Основные механизмы формирования и функционирования социальной составляющей бюджетной системы в России

Государственный бюджет (его социальная составляющая) выступает механизмом регулирования процесса воспроизводства населения, с помощью которого государство выполняет одну из своих важнейших функций — социальную, которая охватывает своим воздействием все пространство жизнедеятельности населения: здравоохранение, доходы населения, образование, культуру, жилищно-коммунальную сферу.

В качестве целевых ориентиров, по своей сути, принципов функционирования бюджетной системы — используются: теоретические положения человеческого потенциала, человеческого капитала и такой универсальный показатель, как индекс развития человеческого потенциала.

В этой связи важнейшими элементами функциональной структуры государственных расходов являются:

• • общественные услуги (относятся к категории общественных благ, в том числе расходы на оборону, осуществление общегосударственных функций — нормативно-правовое регулирование и администрирование);
• • социально-значимые услуги (относятся к категории частных благ, в том числе расходы на образование и здравоохранение);
• • социальные трансферты нуждающимся категориям населения (пенсионеры, инвалиды, семьи с детьми, безработные);
• • экономические услуги (относятся к категории частных благ, в том числе коммунальные услуги, поддержка бизнеса и т. д.);
• • проценты по государственному долгу.

Их широкое признание мировым сообществом связано с объективным процессом: современная экономика требует крупных инвестиций в развитие и накопление человеческого потенциала, образование и здравоохранение, безопасные и комфортные условия труда и отдыха, ЖКХ и средства коммуникации.

Трансформация общественного устройства России в 1990;е гг. поставила в повестку дня задачу выбора новой социальной модели государства и формирования качественно новых социальных институтов. Социальная политика все более отходит от принципов патерналистского государства и предоставления социальных гарантий на уравнительных подходах.

Вместе с тем остается ряд крупных социально-экономических проблем, которые не позволяют решать крупные задачи в области демографии, здравоохранения, образования, доходов населения и социального обеспечения.

Например, сложившаяся демографическая ситуация остается сложной и характеризуется крайне низким уровнем рождаемости, не обеспечивающим простого воспроизводства населения, высоким уровнем смертности, особенно мужчин в трудоспособном возрасте (в разы превышающим аналогичные показатели в европейских странах)^[1].

Во многом это связано с тем, что содержание либеральных реформ в стране было сведено к формированию рыночного хозяйственного уклада как доминирующего, что обеспечивается с помощью гипертрофированной поддержки одного социального слоя — слоя крупных частных собственников. Во всех остальных случаях выдерживается одна политическая установка на сокращение правовой и организационной роли государства в экономической и социальной жизни общества. Другими словами, произошел поворот маятника государственной экономической и социальной политики от «защиты интересов трудящихся» — основной массы населения — к «защите интересов капитала» — не превышающего 15% от численности всего населения страны.

Такой поворот привел к утрате важнейших государственных функций в социальной сфере — социально сбалансированного учета интересов всех основных социальных слоев, аккумуляции необходимых финансовых ресурсов для перераспределения средств, регулирования сферы труда, здравоохранения, образования, что выполняют все без исключения государства, выбравшие либеральную, консервативную, социал-демократическую модель государственного устройства и государственной социальной политики.

В результате подавляющее большинство населения России не только не обрело достойного уровня и качества жизни, но и лишилось скольнибудь обнадеживающих перспектив в будущем. Маргинализация и социальная деградация стали привычными явлениями. Массовый слой высококлассных специалистов резко сократился. Конкретные тому причины — спад производства и массовая безработица, ведущая к деквалификации работников, их бегству и за границу, и от своих профессий вследствие катастрофического сокращения реальных доходов.

Основное требование к бюджетной политике — гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных расходов исходя из приоритетов и планируемых результатов государственной политики.

В последнее 50 лет в ЭРС наблюдается тенденция расширения социальных функций государства и рост его социальные обязательств. Сохранение тенденции роста социальных расходов в ЭРС становится невозможным в силу не только их чрезмерной нагрузки на бизнес и государственный бюджет, но и по причине существенных изменений в экономике и социальной сфере. Так, важнейшими направлениями деятельности государства на этапе индустриального развития считалось содействие занятости населения, поскольку сам факт трудовой деятельности обеспечивал доходы семьи, финансирование пенсий и медицинского страхования.

