Надзор за исполнением законов

В результате изучения гл. 9 студент должен:

знать

• • сущность и предмет надзора за исполнением законов;
• • основы организации в органах прокуратуры надзора за исполнением законов;
• • особенности проверки прокурорами законности правовых актов;
• • специфику осуществления прокурорами антикоррупционной экспертизы;
• • полномочия прокуроров, применяемые в процессе осуществления надзорной деятельности;

уметь

• • формулировать задачи надзора за исполнением законов;
• • определять роль прокурора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности;
• • охарактеризовать специфику деятельности прокуроров по обеспечению законности при осуществлении государственного контроля (надзора) в деятельности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

владеть навыками

• определения основания для применения мер прокурорского реагирования.

Предмет и пределы надзора за исполнением законов

Надзор за исполнением законов является доминирующей отраслью (подфункцией) функции прокурорского надзора. Это предопределяется тем, что в рамках осуществления рассматриваемой деятельности прокурорами проводятся проверки исполнения широким кругом органов и лиц большого числа законодательных актов (кроме законов, регулирующих специфические сферы общественных правоотношений, обеспечение законности в которых относится к предмету других отраслей прокурорского надзора, которые будут рассмотрены в последующих главах учебника).

Нс случайно до настоящего времени в научной среде и практической деятельности прокуроров применяется такой термин, как «общий надзор», который сейчас выступает в качестве профессионального понятия, а в период действия с 1979 по 1992 г. Закона СССР «О прокуратуре СССР» являлся законодательно закрепленным синонимом рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. Следует отметить, что примерно до 2000 г. вопрос о целесообразности сохранения за прокуратурой надзора за исполнением законов являлся предметом острых дискуссий, в том числе на политическом уровне, начало которым было положено в конце.

1980;х гг. Довольно ярко иллюстрирует дух той эпохи фрагмент из Концепции судебной реформы в РСФСР, процитированный в параграфе 2.4 учебника. Дальнейший ход развития внутриполитических и социальноэкономических процессов в России показал, что «общий надзор» прокуратуры стал более чем востребован, и это отразилось в последующих законодательных новеллах. Более того, накопленный российской прокуратурой опыт работы в рассматриваемой сфере в последние годы ставится в пример на европейском уровне.

Как и для любой иной общественно полезной и востребованной деятельности в отношении надзора за исполнением законов немаловажным как в научном, так и в правоприменительном планах выступает определение предмета указанной деятельности, под которым понимается та сфера общественных правоотношений, на обеспечение законности в которой направлена соответствующая деятельность прокуроров. Данная задача в своей основе решена законодателем в формулировке п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой предметом надзора являются:

соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, следственным комитетом РФ, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.

Как видно из приведенной законодательной нормы, предмет надзора составляет законность деятельности определенных органов и лиц, которые в теории прокурорской деятельности обозначаются как объекты и субъекты прокурорского надзора. При этом законность деятельности рассматривается через призму, во-первых, соблюдения Конституции РФ, во-вторых, — исполнения законов и, в-третьих, — издания соответствующих закону правовых актов.

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. В силу ч. 2 этой же статьи органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы^[1]. Прокуратура РФ определена законодателем в качестве системы органов, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

На органы российской прокуратуры возложено осуществление надзора за исполнением действующих на территории государства законов. Немаловажным в связи с этим является правильное понимание совокупности правовых актов, исполнение которых может проверяться прокурорами. На федеральном уровне речь идет о законах РФ о поправке к Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах (сюда можно отнести кодифицированные акты — кодексы, а также основы законодательства и законы РФ, принимавшиеся до второй половины 1993 г.). Прокурорами должны учитываться и законы субъектов РФ, которые не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законодательным актам, и обязательны для исполнения на территории соответствующего региона.

Наконец, правовые акты, которые издаются (принимаются) поднадзорными прокурорам органами и лицами, должны соответствовать в зависимости от их уровня федеральным либо региональным законодательным актам.

Есть и ряд других законодательных актов, расширяющих представление о предмете надзора за исполнением законов. Так, согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры РФ управомочены осуществлять надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления не только Конституции РФ, федеральных и региональных законов, по и конституций (уставов) субъектов РФ^[2], а также уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Согласно ст. 42 Федерального закона «Об общественных объединениях» в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства РФ или совершения действий, противоречащих уставным целям, Генпрокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вправе вносить в руководящий орган данного объединения представление об устранении указанных нарушений и устанавливать срок их устранения. То есть законодатель в рассматриваемой сфере правоотношений также расширяет предмет прокурорского надзора. Аналогичное суждение можно вынести и из ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», согласно которой в случае неоднократного нарушения общественной наблюдательной комиссией Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов либо систематического осуществления общественной наблюдательной комиссией деятельности, противоречащей ее целям, совет Общественной палаты по представлению прокурора соотвегствующего субъекта РФ вправе принять решение о прекращении деятельности общественной наблюдательной комиссии.

