Бюджетная политика ЭРС и России в социальной сфере

Как уже отмечалось, основу современных систем социальной защиты, являющихся ядром государственной социальной политики в странах ЕС, составляют два базовых института: социальное страхование и государственное социальное обеспечение. Основные социальные риски, на снижение которых ориентируется соцзащита, — старость, выход на пенсию, смерть кормильца, инвалидность, болезнь, беременность, уход за детьми, безработица, необходимость поддержки больных, стариков. В среднем страны — члены ЕС расходуют на эти цели.

27,5% ВВП. 2/3 ресурсов, выделяемых на социальную защиту, расходы на пенсии и здравоохранение.

Несмотря на финансовые трудности, которые переживают сегодня многие пенсионные системы в ЭРС именно применение взаимодополняющих институтов государственного социального обеспечения и пенсионного страхования позволило им фактически искоренить бедность среди пожилых людей, которая была широко распространена еще в 1950;е гг. Наряду с активно используемыми государственными программами в области здравоохранения и образования они стали третьим ключевым направлением социальной революции в области повышения качества жизни населения ЭРС Убедительным примером эффективной реализации государством своих социальных функций является опыт создания в ФРГ общенациональной системы социального страхования, которая за 100 лет функционирования превратилась в высокоэффективный институт социальной поддержки работающих и членов их семей (табл. 36).

Структура социального бюджета в ФРГ в 2015 г.

Источник: Gilbert N., Voorhis R. A. Changing patterns of social protection. Transactions Publishers, Brunswick (U. S. A.) and London, 2016. P. 11.

Формируя систему натуральных и финансовых трансфертов^[1], современное государство с их помощью решает важные социальные задачи. Устанавливая налоги и обязательные страховые взносы для работников и работодателей, оно перераспределяет финансовые ресурсы: в экономическом пространстве данного социума — между различными слоями населения в пользу нуждающихся лиц, во времени — взимая налоги и обязательные страховые взносы в период трудовой деятельности и выплачивая пособия и пенсии в период утраты трудоспособности (инвалидность, безработица, старость).

Оценку эффективности финансирования социальной сферы нельзя относить лишь к сфере прямого государственного регулирования. Субъектно-объектные отношения по управлению социальной сферой носят более сложный характер. Фактически возникает полисубъектная модель управления общественными финансами, являющимися денежными ресурсами «совместного» использования, что и отличает их от денежных ресурсов «индивидуально» используемых юридическими (корпоративные финансы) или физическими (личные финансы) лицами.

Субъектами управления общественными финансами являются публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), действующие в соответствии с нормами публичного права и наделенные ими определенными властными (т. е. предусматривающими право или обязанность применения мер принуждения) полномочиями для достижения общественно значимых целей.

В рыночной экономике бюджетная система призвана выполнять три важнейшие задачи:

• — фискальную (поступления в бюджет должны обеспечить необходимые ресурсы для деятельности правительства, включая реализацию экономических и социальных программ, т. е. для производства «общественных благ», а также содержания государственного аппарата);
• — регулирования экономики (налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики — стабилизации экономической конъюнктуры, ограничения инфляции, проведения антикризисных мероприятий, стимулирования экономического роста, структурных сдвигов и т. п.);
• — выравнивания доходов (бюджетная система является эффективным инструментом их перераспределения благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детям, и т. п. — с другой).

Совокупные расходы консолидированного (общего) бюджета РФ в последние 10 лет находились на уровне 30—32% ВВП. Это значительно ниже уровня, характерного для ЭРС: около 40% в среднем по ОЭСР и 46% в среднем по ЕС (табл. 37).

Таблица 37

Структура расходов бюджетной системы в ряде зарубежных стран и России за период 2002—2012 гг., в % ВВП

Источник: Материалы Минфина России «Бюджетная стратегия 2020». М., 2012. С. 28.

В рамках общего бюджета, как правило, выделяются статьи социального бюджета, разнородного по источникам формирования ресурсов и способам их распределения, выполняющего особую социальную функцию: обеспечивает сохранение, накопление и расширенное воспроизводство населения страны и совокупного человеческого потенциала общества^[2]. Исходя из величин социального бюджета можно судить о реальной социальной политике того или иного правительства.

В управлении общественными финансами в ЭРС в последние два десятилетия прослеживается ряд общих черт.

Общемировой тенденцией является рост государственных расходов на здравоохранение и образование, обусловленный повышением для людей ценности высокого качества жизни^[3], появлением новых дорогостоящих медицинских и образовательных технологий, увеличением доли лиц старших возрастов, нуждающихся в дорогостоящих лекарствах и длительном уходе. В то же время наблюдается частичный уход государства из многих сфер деятельности (наука, образование, здравоохранение, культура, отрасли инфраструктуры, прежде всего ЖКХ). Считается, что использование рыночных механизмов содействует более рациональному использованию ресурсов.

Примечательно, что при таком способе финансирования, социальные бюджеты в большинстве стран растут в абсолютных размерах, а во многих случаях и в относительных, поскольку прежние обязательства государства дополняются новыми, связанными с такими явлениями, как старение населения, переход на непрерывное образование, рост безработицы, расширение миграционных потоков, неустойчивость семьи и т. д.

При этом проявляется тенденция к сближению некогда сильно различавшихся моделей социальной политики: в странах с либеральными моделями (США, Канаде, Австралии, Японии, Корее и др.), где уровень социальных гарантий сравнительно низок, социальная составляющая усиливается; в других — намечается обратное движение.

Россия, к сожалению, оказывается на «обочине» общецивилизационного развития: достижения в социальной сфере, имевшиеся в советское время, утрачены, а подходы к преодолению углубляющихся — по сравнению с развитыми странами — различий в уровне и качестве жизни населения пока еще четко не сформулированы отечественной политической элитой. По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина, одной из причин разрыва между конституционным идеалом социального государства и законодательством является отсутствие у органов власти «окончательной определенности с моделью обеспечения социальных функций государства»^[4].

В большинстве развитых стран регулирующая роль государства сегодня является более широкой и сложной, чем когда-либо ранее. Государство играет главную роль в предоставлении социальных услуг (здравоохранении, образовании, социальном обеспечении), а также в таких областях, как защита окружающей среды и макроэкономическое регулирование: вопросы занятости, стабильность цен и равновесие платежного баланса^[5].

Тем самым, ключевая роль государства в оптимизации публичных и всех других социальных расходов выражается не только во взимании налогов и страховых взносов, необходимых для социального бюджета, но и в установлении соответствующего финансового порядка. При этом такие тенденции, как повышение доли лиц с высшим образованием, применение дорогостоящих медицинских технологий и устойчивая тенденция старения населения объективно не позволяют государству заморозить рост объемов социального бюджета в обозримой перспективе.

• [1] В западной экономической литературе различают два вида трансфертов: а) натуральные бюджетные трансферты, к которым относят бюджетные расходы на образование и здравоохранение, и б) трансферты на замещение недостающих доходов у домохозяйств, являющихся зачастую весьма существенными по объему и значимости длянуждающихся слоев населения.
• [2] Роик В. Д. Социальный бюджет России: содержание, структура и методы оценки.М.: Издательство РАГС, 2007. С. 8—9.
• [3] Возник даже термин «продолжительность здоровой жизни», т. е. жизни без болезней.
• [4] Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке. М.: Издательство «Норма», 2008.С. 313.
• [5] Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии / Всемирный банк.М.: Изд-во «Прайм-ТАСС», 1997. С. 26.