Административно-правовое регулирование в сфере частных и публичных финансов

В условиях существования товарно-денежных отношений государство (в лице специально уполномоченных субъектов) активно использует при управлении материальными отраслями производства для обеспечения социально-экономических потребностей населения, национальной безопасности, охраны правопорядка, реализации иных социально-значимых целей различные экономические регуляторы: финансы, налоги, деньги, кредит и т. д.

Финансы как совокупность экономических отношений, возникающих при распределении валового внутреннего продукта и части национального дохода в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения, но стихийно они не проявляются.

Государство управляет денежными потоками путем правового регулирования; осуществления органами государственной власти и местного самоуправления предоставленных им полномочий по накоплению, распределению и использованию денежных фондов государства, а также по контролю за этими процессами^[1].

Под денежными фондами понимаются не только «государственные» или «муниципальные деньги», но и денежные потоки, образующиеся на финансовых рынках, например, финансы страхования или денежные фонды коммерческих организаций. Управляя частными финансами, государство, в конечном счете, создает основу для собственных, обеспечивает экономическую стабильность, собираемость налогов, укрепляет бюджетную систему, то есть действует в публичном интересе.

Именно государство диктует свои правила банковской деятельности, взимания налогов, на валютном рынке, рынке ценных бумаг, создает условия для инвестиционной деятельности, организует денежное обращение и расчеты. Федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и другие, регулирующие перечисленные сферы отношений, безусловно, затрагивают и гражданские правоотношения, но по большей части сформулированы императивно, так как затрагивают интересы неопределенного круга граждан, организаций и, конечно же, государства.

Таким образом, финансовая деятельность государства, в сущности, является формой государственного управления с той особенностью, что объектом управления являются денежные потоки, из которых складывается экономика страны и которые способны оказывать влияние на финансовое благополучие каждого^[2].

Финансовая деятельность государства — это деятельность уполномоченных органов, направленная на реализацию финансовой политики государства в процессе распределения и перераспределения общественного продукта, в том числе части национального дохода общества, путем создания, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансового обеспечения выполнения их задач и функций.

Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих субъектов, направленных на создание и использование различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений.

Финансовую деятельность государства осуществляют государственные органы в установленных формах и методах^[3].

Финансовую деятельность можно разделить на две группы: собирание денежных средств и их распределение и использование^[4].

Важнейшим способом собирания денежных средств в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации является взимание налогов. Оно носит принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств.

К другим способам собирания и распределения денежных средств можно отнести:

• • добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);
• • пошлины, которые в отличие от налогов взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);
• • страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;
• • иные методы, например штрафы, платежи.

Но применяется также и способ добровольных взносов. Например, покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д.^[5].

При распределении и использовании государственных денежных средств применяются два важнейших метода: финансирования и кредитования.

Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств.

Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности.

Финансирование применяется в отношении государственных организаций, метод кредитования — как в отношении государственных организаций, так и иных негосударственных организаций.

Таким образом, любое мероприятие в государстве невозможно провести без формирования, перераспределения и использования финансовых ресурсов, т. е. без финансовой деятельности государства и муниципальных образований, которая осуществляется в правовой форме.

Следовательно, финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это основанная на правовых актах, организованная, плановая деятельность государственных и муниципальных органов по формированию, перераспределению и использованию фондов денежных средств в целях бесперебойного функционирования государства и муниципальных образований.

Сфера финансов, финансовая система^[6] включает звенья как публично-правового, так и частноправового характера, взаимосвязанные между собой, в том числе по линии взимания, поступления и использования денежных средств, распоряжения ими, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, охраняемых и защищаемых государством^[7].

Сфера финансов охватывается финансовой системой государства, структурирующейся на относительно самостоятельные звенья: бюджеты бюджетной системы государства, государственные внебюджетные фонды, банки, страховые организации, финансы предприятий и учреждений и др.

В юридической литературе отмечается, что для достижения целей успешного функционирования финансовой системы недостаточно норм лишь одной отрасли права — финансового права. Необходим целый массив нормативных установлений, относящихся к широкому спектру действия законодательства — гражданского, административного, банковского и иных отраслей законодательства^[8].

Государство оказывает административно-правовое воздействие на субъекты частных финансов путем выражение его воли, установления правил, требований, норм в сфере финансов и кредита, административной юрисдикции сформированных им органов.

Административно-правовому регулированию подлежит, например, контроль уполномоченных органов за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями правил применения контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и расчетов с использованием платежных карт (налоговые органы)^[9], порядка работы с денежной наличностью и ведения кассовых операций (Банк России)^[10], нанесения маркировки на продукцию (Федеральная таможенная служба и др.)^[11], привлечении к административной ответственности за совершение правонарушений в сфере финансов и кредита. При этом воздействие норм административного права на сферу частных финансов во многих случаях связано с реализацией компетенции органов исполнительной власти, учреждений, наделенных, в числе прочих, финансовыми полномочиями.