Анализ ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет говорить о расширении предмета надзора за законностью правовых актов, поскольку предоставляет прокурору субъекта РФ (его заместителю) право приносить протест на правовые акты региональных органов государственной власти и их должностных лиц, противоречащие не только законам, но в первую очередь Конституции РФ, а также конституциям {уставам) субъектов РФ.

Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предмет прокурорского надзора расширен за счет наделения прокуроров правом проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Наконец, нельзя не упомянуть о роли ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц, ст. 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнивших предмет надзора за исполнением законов вопросами оценки прокурором правомерности проведения контрольно-надзорными органами внеплановых проверок соответственно субъектов предпринимательской деятельности, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц, а также органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Специфика названной деятельности прокуроров будет отражена в последующих параграфах настоящей главы.

В контексте характеристики предмета надзора за исполнением законов необходимо определиться с поднадзорными прокурорам объектами и субъектами.

На федеральном уровне, исходя из содержания п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, речь идет о федеральных органах исполнительной власти, систему которых в настоящее время составляют федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы, которые имеют свои территориальные и межрегиональные структуры (главные управления, управления и т. д.) на территории одного или нескольких субъектов РФ. С 3 января 2015 г. законодатель официально включил в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре в круг поднадзорных прокурорам объектов Следственный комитет РФ, положив тем самым конец имевшим место на протяжении четырех лет научным дискуссиям и правоприменительным коллизиям на эту тему. Этому вопросу посвящен приказ Генпрокурора РФ от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации вне уголовно-процессуальной сферы».

На уровне субъектов РФ прокурорам поднадзорны региональные законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, а также их должностные лица. В свою очередь муниципальный уровень объектов и субъектов надзора за исполнением законов составляют органы местного самоуправления и их должностные лица.

Органы военного управления и их должностные лица представляют собой самостоятельную группу поднадзорных объектов и субъектов, законность деятельности которых оценивают преимущественно военные прокуроры.

Говоря об органах контроля, прежде всего государственного (причем как федерального, так и регионального), следует отметить, что, начиная с 2011 г. законодательно многие из них преобразованы в органы государственного надзора, а функция контроля в большей степени характерна для муниципальных органов. Поэтому на практике нередко используются термины «контрольно-надзорные органы» или «органы контроля (надзора)». Безусловно, в контексте названных выше федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо уточнить, что часть этих органов собственно и осуществляет контрольно-надзорную деятельность, например, те же федеральные службы, однако функциональное обособление объектов надзора выглядит целесообразным в силу включения в предмет надзора за исполнением законов оценки законности проводимых указанными органами внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, включены в ст. 21 Закона о прокуратуре в 2010 г., что не было вызвано особой необходимостью, поскольку этот вопрос ранее нашел отражение в ст. 25 упомянутого выше Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций стати поднадзорными прокурорам в 1999 г., что было продиктовано высоким уровнем правонарушаемости в их деятельности.

Таким образом, подводя черту под кругом поднадзорных прокурорам органов и лиц, следует отметить, что в него не входят Президент РФ, высшие органы государственной власти страны, судебные органы, ряд федеральных государственных органов (например, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ), уполномоченные (по правам человека в России, по правам ребенка и др.), граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица.

В характеристике любой отрасли прокурорского надзора важное место уделяется такому понятию, как пределы надзора, которое можно рассматривать как установленную законодателем и Генпрокурором РФ систему запретов и ограничений, призванных не допускать в надзорной деятельности фактов дублирования (подмены) прокурорами деятельности иных прокуроров и других органов публичной власти, а также отграничивать надзор в рамках конкретно взятой отрасли от надзора в другой отрасли.

Общие законодательно установленные пределы отражены в и. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. С учетом закрепленных вопросов местного значения и передаваемых отдельных государственных полномочий указанное требование можно смело распространить и на недопустимость подмены прокурорами органов местного самоуправления.

