Государство и его функции

Понятие формы государства Основным элементом политической системы является государство как совокупность организаций и учреждений, осуществляющих управление обществом. Государство возникло на этапе становления классового общества и формировалось как политическая организация экономически господствующих классов с целью сохранения существующего порядка в обществе. К числу основных признаков государства относятся: наличие особой системы органов и учреждений, осуществляющей функции государственной власти; наличие определенной правовой системы; наличие территории, на которую распространяется юрисдикция данного государства; наличие населения, обладающего соответствующим гражданством. Государство выполняет определенные внутренние и внешние функции, отражающие основные направления его деятельности — регулирование экономических, политических и социальных отношений, установление правовых норм, функция взимания налогов и сборов, функция принуждения, функция представительства в системе международных отношений и т. д.

В современном мире существуют более 200 государств, построение органов власти которых базируется на целом ряде принципов (табл.1):

Таблица 1 Классификация органов государственной власти.

Данная классификация отражает построение органов власти с точки зрения их функционального назначения и обеспечения эффективной модели управления. В основу построения системы органов государственной власти в большинстве стран положен принцип разделения властей — организации трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной и разграничения функций между ними. Функцией законодательной власти является принятие правовых актов государственного значения, имеющих высшую юридическую силу. Органы законодательной власти осуществляют управление путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Высшим органом законодательной власти является парламент. История парламентаризма восходит к началу первого тысячелетия новой эры, но только к концу ХVIII столетия парламент стал рассматриваться как орган законодательной власти. Существуют различные наименования парламентов, отражающие национальную специфику той или иной страны — Федеральное Собрание, Стортинг, Генеральные Кортесы и др. Современные парламенты характеризуются многообразием моделей построения, о чем свидетельствует таблица 2:

Таблица 2 Классификация парламентов.

Данная классификация отражает различные аспекты деятельности высших представительных органов власти и специфику их построения. Большое значение имеет определение компетенции парламентов, отражающих основные направления их деятельности. К полномочиям парламентов относятся: законодательная деятельность (принятие законов); финансовые полномочия (принятие бюджета, обсуждение отчетов правительства об исполнении бюджета, установление налогов и сборов и др.); формирование высших органов государства; контроль за деятельностью исполнительной власти; полномочия в сфере внешней политики и обороны. В большинстве стран мира парламенты являются важнейшим институтом государственной власти, во многом определяющим содержание внутренней и внешней политики. В странах с федеративной формой государственного устройства законодательная власть также представлена на региональном уровне в форме парламентов субъектов федераций.

Основным назначением исполнительной власти является осуществление организационно-управленческой и распорядительной деятельности. Классификация органов исполнительной власти многообразна и в зависимости от объема и характера компетенции выделяются органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции; порядка решения подведомственных вопросов — коллегиальные и единоначальные; порядка образования — назначаемые и избираемые, территориального масштаба деятельности — федеральные и региональные (местные) и др. В их структуру входят глава государства, правительство, а также иные организационно-правовые формы исполнительных органов власти — министерства, агентства, органы надзора и др.

Важную роль в иерархии государственных институтов играет глава государства, представляющий государство в международных отношениях и осуществляющий высшие государственные акты. Как правило, такой орган является единоличным: в республиках — это президент, а в монархиях — монарх. Правовой статус президента как высшего должностного лица государства определяется следующими положениями: выборность (избирается либо народом, либо парламентом); соответствие требованиям, предъявляемым к кандидатам на пост президента (гражданство, проживание на территории страны в течение определенного срока, пользование всеми гражданскими и политическими правами, достижение определенного возраста); ограничение срока полномочий (как правило, от 3-х до 7 лет); ограничение возможности переизбрания (как правило, двумя сроками); определение порядка импичмента. Монарх занимает положение главы государства по праву наследования, а его статус определяется соответствующим законодательством. Компетенция главы государства во многом зависит от избранных форм правления, государственного устройства и политического режима.

К полномочиям главы государства относятся:

представительные функции (представляет государство в международных отношениях);

законодательные полномочия (право внесения законопроектов, право подписи и отклонения законов);

право издания нормативных актов;

парламентские полномочия (право созыва и роспуска парламента, назначения парламентских выборов);

формирование и контроль за деятельностью исполнительных органов власти;

полномочия в сфере судебной власти (назначение судей, верховное право помилования);

полномочия в сфере военной политики (верховный главнокомандующий, назначение высшего командования вооруженных сил и др.).

Состав выполняемых главой государства функций свидетельствуют о значимых позициях данного института власти. Вместе с тем за последние годы наблюдается заметное усиление роли правительства как высшего органа исполнительной власти, состоящего из лиц, руководящих министерствами и ведомствами. В современных условиях глава правительства является одной из центральных политических фигур. Различные аспекты деятельности правительств позволяют представить их следующую классификацию (табл.3):

Таблица 3 Классификация правительств.