Применительно к публичным финансам государственные интересы заключаются в целенаправленном создании финансовой основы реализации задач и функций государства путем деятельности различных субъектов, в том числе органов исполнительной власти, наделенных властно-распорядительными полномочиями, в ведении которых находятся государственные финансы и управление ими.

В рамках и в связи с осуществлением государством финансовой деятельности развиваются и иные правоотношения, в том числе правоотношения по осуществлению государственного финансового контроля, по осуществлению бюджетного процесса, по осуществлению бюджетного учета, обеспечивающие ведение отчетности в сфере публичных финансов, осуществлению административных процедур (учетных, регистрационных, лицензионно-разрешительных, по привлечению к административной ответственности и др.), реализация возложенных на органы исполнительной власти функций и полномочий. Названные правоотношения не являются финансовыми, а относятся к организационным, процессуальным, выполняют вспомогательную роль для реализации собственно финансовых правоотношений и регулируются нормами административного права.

Финансовое и административное право в зависимости от характера регулируемых отношений могут находиться по отношению друг к другу в известном подчинении. Например, целью административного права является обеспечение законности в государственном управлении, что создает необходимые условия для реализации финансовых отношений. Можно привести и другой пример, взаимной связи этих двух отраслей права.

Так, в соответствии с Бюджетным кодексом от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ составление проектов бюджетов возложено на органы исполнительной власти. Составление проектов бюджетов (федерального и субъекта РФ) — это исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. А непосредственное составление проектов указанных бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ. Исполнение бюджета также возложено на органы исполнительной власти (Федеральное казначейство).

Государственный контроль в сфере финансов (различаются налоговый, бюджетный, валютный, банковский контроль и др.) также имеет следующие особенности, позволяющие соотнести его с управленческими категориями административного права: 1) подразумевает определенные процедуры в деятельности специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц в пределах установленной компетенции; 2) заключается в наблюдении за функционированием подконтрольного субъекта финансов; 4) осуществляется с целью получения необходимой информации о соблюдении законности в подконтрольном субъекте финансов; 5) по его результатам принимаются меры по предупреждению правонарушений и недопущению их вредных последствий; 6) в соответствующих случаях применяются меры юридической ответственности. По окончанию проверки подконтрольного субъекта финансов — уполномоченными органами принимаются индивидуальные правовые акты управления, информирующие о соблюдении законности в сфере финансов.

Таким образом, особенности упорядочения сферы финансов заключаются не только в нормативном воздействии на денежные потоки, задействованные в финансовой деятельности, но и управлении ими.

Следовательно, нормы, так или иначе связанные с управлением сферой финансов, осуществлением государством финансовой деятельности, содержатся и в финансовом, и в административно праве.

Административно-правовое и финансово-правовое регулирование во многих случаях является размытым, в силу следующих обстоятельств.

Во-первых, общей их нацеленностью на формирование правовых основ государственного управления сферой финансов и кредита, финансовой деятельностью государства.

Во-вторых, управленческим характером финансовой деятельности государства.

В-третьих, его публично-правовой природой. В-четвертых, императивным методом регулирования управленческих отношений^[8].

• [1] Иванов И. С. Краткий курс финансового права: учебное пособие // СПСКонсультантПлюс. 2013.
• [2] Иванов И. С. Указ. раб.
• [3] Финансовое право: учебник для академического бакалавриата /А. Ю. Ильин, М. Н. Кобзарь-Фролова, И. Г. Ленева, В. А. Яговкина; под ред.А. Ю. Ильина., 2017.
• [4] См., подробнее: Финансовое право: учебник / А. Ю. Ильин и др.; подред. И. И. Кучерова. М.: Эксмо, 2011.
• [5] Там же.
• [6] Финансовая система — совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, непосредственно связанных с финансовой деятельностью и способствующих ее осуществлению, предоставляющихфинансовые институты и инструменты, создающие необходимые условиядля протекания финансовых процессов. Финансовая система включает органыуправления финансами, финансово-кредитные учреждения, финансовыересурсы, законы, правила, нормы, регулирующие финансовую деятельность.
• [7] Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 2004; Попова Н. Ф. К вопросу государственного управления финансами //Современный юрист. 2014. № 1. С. 20—39 и др.
• [8] Пешкова X. В. Административно-правовое регулирование в сфере финансов // Финансы и управление. 2014. № 1.
• [9] Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ (с изм. от 5 мая 2014 г.)"О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличныхденежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт".
• [10] Положение о порядке ведения кассовых операций юридическими лицамии упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства: утверждено Банком России 11 марта 2014 г. № 3210-У.
• [11] Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2005 г. № 866 «О маркировке алкогольной продукции акцизными марками» .
• [12] Пешкова X. В. Административно-правовое регулирование в сфере финансов // Финансы и управление. 2014. № 1.