Теоретические источники концепции governance

Современное информационное общество, подвергая сомнению все старые истины, создает новые способы и принципы управления, которые можно обозначить понятием governance. Это слово довольно сложно перевести на русский язык. Варианты следующие: руководство, регулирование, общее управление, политическое управление. Различают несколько основных подходов к трактовке данного термина. В общем плане понятие governance означает «способ, посредством которого осуществляется управление экономическим и социальным развитием страны» [World Bank, 1994, VII]. Эксперты Всемирного банка считают, что оно фактически сходно с понятием «руководство» («leadership»). Вместе с тем, по мнению ряда авторов, такое его толкование не совсем точно отражает смысл отношений, возникающих между государственными институтами, бизнес-структурами и ассоциациями гражданского общества.

Документы «Программы развития» ООН подчеркивают другой смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance»), разработчики программы связывают его с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: «Governance можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. [Это понятие] объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями» [UNDP, 2002]. К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся:

• — участие (все граждане обладают голосом в принятии решений — прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу);
• — верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека) ;
• — прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);
• — чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);
• — ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);
• — справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);
• — результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);
• — подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);
• — стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности, и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации) [UNDP, 2002].

Согласно трактовке Комитета по публичному менеджменту ОЭСР, governance есть обеспечение и распределение власти и авторитета, призванных охранять конституционные ценности. Современные административные реформы связываются им с переходом от присущего новому государственному менеджменту инструментализма к системным подходам, нацеленным на восстановление или более полный учет политических и моральных аспектов администрирования [Public, 2002]. Различия между этими подходами можно описать в форме следующих противополагаемых тезисов (см. табл. 14.1).

При всей своей несомненной новизне, системный подход к управлению частично связан с инструментальным и включает в себя ряд концептуальных положений теории сетей, синергетики, общественно-государственного управления, теории демократии коммунитарного типа. Следует также подчеркнуть, что он не умаляет роли государства как одного из главных агентов принятия решений. Так, в докладе Комитета ОЭСР отмечается, что «несмотря на громоздкость и сложную структуру, правительство остается единым органом, оно действует в соответствии с конституцией и в пространстве административного права, а результаты управления зависят от слаженной работы таких затрагивающих правительство в целом рычагов, как выработка политики, бюджетный процесс, управление гражданской службой и подотчетность, в рамках соответствующей политико-административной культуры» [Public, 2002, 6].

Таблица 14.1

Перспективы модернизации управления.

Окончание табл. 14.1

Этот акцент на роли государства призван показать, что реализация концепции governance не ведет к уменьшению управляемости социумом. Если в теории политических сетей на передний план выдвигалась автономия сетей по отношению к государственной власти^[1], то теперь ситуация изменилась. «Растущий интерес к governance не следует связывать с идеей упадка государства, — пишут, например, Дж. Пьер и Г. Питерс, — скорее, он отражает способность государства развить новые стратегии для повышения управляемости» [Pierre, Peters, 2000, 136]. Та же мысль проводится в работе К. Книлла и Д. Лемкуля: «Мы исследуем governance с государственнической точки зрения. Хотя такой подход не является ни конвенциональным, ни модным в современной политической науке, мы считаем его более полезным для анализа новых структур управления» [Knill, Lehmkuhl, 2002]. Это, конечно, не означает, что государство вновь становится доминирующим агентом. В новой концепции управления подчеркивается, что ни государство само по себе, ни гражданское общество в отрыве от государства не способны создать действенный механизм для решения общественных проблем. И государство, и гражданское общество «становятся более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз начинается с переговоров» [Кооиман, 2001, 332].

Таким образом, общий смысл концепции governance состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированностъ и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подобное управление отличается как от простого администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т. е. вырабатывать социально значимые решения.

• [1] Один из разработчиков сетевого подхода к политике Р. Роудс, в частности, писал:"Governance относится к самоорганизации, межорганизационным сетям, характеризуемым взаимозависимостью, обменом ресурсами, правилами игры и значительной автономией от государства" (Rhodes, 1999, 15).