Основные принципы и организационные основы противодействия коррупции

Основные принципы и организационные основы противодействия коррупции определены в Федеральном законе «О противодействии коррупции».

Под принципами понимаются основополагающие идеи, воплощенные в нормах закона. Противодействие коррупции в России основывается на следующих основных принципах:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип означает, что в России признаются все права человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ и иных нормативных актах, а также международном законодательстве при осуществлении противодействия коррупции.

Защита прав и свобод осуществляется путем установления ограничений и запретов на действия, нарушающие права и свободы человека, определенного порядка действий, которые потенциально опасны нарушением прав граждан.

В то же время Конституция РФ определяет много способов защиты прав:

• — защиту прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти и муниципальными органами;
• — самозащиту прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом;
• — судебную защиту прав и свобод, нарушенных решениями и действиями (или бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностными лицами;
• — обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Органы, осуществляющие противодействие коррупции, должны не только сами соблюдать права и свободы, но и обеспечивать их соблюдение, препятствовать нарушению или устранять нарушения прав и свобод человека и гражданина со стороны любых субъектов, способствовать реализации гражданами своих прав и свобод^[1];

• 2) законность. Это общеправовой принцип. Он подразумевает, что государственные и муниципальные органы и должностные лица должна соблюдать нормы законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом при осуществлении противодействия коррупции не допускаются нарушения правовых норм и учитывается иерархия актов по юридической силе;
• 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и ОМСУ. Применительно к противодействию коррупции данный принцип предусматривает обнародование в средствах массовой информации сведений о доходах и имуществе государственных и муниципальных служащих и о результатах деятельности органов, осуществляющих противодействие коррупции.

Но в данном случае учитывается, что оперативно-розыскные меры противодействия коррупции осуществляются путем сочетания гласных и негласных методов, в условиях конспиративности. В отношении тайны следствия, государственной тайны, коммерческой тайны и некоторых иных видов информации ограниченного доступа также необходимо соблюдение режима конфиденциальности. Следовательно, не вся информация о деятельности органов, противодействующих коррупции, подлежит раскрытию^[2];

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений. Этот принцип означает неизбежность неблагоприятных последствий для нарушителей за совершенные ими противоправные деяния.

Общеизвестно, что в любом государстве коррупция рассматривается как одно из самых опасных преступлений, за которое предусматривается уголовное наказание. Дела о коррумпированности чиновников и государственных деятелей придаются общественной огласке и всегда вызывают широкий резонанс. Наказание неотвратимо и неизбежно. А вот его тяжесть везде разная^[3].

Ряд авторов отмечают, что одним из действенных уголовно-правовых средств в борьбе с коррупционными преступлениями всегда был такой вид наказания, как конфискация имущества^[4].

Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» конфискация имущества была исключена из системы наказаний. При этом обоснованием данной меры в пояснительной записке к законопроекту г. № 304 898−3 указывалось следующее: «С учетом весьма низкой эффективности такого вида наказания, как конфискация имущества, предлагается исключить его из УК РФ, заменив штрафом в качестве дополнительного вида наказания. При этом следует иметь в виду, что имущество, нажитое преступным путем, подлежит конфискации в порядке, предусмотренном статьей 81 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О ратификации конвенции совета Европы о предупреждении терроризма“ и Федерального закона „О противодействии терроризму“» нормы о конфискации имущества были возвращены в уголовное законодательство, но в урезанном и искаженном виде (УК РФ был дополнен гл. 15.1 «Конфискация имущества»). При этом конфискация имущества стала рассматриваться не как один из видов уголовного наказания, а как «иная мера уголовно-правового характера». Отмечается, что возвращение конфискации имущества был обоснован только мерами противодействия терроризму, в том числе противодействия финансирования терроризма, экстремистской деятельности.

По мнению М. Д. Давитадзе, гл. 15.1 была включена в УК РФ не совсем обоснованно. «Исключение конфискации имущества из перечня наказаний, предусмотренных ст. 44 УК РФ, имело коррупционную основу и было лоббировано заинтересованными группами. Свидетельством этого служит первоначальная редакция ст. 104.1 УК РФ, которая предусматривала конфискацию за те общеуголовные преступления, которые за редким исключением могли быть совершены должностными лицами»^[5].