Фактор занятости и оформление ее в рамках регламентированных условий найма играет роль одного из ключевых моментов в вопросе организации цивилизованных институтов обязательного социального страхования. В то время как большинство западноевропейских стран достигли высоких уровней охвата населения программами социального страхования (75—85% от всех работающих по найму), в других частях Европы ситуация иная. В большинстве стран транзитной экономики — Центральной и Восточной Европы и стран бывшей Югославии — значительные по размеру сегменты неформального сектора экономики и безработицы приводят к тому, что треть и даже половина трудоспособного населения оказываются вне рамок систем обязательного социального страхования. В России вне системы обязательного пенсионного страхования, по нашим оценкам, находится около 25% трудоспособных граждан.

В последние 20 лет национальные системы социального страхования столкнулись с серьезными проблемами, связанными с неоднозначными последствиями глобализации, изменениями социально-трудовых отношений и структуры занятости, старением населения.

Например, увеличение доли населения старших возрастных групп повышает расходы не только на пенсионное обеспечение, но и на здравоохранение, и на социальное обслуживание. По расчетам Еврокомиссии, в странах ЕС увеличение ожидаемой продолжительности жизни и снижение рождаемости в совокупности приведут к изменению соотношения экономически активного и неактивного населения, которое в 2009 г. составляло 2,7 к 1, а к 2060 г. снизится примерно до 1,4 к 1. По оценкам Еврокомиссии к 2060 г. в странах ЕС потребуется увеличить расходы на социальные нужды пожилых на 4,7% ВНП, которые составят в среднем около 30% ВНП (рис. 8).

Столь существенный рост финансовой нагрузки потребует серьезных изменений политики в сфере социальных расходов. Возможными ее направлениями выступают: повышение пенсионного возраста, уменьшение размеров пенсий и пособий, а также повышения уровня страховых взносов.

С начала 2000;х гг. господствующей тенденцией в отношении центра с регионами и муниципальными образованиями стала нарастающая централизация управленческих воздействий и финансовых ресурсов. Были приняты меры по разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, проведена большая работа по приведению регионального законодательства в соответствии с федеральным, ужесточена регламентация деятельности местного самоуправления.

Рис. 8. Прогноз изменения социальных расходов в странах ЕС с 2008 по 2060 г., в % ВВП¹

Наряду с положительными результатами финансового упорядочения социальных обязательств государства перед гражданами страны по субъектам ведения начали проявляться и их издержки. Например, в результате финансовая и политическая централизация в стране достигла критического уровня, близкого по своим масштабам регламентации к уровню СССР. Построение управленческой вертикали оставило крайне мало финансовых возможностей для развития местного самоуправления^[2][3].

По мнению авторов доклада «Стратегия —2020: Новая модель роста — новая социальная политика» следствиями такой региональной политики федерального Центра стало^[4]:

• снижение властных полномочий субъектами РФ, потерявшими во многом самостоятельность в выборе целей развития и средств их достижения; их деятельность стала более детально регламентироваться на федеральном уровне, и в частности, введена оценка деятельности региональных органов власти по сотням показателей;

• • снижение устойчивости федерального регулирования, которое стало менее стабильным и предсказуемым, что вызывает для субъектов РФ и органов местного самоуправления существенные издержки на адаптацию к постоянным изменениям и предоставление отчетности;
• • повышение финансовой централизации, достигшей критического уровня в стране, выражающейся в высокой доли консолидированного бюджета РФ, остающейся в распоряжении субнациональных органов власти, предназначенной для реализации полномочий субъектов РФ и решения вопросов местного значения, составившей в 2005 г. 45%, а в 2010 г. — 37%; в то же время, доля целевых межбюджетных трансфертов выросла с 24% в 2005 г. до 65% в 2013 г.;
• • существенного снижения прозрачности распределения межбюджетных трансфертов, усиления субъективизма в отношении распределения значительного объема бюджетных ресурсов. Так, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в общей сумме межбюджетных трансфертов снизилась с 49% в 2005 г. до 26% в 2013 г.;
• • повышения полномочий федеральных органов власти, реализующих крупные проекты в сфере компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления, искажая тем самым принципы разграничения полномочий;
• • возложение повышенной ответственности на главы регионов за исполнение и региональных, и муниципальных полномочий вкупе с предоставлением им разнообразных возможностей вмешиваться в формирование и деятельность органов местного самоуправления фактически привело к ликвидации самостоятельности муниципальных органов власти;
• • снижение возможностей для развития местного самоуправления, что связано с построением управленческой вертикали, не оставившей практически никакой возможности органам местного самоуправления для самостоятельного решения вопросов развития и функционирования социальной инфраструктуры.