Вышеперечисленные модели построения правительств не меняют содержание их компетенции, включающей управление работой органами исполнительной власти, реализацию внутренней и внешней политики, составление и исполнение бюджета, нормоустанавливающую деятельность (принятие нормативных актов), контроль за законодательной деятельностью парламента. Вместе с тем непосредственное отраслевое и межотраслевое управление осуществляется федеральными министерствами, органами надзорами, агентствами, подчиненными главе государства или правительству и несущими перед ними ответственность.

Федеральное министерство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию и возглавляемый федеральным министром. Компетенцию федерального министерства составляют: правовое регулирование в установленной сфере деятельности; контроль, надзор и управление государственным имуществом; координация находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; координация деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федерльная служба — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью и возглавляемый руководителем (директором) федеральной службы.

Федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции (за исключением функций контроля и надзора) и возглавляемый руководителем (директором) федерального агентства. К компетенции федерального агентства относятся издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, кадастров, регистров. На региональном (местном) уровне исполнительная власть представлена органами общей компетенции (высшие должностные лица, местная администрация), органами специальной компетенции (департаменты, комитеты), а также территориальными подразделениями центральных органов власти.

Отдельное место в системе институтов государственной власти занимают судебные органы, представленные общими и специализированными судами различных инстанций. В настоящее время сложились различные модели построения судебной системы: единая система общих судов, рассматривающих все виды судебных дел; система специализированных судов, в которую входят административные, уголовные и другие суды; смешанная система, включающая как общие, так и специализированные суды.

Соотношение компетенции различных органов государственной власти является основанием для классификации государств по формам правления, формам государственного устройства и политическим режимам (табл.4):

Таблица 4 Типология современных государств.

В зависимости от структуры, правового положения и соотношения высших органов государственной власти государства различаются по формам правления. В современной мире сложились две основные разновидности организации верховной государственной власти — республиканская и монархическая. Республика представляет собой такую форму правления, при которой высшие органы государственной власти избираются, а главой государства является президент. В настоящее время подавляющее большинство существующих в мире стран являются республиками. Республиканская форма правления включает в себя следующие разновидности:

Президентская республика. Для данной формы правления характерна концентрация властных полномочий в руках президента. Президент одновременно является и главой государства, и главой правительства (отсутствие должности премьер-министра). Президент формирует правительство, которое обязано проводить политику главы государства и несет перед ним ответственность. Президент избирается независимо от парламента путем проведения президентских выборов. Классическим примером президентской республики является Соединенные Штаты Америки.

В президентской республике существует жесткое разделение компетенции между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Высшие органы государственной власти обладают значительной самостоятельностью — парламент не вправе выразить правительству вотум недоверия, но и президент не может досрочно распустить парламент. Также отличительной особенностью данной формы правления является единство исполнительной власти, которую возглавляет президент.

Парламентская республика (Италия, Германия, Индия) характеризуется прежде всего принципом верховенства парламента. Парламент формирует правительство и имеет право контроля за деятельностью правительства, которое несет ответственность перед высшим органом законодательной власти. Правительство находится у власти до тех пор, пока оно располагает поддержкой парламента. Парламент избирает главу государства (президента), при этом основной политической фигурой является премьер-министр. Деятельность президента во многом контролируется премьер-министром и правительством. Данная структура органов государственной власти свидетельствует об ином принципе ее построения, основанном на приоритете властных полномочий парламента.

В то же время в ряде стран мира сложилась так называемая полупрезидентская республика, являющаяся промежуточной или смешанной формой и включающей в себя черты как президентской, так и парламентской республик. К числу признаков полупрезидентской республики относятся: избрание главы государства всеобщим голосованием (проведение президентских выборов), широкие властные полномочия президента (вплоть до роспуска парламента), наличие должности премьер-министра, формирование правительства президентом, двойная ответственность правительства (как перед президентом, так и перед парламентом). Такая структура и соотношение полномочий между органами государственной власти существует в настоящее время в России, Франции, Финляндии и других странах.

Монархическая форма правления также достаточно широко представлена в современном мире. Она характеризуется наследственным принципом замещения поста главы государства. К числу государств с такой формой правления относятся Великобритания, Швеция, Норвегия, страны Бенилюкс, Канада, Австралия, Япония, Саудовская Аравия, Объединённые Арабские Эмираты, Кувейт и др. В зависимости от объёма полномочий главы государства (монарха) выделяются две основные разновидности монархической формы правления — абсолютная и конституционная. Отличительным признаком абсолютизма служит практически не ограниченная власть монарха — отсутствие системы разделения властей, отсутствие конституции и парламента, широкие полномочия монарха во всех сферах государственной жизни. В настоящее время классические формы абсолютизма отошли в прошлое. На смену абсолютной монархии пришла конституционная, характеризующиеся ограничением полномочий главы государства. В зависимости от степени такого ограничения различаются парламентская и дуалистическая монархии.