Важнейшим средством осуществления надзора за исполнением законов выступают проверки. И здесь законодатель счел необходимым определить, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Из данной нормы можно сделать вывод о том, что, во-первых, в отсутствие поступившей в орган прокуратуры информации проверка проводиться не может. Данное обстоятельство не относится к случаям, когда проверка проводится в соответствии с планом работы прокуратуры на текущий период, составленным с учетом анализа состояния законности в той или иной сфере правоотношений. Во-вторых, основанием для проведения проверки служит информация не о всяком нарушении, а именно о нарушении закона, будь то федеральный либо региональный законодательный акт. В-третьих, далеко не всякая информация о факте нарушения закона является побудительным мотивом для прокурорской проверки, а только та, по которой требуется принятия мер прокурором. Действительно, при проведении проверки прокурор вправе давать тем или иным деяниям (действиям или бездействию) только правовую оценку. А потому если в информации содержатся сведения о факте нарушения нормы законодательного акта, регулирующей специфические вопросы, такую информацию необходимо адресовать органу публичной власти, уполномоченному в соответствующей сфере правоотношений, избегая при этом ситуации направления сведений в тот орган (должностному лицу), действия которого подвергаются критике. При этом прокурор вправе контролировать последующий ход рассмотрения направленной им информации, в том числе оставить право ответа заявителю за собой.

В то же время законодатель не устанавливает пределов в отношении надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами и лицами, что допускает осуществление такового даже в отсутствие у прокурора информации о факте издания (принятия) незаконного правового акта. Данное обстоятельство позволяет, осуществляя надзор на систематической основе, обеспечивать высокий уровень законности в правотворческой сфере.

В качестве законодательно установленных пределов надзора можно рассматривать перечисленные в ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» сферы законодательства, в рамках которых допускается проведение прокурором антикорупционной экспертизы, а также называемые в сг. 9.1 Закона о прокуратуре группы органов и лиц, чьи нормативные правовые акты могут подвергаться указанной экспертизе.

Названные выше ст. 10 Закона защите прав юридических лиц, ст. 29.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечисляют основания для отказа прокурора в согласовании внеплановых проверок, что также можно характеризовать как пределы надзора за исполнением законов.

Пределы надзора за исполнением законов могут быть обусловлены законодателем наличием у прокуроров специальных качеств. Так, согласно ст. 32 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» надзор за исполнением законов органами государственной охраны осуществляют Генпрокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Роль Генпрокурора РФ в установлении пределов надзора за исполнением законов проявляется в первую очередь в определении им в соответствующих приказах компетенции территориальных прокуроров и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, что позволяет как избегать дублирования в работе, так и не оставлять без внимания нуждающиеся в нем поднадзорные объекты.

В теории прокурорского надзора выработаны определенные подходы к характеристике пределов надзора за исполнением законов, которые с учетом произошедших в последние годы изменений в законодательстве определяются:

• 1) по кругу оснований для проведения прокурорской проверки;
• 2) но кругу поднадзорных объектов и субъектов, надзор за исполнением законов которыми вправе осуществлять прокурор исходя из установленного разграничения компетенции;
• 3) по кругу нормативных правовых актов (Конституция РФ, федеральные законы и т. д.), исполнение (соблюдение) которых вправе проверять прокурор;
• 4) по кругу правовых актов поднадзорных органов и лиц, законность которых вправе проверять прокурор;
• 5) по кругу нормативных правовых актов, соответствие которым правовых актов поднадзорных органов и лиц вправе проверять прокурор;
• 6) по кругу нормативных правовых актов, в отношении которых прокурор вправе проводить антикоррупционную экспертизу, и круг}' оснований, позволяющих прокурору признать наличие в нормативном правовом акте корру п ц и о ге н н о го фа ктора;
• 7) по кругу оснований, препятствующих согласованию прокурором проведения контрольно-надзорными органами внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности, а также органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
• 8) по кругу надзорных полномочий, которые вправе применять в зависимости от своего статуса прокурор.

• [1] При этом следует принимать во внимание, что вопреки бытующим подходам в литературе Конституция РФ не является законом. Применяемый отдельными авторами термин"Основной Закон" в настоящее время может выступать лишь в качестве условного синонима, в то время как до 1993 г. это понятие содержалось непосредственно в названии Конституции РСФСР (РФ) 1978 г.
• [2] Несмотря на то что во многих субъектах РФ конституции (уставы) прямо называютсяв качестве основных законов, они так же, как и Конституция РФ, к законам не относятся, чтоподтверждается ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, определившей, что субъекты РФ имеют конституции (уставы) и законодательство.