В соответствии с нормами международного права за совершение отдельных видов преступления предусматривается конфискация имущества. Например, в ст. 31 Конвенции ООН против коррупции установлено, что каждое государство-участник принимает в максимальной степени, возможной в рамках его внутренней правовой системы, такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации:

• а) доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с данной Конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;
• б) имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, признанных таковыми в соответствии с данной Конвенцией.

При этом отмечено, что если такие доходы от преступлений были превращены или преобразованы, частично или полностью, в другое имущество, то меры, указанные в ст. 31 Конвенции, применяются в отношении такого имущества^[6].

Однако в настоящее время нормами ст. 104.1 УК РФ закреплена возможность конфискации имущества (т. е. принудительного безвозмездного изъятия и обращения в собственность государства на основании обвинительного приговора), в том числе денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения таких преступлений, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и получение взятки (ст. 290). В отношении иных преступлений коррупционной направленности УК РФ конфискацию не предусматривает.

Академик В. Н. Кудрявцев недоумевает и считает «совершенно нелогичным, что за совершение бытовых преступлений конфискация возможна, а за совершение многих преступлений против собственности и в сфере экономической деятельности, которые причиняют огромный материальный ущерб (ст. 159.1—159.6, 160 УК РФ и т. д.), данная мера не предусмотрена»^[7];

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер. Данный принцип устанавливает, что только системным применением различных мер можно достигнуть большего по сравнению с единичными мероприятиями противодействия коррупции. В данную систему входят политические, организационные, информационно-пропагандистские, социально-экономические, правовые, специальные и иные меры.

Политические меры — это разработка единой государственной политики противодействия коррупции, принятие общих, политических решений, выражающих волю к борьбе. Основные направления политики противодействия коррупции определяет Президент РФ.

Организационные меры предусматривают определение полномочий субъектов противодействия коррупции.

Информационно-пропагандистские меры включают воспитание через средства массовой информации и интернет-издания негативного отношения к коррупции, информирование граждан о мерах, предпринятых по противодействию коррупции, о привлечении к ответственности виновных, опубликование нормативных актов в этой области и разъяснение их значения и содержания, опубликование данных социологических опросов, интервью с авторитетными государственными деятелями, артистами и иными публичными людьми, зарубежного опыта противодействия коррупции.

В борьбе с коррупцией важнейшим и одним из самых эффективных инструментов является общественное телевидение. Средства массовой информации должны быть допущены во все уголки, во все самые сокровенные процессы деятельности государственных служащих. Активнее следует использовать пропагандистский потенциал религиозных организаций.

Социально-экономические меры осуществляются с целью обеспечения устойчивого экономического развития России, социальной защиты граждан.

К правовым мерам относится своевременное принятие соответствующих нормативных актов, направленных на противодействие коррупции.

Специальные меры борьбы с коррупцией — особые меры, предусмотренные Федеральным законом «О противодействии коррупции», а также иным законодательством, действующим в области обеспечения борьбы с коррупцией;

• 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции. Этот принцип говорит о том, что предупредить возникновение проблемы или устранить саму возможность ее возникновения всегда проще, чем устранять уже возникшую проблему и ее последствия. Меры по профилактике коррупции предусмотрены в ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции»;
• 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Сотрудничество означает взаимодействие, обмен информацией, взаимопомощь, согласованную деятельность по противодействию коррупции. И очевидно, что реализация данного принципа возможна лишь в гражданском обществе. Под ним понимается система экономических, нравственных, религиозных и других отношений индивидов, свободно и добровольно объединившихся в гражданские ассоциации, союзы для удовлетворения своих материальных, духовных интересов и потребностей^[8].

Мнение специалистов

А. Н. Соколов правильно утверждает, для формирования в России развитого гражданского общества необходимо, чтобы практика работы государственных и муниципальных органов была подчинена:

• — цели четкого выполнения их функций по отношению к обществу;
• — формированию механизма власти рыночного типа;
• — налаживанию надежных механизмов диалога между общественными и государственными структурами;
• — укреплению государства на основе сложившихся в обществе интересов в плане использования мирового опыта создания нормативной базы и этических стандартов цивилизованного лоббизма как системы профессионального представительства интересов различных социальных групп в органах государственной власти и управления;
• — созданию эффективной системы социальной и юридической защиты прав и свобод человека и гражданина^[9].

