеристики не должны необоснованно ограничивать количество участников закупки.
• 3. Значения количественных и качественных показателей характеристик, отличающиеся от значений, содержащихся в обязательном перечне. Данные значения должны быть обоснованы с учетом назначения товара.

В свою очередь формирование обязательного перечня должно происходить с учетом Там же п.6:

• 1. Положений технических регламентов, стандартов и иных положений.
• 2. Положений статьи 33 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ст.33
• 3. Положений 44 — ФЗ об обеспечении принципов конкуренции Там же ст. 8.

В соответствии с положением Правительства перечень № 926 закупщика должен формироваться с учетом одной или нескольких характеристик:

• 1. Потребительские свойства
• 2. Свойства, не являющиеся потребительскими.
• 3. Предельные цены товаров.

Таким образом, в соответствии с данным положением закупщик может использовать любое свойство товара для нормирования, при этом, не принимая в расчет, то насколько данное свойство влияет на потребительские свойства. При этом важно определить, что такое потребительские свойства товаров.

Потребительские свойства товаров — это свойства, которые проявляются в процессе потребления или использования товара потребителем для удовлетворения материальных и культурных потребностей.

Как правило, потребительские свойства являются сложными свойствами (удобство использования, надежность, безопасность товара), образованными совокупностью простых свойств. 53. Теоретические основы товароведения и экспертизы. Общие понятия и классификация потребительских свойств. Лекция 8. http://studme.org/1 246 122 011 001/marketing/potrebitelskie_svoystva_tovarov (дата обращения: 11.12.2015). Таким образом, данный пункт положения вызывает дополнительные вопросы, поскольку не совсем понятно, зачем нужно нормировать свойства, не являющиеся потребительскими.

Пункт 8 положения Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)» п. 6 отчасти проясняет поставленный выше вопрос и несет важное практическое значение. В соответствии с данным пунктом ведомственный перечень должен обеспечивать государственные нужды, но при это не приводить к закупкам, имеющим избыточные потребительские свойства (например: функциональные, эргономические, эстетические, технологические, экологические свойства, свойства надежности и безопасности, значения которых не обусловлены их пригодностью для эксплуатации и потребления в целях оказания государственных услуг) и, тем более, являющимися средством роскоши. Важно подчеркнуть, что принадлежность того или иного товара к средствам роскоши определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Перейдем к постановлению Правительства № 927 Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. № 927 «Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и подведомственными им казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)». Данное постановление утверждает правила нормирования требований, как было описано ранее, при этом основным отличием от постановления Правительства № 926 является, то, что № 927 регламентирует нормирование требований федеральных заказчиков, тогда как № 926 всех государственных и муниципальных заказчиков.

Для нас с концептуальной точки зрения постановления № 927 не несет интересной информации, поскольку регламентирует различные технические особенности.

Перейдем к постановлениям № 476 Постановление Правительства РФ от 18 мая 2015 г. N 476 «Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения». и № 479 Постановление Правительства РФ от 19 мая 2015 г. N 479 «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения». Данные постановления регулируют вопросы принятия актов нормирования, № 476 относится ко всем государственным и муниципальным заказчикам, № 479 к федеральным государственным заказчикам. Далее мы выделим ключевые аспекты данных положений. Органы на основании правил нормирования утверждают требования к отдельным видам товаров, работ и услуг и/или нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов. Если же орган не является субъектом бюджетного планирования, в этом случае акты нормирования согласуются с распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится орган.

Непосредственно регулирование нормирования органом может происходить необязательно через один акт нормирования, их может быть несколько. Нормативы количества и цены отличаются в зависимости от структурного подразделения органа, подведомственной сети, могут устанавливаться для коллектива из нескольких работников или же для каждого работника индивидуально.

Перед принятием акта нормирования данный акт должен пройти общественное обсуждение в единой информационной системе. С этой целью акт размещается на официальном сайте.

Данное обсуждение должно длиться не менее 7 дней. В случае если общественное объединение, юридическое или физическое подают предложение по усовершенствованию акта нормирования, государственный орган не позднее 3 рабочих дней со дня рассмотрения размещает предложение и ответ на него в открытом доступе на официальном сайте.

В результате обсуждений в случае необходимости принимаются решения об изменениях в проект акта нормирования. После этого акт нормирования рассматривается на заседаниях общественного совета, образованного при органах — разработчиках акта нормирования.

В результате общественный совет принимает решение о том, возможно ли принять правовой акт или же его нужно отправить на доработку. Данное решение оформляется в виде протокола.

Особый практический интерес для нас представляет тот факт, что с 1 июня текущего финансового года все федеральные государственные органы обязаны утвердить нормативные затраты на обеспечение своих функций, как мы увидим в последующем в нашем исследовании не все органы справились с этой задачей.

Вернемся к ключевому аспекту нормирования — это разделение нормирования на 2 вида:

• · Предметное нормирование
• · Нормирование затрат

Данное разделение заложено в самом определении нормирования в 44 — ФЗ (ст. упомянута ранее), при этом довольно сложно понять вопрос о том, в каких случаях какой из видов нормирования нужно применять. Оба вида нормирования возможно производить в отношении одной и той же продукции.

При этом разница, на наш взгляд, заключается в том, что нормирование затрат направлено, в первую очередь, на определение потребности в продукции, принимая во внимание численность штата, тогда как нормирование требований позволяет исключить избыточные потребительские свойства продукции. Однако стоит отметить, что данный вывод не следует напрямую из законодательства.

Проанализировав нормативную базу, хотелось бы выделить те задачи, которые должны или могут решаться в рамках нормирования контрактной системы:

• · Сокращение затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов путем их нормирования.
• · Нормирование требований к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам отдельных видов товаров, работ и услуг для избегания закупок с излишними потребительскими свойствами или закупок товаров роскоши.
• · Экономия бюджета в рамках контрактной системы.

В нашем исследовании мы сможем проверить, выполняются ли данные задачи федеральными министерствами или нет.

Так же дополнительно хотелось бы выделить выводы, которые мы получили в ходе анализа нормативной базы:

• · Нормативное регулирование института нормирования тяжело для понимания за счет большого количества постановлений Правительства.
• · Нет четкого разграничения применения того или иного вида нормирования. И, на наш взгляд, на данном этапе можно поставить под вопрос целесообразность данного разделения нормирования на виды