Основной целью подобных преобразований провозглашалось обеспечение согласованности действий всех уровней власти в усилиях по обеспечению модернизации страны. Однако на практике последствия чрезмерной централизации отношений и финансовых ресурсов на федеральном уровне привели к ряду негативных последствий:

• • вместо проведения единой взаимосвязанной федеральной политики субнациональные власти испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных, в том числе контрольных, структур, загружены огромным объемом отчетности, отвлекающей от содержательной работы; вынуждены действовать в условиях мелочного регулирования и контроля;
• • разрушение складывавшихся и отсутствие новых справедливых и устойчивых «правил игры» в финансировании социальной сферы приводят к запредельно высоким трансакционным издержкам и препятствуют любым проявлениям самостоятельности и инициативы.

Основное противоречие федеральной политики в отношении региональных и муниципальных властей состоит в том, что, с одной стороны, требуется повышение результативности деятельности, рост эффективности бюджетных расходов; с другой — сохраняется модель поведения федеральных властей, ориентированная на сохранение существенных ограничений региональных органов власти в расходовании бюджетных средств.

Во многом это связано с тем, что власти субъектов РФ могут реализовать свои полномочия лишь в отношении 10% от требующихся доходов для их бюджетов. Вызванный этим вертикальный дисбаланс бюджетной системы покрывается перечислениями из федерального бюджета. В последние 10 лет их доля в ВВП возросла с одного до трех процентных пунктов и составляла на конец 2017 г. около 20% доходов консолидированного бюджета. При этом 70% финансовой помощи регионам — это трансферты на текущие расходы. Долг регионов в 2016 г. составлял в среднем 40% их текущих доходов, а прямой долг около 28% доходов, и прогнозные оценки свидетельствуют об устойчивой тенденции роста долговой нагрузки регионов^[5].

Складывающаяся ситуация с усугублением финансового дисбаланса бюджетов большинства регионов России в обозримой перспективе будет препятствовать выполнению их обязательств в социальной сфере: здравоохранении, заработной плате бюджетникам, образовании, ЖКХ и социальном обеспечении.

Ограничение самостоятельности и подавление инициативы региональных и местных органов власти и рост протестных настроений происходят в условиях, когда развитие конкурентоспособных территорий, обеспечение в них высокого качества жизни становятся ключевыми факторами современного экономического роста. В глобальном мире экономическое развитие определяется конкуренцией не только стран и регионов, но все в большей степени глобальных городов и агломераций — центров постиндустриальной экономики и инновационного развития.

Конкуренция осуществляется в первую очередь по параметрам качества городской среды, привлекательной для молодых, талантливых, креативных людей. Именно подобные центры становятся точками роста, где производится основной объем валового национального продукта развитых стран. Политическая и экономическая централизация, не оставляя возможностей творческой деятельности для талантливой молодежи и креативного класса в целом; не формируя четких «правил игры», обеспечивающих безопасность жизнедеятельности; не создавая стимулов и ресурсов для формирования комфортной жизненной среды в центрах экономического развития, ставит практически непреодолимые препятствия для перехода на новую модель экономического роста.

• [1] См.: Доклад о развитии человека 2005. Международное сотрудничество на перепутье. Помощь, торговля и безопасность в мире неравенства. Программа развития ООН (ПРООН). М.: Изд-во «Весь Мир», 2005. С. 27.
• [2] Источник: ЕС, 2009 ageing report: Economic and budgetary projections for EU-27Member States (2008—2060) // European Economy. 2009. № 2. April. P. 27.
• [3] Многие эксперты считают эти преобразования во многом были оправданными, хотя и признают, что ограничение автономии региональных органов власти во многихслучаях было чрезмерным.
• [4] См.: Стратегия —2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Промежуточный доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 года. М., 2011. С. 376.
• [5] Тимушев Е. Н. Способы совершенствования механизмов предоставления трансфертов в бюджетной системе РФ // ЭКО. 2016. № 7. С. 143.