Основными институтами гражданского общества, с которыми возможно сотрудничество в данной области являются представители бизнеса, общественные объединения, религиозные организации, негосударственные средства массовой информации, а также институт представителя по правам человека — омбудсмена и другие организации.

Сотрудничество с международными организациями в рассматриваемой области предусмотрено ст. 4 Федерального закона «О противодействии коррупции».

В отношении сотрудничества с физическими лицами данный Закон не конкретизирует круг таких лиц.

Организационные основы противодействия коррупции раскрываются через полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Установлено, что Президент РФ:

• 1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;
• 2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Следует отметить, что еще до принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, был образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, к числу основных задач которого отнесены:

• — подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
• — координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
• — контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Состав данного Совета утвержден Указом Президента РФ от 28 июля 2012 г. № 1060.

В целях обеспечения деятельности Президента РФ по формированию государственной политики в рассматриваемой области в составе Администрации Президента РФ было образовано Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции и утверждено положение о данном органе^[10]. Основными задачами Данного Управления являются:

• 1) участие в обеспечении реализации Президентом РФ его полномочий по проведению государственной политики в области противодействия коррупции;
• 2) осуществление в пределах своей компетенции контроля за исполнением федеральных конституционных законов, федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ), указов, распоряжений, поручений и указаний Президента РФ по вопросам противодействия коррупции;
• 3) подготовка предложений Президенту РФ по вопросам противодействия коррупции в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления и организациях, а также урегулирования конфликта интересов;

• 4) содействие Президенту РФ в пределах своей компетенции в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций по вопросам противодействия коррупции;
• 5) обеспечение деятельности Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции и президиума этого Совета, Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих Администрации Президента РФ и урегулированию конфликта интересов, а также в пределах своей компетенции — деятельности иных совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;
• 6) обеспечение взаимодействия Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по вопросам, относящимся к компетенции Управления.

Указом Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции» в целях обеспечения единой государственной политики в области противодействия коррупции утверждены три типовых положения:

• — о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте РФ;
• — о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
• — об органе субъекта РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ было рекомендовано:

• а) образовать комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъектах РФ;
• б) обеспечить издание нормативных правовых актов, устанавливающих порядок рассмотрения комиссиями по координации работы по противодействию коррупции в субъектах РФ вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, и урегулирования конфликта интересов;
• в) создать органы субъектов РФ по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

Федеральное Собрание РФ обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий.

Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и ОМСУ осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Правоохранительные органы, иные государственные органы, ОМСУ и их должностные лица обязаны информировать подразделения кадровых служб соответствующих органов государственной власти и ОМСУ по профилактике коррупционных и иных правонарушений о ставших им известными фактах несоблюдения государственным или муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов либо неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

В целях обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти и ОМСУ по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе их представителей и иных лиц (органы по координации деятельности в области противодействия коррупции) .

Для исполнения решений указанных органов могут подготавливаться проекты актов Президента РФ и Правительства РФ, которые в установленном порядке представляются им на рассмотрение, а также издаваться акты органов государственной власти, представители которых входят в состав органа по координации деятельности в области противодействия коррупции.

При получении данных о совершении коррупционных правонарушений эти органы передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, таможенных и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции.

Счетная палата РФ в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

В соответствии с Указом Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 364 в целях обеспечения единой государственной политики в области противодействия коррупции в субъектах РФ создаются комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте РФ. Они являются постоянно действующим координационными органами при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Основные задачи комиссии:

а) обеспечение исполнения решений Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции;

• б) подготовка предложений о реализации государственной политики в этой области высшему должностному лицу субъекта РФ;
• в) обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в данной области;
• г) обеспечение их взаимодействия с территориальными органами федеральных органов государственной власти, институтами гражданского общества, средствами массовой информации, научными организациями, гражданами;
• е) информирование общественности о проводимой работе.

