Оценка государственного управления: эффективность

Одним из коренных вопросов в концепции нового государственного менеджмента выступает обоснование эффективности управления. Понятие «эффективность» здесь приобретает экономический характер.

Что означает понятие «эффективность» применительно к государственному управлению? В самом общем виде можно говорить об эффективном государственном управлении, если оно обеспечивает удовлетворение общественных потребностей. Однако здесь мы сразу же вступаем в область споров относительно понимания общественных потребностей различными группами и политическими силами. Если к правительству не предъявляется серьезных претензий по поводу его деятельности в отношении использования государственных ресурсов, их размещения и перераспределения, то такое правительство пользуется поддержкой и его можно назвать эффективным. Подобная эффективность связана с рационально понимаемой целью, которую правительство достигает в процессе своей деятельности. Целерациональное понимание эффективности довольно широко распространено в литературе. Приведем здесь суждение авторов учебника по административному управлению: «В управлении термин „эффективность“ не только одно из наиболее часто употребляемых слов, но и слово, которым более всего злоупотребляют. В самом широком смысле оно служит практически синонимом „рациональности“. Теперь посмотрим насколько эффективно решение. Эффективность его можно определить как отношение чисто положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных вмененных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора» [Саймон, Смитбург, Томпсон, 1995, 251—252, 253]. Следуя утилитаристскому пониманию, повышение общего баланса удовлетворенности общества может служить показателем эффективности управления этим обществом. Но вопрос можно поставить и так: какова роль собственно системы государственного управления в достижении этого положительного результата? Речь идет о механизме принятия эффективного решения, который может быть довольно громоздким и нерациональным. Как можно оценить эффективность самого механизма? Как можно совместить эффективность решения и эффективность принятия этого решения? Как утверждает Джозеф Стиглиц, государственное управление является одним из наиболее важных общественных товаров. Мы все выигрываем от лучшего, более эффективного, более отвечающего нашим нуждам государства. Если бы государство было способно стать более эффективным и сократить налоги, не уменьшая уровня своих услуг, мы все выиграли бы [Стиглиц, 1997, 141].

В концепции нового государственного менеджмента понятие эффективность играет существенную роль. Во-первых, речь здесь идет об экономическом понимании эффективности: «Главной идеей „государственного менеджмента“ в западноевропейских государствах, по-видимому, является эффективность, даже в более узком смысле — экономическая эффективность. Именно последнее есть то, что отличает государственный менеджмент как набор принципов и практики от более привычного „государственного управления“» [Coombes, 1998, 8]. Во-вторых, оценка деятельности осуществляется не по уровню активности соответствующих структур управления, а по результату, как говорят, «на выходе». Государственный менеджмент есть «управление, ориентированное на результаты»: «Государственные предприниматели знают, что, когда институты получают свои фонды в соответствии с принципом „входа“, они имеют мало стимулов стремиться к лучшей деятельности. Но когда они получают свои фонды в соответствии с результатом, ими овладевает стремление эффективно действовать» [Osborne, Gaebler, 1992, 139]. В этом отношении, конечно, не все виды деятельности в сфере государственного управления поддаются точному измерению. Подчеркивается, что в государственном управлении трудно найти единый показатель эффективности деятельности, подобный прибыли для бизнеса. Тем не менее в принципе концепция нового государственного менеджмента содержит в себе идею возможности оценки деятельности государственных структур и программ, используя понятия продуктивность, результативность, действенность. В-третьих, новый государственный менеджмент включает понятия производительности и экономичности в деятельность государственного управления. Это означает, что при сокращении государственных затрат результат деятельности государства (услуги, качество жизни, безопасность и др.) должен возрастать. В этом смысле государственные финансы и расходы рассматриваются скорее в соответствии с политическими целями социального развития (полная занятость, перераспределение и т. д.), чем в соответствии с обычным критерием математического расчета (сбалансированный бюджет). Кроме того, производительность соответственно связана с сокращением государственных расходов [Бухарт, 1998, 60].

Vc.

Концепция нового государственного менеджмента, развитая в 1980— 1990;е гг., подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, квантитативный акцент в оценке государственного управления, умаления значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления, административного государства и затратного характера государства всеобщего благосостояния. Сегодня ясно, что новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в раду теорий и практики современного управления публичной сферой.