В парламентской монархии власть главы государства фактически не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в сфере управления. Законы принимаются парламентом. Правительство формируется также парламентом и несет перед ним ответственность. Если парламент выносит правительству вотум недоверия, оно уходит в отставку. Фактическое управление страной осуществляется правительством и премьер-министром. Монарх в таком государстве выполняет функции по рекомендации правительства, а акты монарха требуют подписи правительства. Положение главы государства определяется формулой «царствует, но не правит». Большинство современных монархий в настоящее время характеризуются парламентской формой правления (Великобритания, Швеция, Испания и др.).

Дуалистическая монархия, при которой власть распределяется между монархом и правительством, встречается гораздо реже (Марокко, Саудовская Аравия и др.). В таких странах монарх обладает правом издания указов, имеющих равную силу с законами, принимаемыми парламентом и может отклонять законы, принятые последним. Монарх назначает правительство, которое несет перед ним ответственность. Он независим от парламента и в сфере исполнительной власти.

Таким образом, в современном обществе представлены государства с различными формами правления. Их многообразие отражает специфические особенности экономических, социальных и духовных условий исторического прошлого и настоящего развития государств и народов. Однако, несмотря на специфику, сущность государственного управления и его функции остаются однотипными и заключаются в обеспечении стабильного развития информационного общества.

Важнейшей характеристикой современный государств является государственное устройство, представляющее собой территориально-политическую организацию государства, определяющую политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных органов государственной власти. В зависимости от структуры и правового положения территориальных единиц в рамках того или иного государства, существуют различные способы его государственного устройства. Подавляющее большинство существующих в настоящее время стран являются унитарными государствами. Унитарное государство — это единое государство, включающие административно-политические единицы, не обладающие политической самостоятельностью (Финляндия, Франция, Италия, Швеция, Испания и др.). К числу признаков унитарного государства относятся: единая конституция и единая правовая система; единая система органов государственной власти; единое гражданство; единая судебная система; подчинение местных органов власти центральным; наличие общегосударственных норм в правовом положении территориально-административных единиц.

Многие государства в современном мире являются федерациями. К их числу относятся Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария, Россия, Югославия, США, Аргентина, Бразилия, Мексика, Канада, Австралия, Индия, Объединённые Арабские эмираты и др. Федерация — это союз относительно самостоятельных государственных образований (субъектов федерации), каждое их которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти. К числу признаков федерации относятся:

• — наличие федеральной конституции и конституций субъектов федерации;
• — наличие законодательных, исполнительных и судебных органов власти на уровне субъекта федерации;
• — наличие федерального законодательства и законодательства субъектов федерации при соответствии законодательства субъектов федерации федеральным законам;
• — наличие двухпалатного федерального парламента, формирование верхней палаты парламента на основе принципа представительства субъектов федерации;
• — разграничение сфер компетенции федеральных властей и субъектов федерации, определение полномочий, которые относятся к исключительной компетенции федерации, совместной компетенции федерации и её субъектов, компетенции субъектов федерации.

Эти и другие признаки свидетельствуют о том, что федерации являются наиболее приемлемой формой государственного устройства для государств с многонациональным составом и разнообразием территориальных условий. Различные аспекты построения административно-территориального деления федеративных государств позволяют выделить их классификацию, представленную в таблице 5:

Таблица 5 Классификация федераций.

Таким образом, национально-государственное устройство стран и народов характеризуется уровнем и способами территориального единства, в зависимости от которых выделяют унитарные государства, федерации и конфедерации. Эти способы территориальной организации государств формируются в зависимости от конкретно-исторических и социально-политических условий, национального состава государств. В то же время определяющей тенденцией развития народов и государств действует объективная закономерность возрастания их взаимосвязей и взаимодействия.

В последнее время в развитии мирового сообщества наметилась тенденция создания конфедеративных форм государственного устройства. Конфедерация представляет собой союз, объединение суверенных независимых государств. Правовой основой образования конфедерации является заключение союзного договора (в отличие от унитарных государств и федераций, в которых правовой основой служит конституция). Признаками конфедерации является равноправие государств, входящих в её состав; неограниченное право выхода из состава конфедерации; самостоятельная система органов власти у входящих в конфедерацию государств; наличие координирующих межгосударственных органов управления; отсутствие единого гражданства, законодательства, правовой и судебной систем. Создание конфедераций имеет своей целью укрепление экономической, политической, информационной и культурной интеграции государств, что проявляется в создании межгосударственных органов власти, единого рынка товаров, рабочей силы, услуг, единой системы денежного обращения и др. В качестве примера можно выделить Европейский Союз, Содружество Независимых Государств и другие союзы. Развитие конфедерации свидетельствует о наличии тенденции к глобализации современного общества, в том числе и в политической сфере, в которой роль государственного управления особенно велика.