Комиссия в целях выполнения возложенных на нее задач осуществляет следующие полномочия:

• а) подготавливает предложения по совершенствованию законодательства о противодействии коррупции высшему должностному лицу (руководителю высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ;
• б) разрабатывает меры по противодействию коррупции, а также по устранению причин и условий, порождающих коррупцию;
• в) разрабатывает рекомендации по организации антикоррупционного просвещения граждан в целях формирования нетерпимого отношения к коррупции и антикоррупционных стандартов поведения;
• г) организует подготовку проектов нормативных правовых актов субъекта РФ по вопросам противодействия коррупции, разработку региональной антикоррупционной программы и разработку антикоррупционных программ органов исполнительной власти субъекта РФ (планов мероприятий по противодействию коррупции), а также контроль за их реализацией;
• д) рассматривает вопросы, касающиеся соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъекта РФ запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции;
• е) принимает меры по выявлению причин и условий, порождающих коррупцию, создающих административные барьеры;
• ж) оказывает содействие развитию общественного контроля за реализацией региональной антикоррупционной программы, антикоррупционных программ органов исполнительной власти субъекта РФ (планов мероприятий по противодействию коррупции);
• з) осуществляет подготовку ежегодного доклада о деятельности в области противодействия коррупции, обеспечивает его размещение на официальном сайте высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, опубликование в средствах массовой информации и направление в федеральные государственные органы (по их запросам).

Положение о комиссии и персональный состав комиссии утверждаются высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, который является ее председателем.

В состав комиссии могут входить руководители органов исполнительной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, представители аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, руководители территориальных органов федеральных государственных органов, руководитель общественной палаты субъекта РФ, представители научных и образовательных организаций, общественных организаций, уставными задачами которых является участие в противодействии коррупции.

Необходимо отметить, что все определенные меры и направления деятельности по противодействия коррупции должны быть реализованы и на муниципальном уровне с учетом возможностей, как органов местного самоуправления, так и населения муниципальных образований.

Это касается таких моментов:

• — формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований;
• — решение кадровых вопросов;
• — принятие муниципальных правовых актов;
• — приведение муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями федерального законодательства по вопросам противодействия;
• — осуществление контроля за исполнением антикоррупционного законодательства, выполнением мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, планами субъектов РФ и муниципальных образований по данному вопросу;
• — активное вовлечение в работу по противодействию коррупции местных отделений политических партий, иных общественных объединений и других институтов гражданского общества;
• — активное использование общественных инициатив самих жителей муниципальных образований.

Целевой установкой Национальной стратегии противодействия коррупции на всех уровнях публичной власти принято искоренение причин и условий, порождающих коррупцию^[11].

• [1] Агешкина Н. А., Белъянская А. Б., Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральномузакону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2017. С. 128.
• [2] Там же.
• [3] Трегубова Е. От смертной казни до поощрения. Как в странах мира борются с коррупцией. URL: http://www.aif.ru/money/44 975 (дата обращения: 19 августа 2018 г.); Какборются с коррупцией в Европе // Бюллетень Оперативной Информации «МосковскиеТорги». № 5. 2015 // URL: http://www.e-torgi.ru/index.php/stati-2/8125-kak-boryutsya-s-korruptsiej-v-evrope (дата обращения: 19 августа 2018 г.).
• [4] Буркина О. А., Устинов А. А. Конфискация имущества как мера противодействиякоррупции // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. Выпуск г.№ 2 (28). С. 119—124 // URL: http://cyberleninka.ru/article/n/konfiskatsiya-imuschestva-kak-mera-protivodeystviya-korruptsii-l.pdf (дата обращения: 19 августа 2018 г.).
• [5] Давитадзе М. Д. Уголовная политика и уголовный закон // Проблемы примененияуголовного закона в современных условиях: сб. науч. ст. по итогам межвуз. науч.-практ.семинара в Моек, ун-те МВД России 24 мая 2013 г., памяти профессора Н. И. Ветрова.М.: Юриспруденция, 2014. С. 36—39.
• [6] Агешкина Н. А., Белъянская А. Б., Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральномузакону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс, 2017.
• [7] URL: http://kchr.fas.gov.ru/news/8173 (дата обращения: 19 августа 2018 г.).
• [8] Становление гражданского общества в России (правовой аспект) / Т. Г. Даурова [идр.]; под ред. О. И. Цибулевской. Саратов, 2000. С. 14.
• [9] Соколов А. Н. Коррупция, гражданское общество и правовое государство (сравнительно-правовой анализ) // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 34.
• [10] Указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878 «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции».
• [11] Агешкина Н. А., Белъянская А. Б., Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральномузакону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2017. С. 234.