Государственная программа и проектное управление в программно-целевом бюджетном планировании

Как способ согласования целей стратегического управления и мер в области финансовой политики в современную практику бюджетного планирования внедряется программно-целевой метод, суть которого состоит в планировании расходов бюджета в разрезе государственных программ, содержащих четкую формулировку целей во взаимосвязи со способами и финансовыми ресурсами для их достижения.

Необходимость внедрения в практику нового инструмента программно-целевого бюджетирования — государственной (муниципаленой) программы и перехода на преимущественно программное планирование бюджетных расходов была обозначена впервые в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.^[1], принятой на очередном этапе модернизации управления общественными финансами Российской Федерации. Убедительным аргументом такой необходимости была слабая «встроенность» в бюджетный процесс и в силу этого низкая эффективность целевых программ, имевших на тот момент практику применения.

Импульс к активизации усилий Правительства РФ к внедрению в практику бюджетного процесса государственных программ был придан Президентом РФ, который в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2014—2016 годах» подчеркнул, что «основным инструментом достижения целей государственной политики должны стать государственные программы, требования к которым будут вытекать из документов стратегического планирования, а механизмы и объемы их финансового обеспечения устанавливаться в долгосрочной бюджетной стратегии, трехлетних бюджетах и Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».

Принципиально важным в новом представлении программного планирования является то, что государственная программа, в отличие от прежних целевых программ, представляет собой систему взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности^[2]. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации установлен постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № 588. В соответствии с указанным нормативным правовым актом государственная программа состоит из подпрограмм и федеральных целевых программ. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы и включают в себя ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов власти.

Государственные программы разрабатываются исходя из положений федеральных законов, решений Президента РФ и Правительства РФ органом исполнительной власти — ответственным исполнителем совместно с другими заинтересованными органами власти — соисполнителями и участниками.

В содержании государственных программ отражаются:

• • приоритеты и цели государственной политики;
• • перечень и характеристики основных мероприятий и ведомственных целевых программ с указанием сроков и ожидаемых результатов, сведения о целевых индикаторах и показателях с расшифровкой плановых значений по годам реализации программы, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с целевыми индикаторами и показателями государственной программы в целом;
• • основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели;
• • информация по финансовому обеспечению за счет средств бюджетов и других источников;
• • предельные объемы бюджетных средств на исполнение долгосрочных государственных контрактов в целях реализации основных мероприятий;
• • правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в рамках государственной программы;
• • план реализации государственной программы на очередной финансовый год и плановый период и другая информация.

По каждой государственной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, по результатам которой принимается решение о прекращении или изменении программы. Одним из основных критериев оценки эффективности реализации программы является достижение установленных в ней количественных показателей результативности — целевых индикаторов. Примеры целевых показателей государственной программы «Развитие здравоохранения» представлены в табл. 11.1.

Таблица 11.1

Сведения об основных целевых индикаторах государственной программы «Развитие здравоохранения».

Важнейшим условием эффективности государственной программы наряду с обоснованными механизмами ее реализации и корректным определением целевых индикаторов является наличие точно просчитанного бюджетного обеспечения. Именно поэтому возникает необходимость формирования бюджета на базе государственных программ, т. е. в программном формате.

Вопросы программного формирования бюджетов на основе утверждаемых высшим органом исполнительной власти (муниципальной администрацией) государственных (муниципальных) программ законодательно закреплены в БК РФ в 2013 г.^[3] Бюджетом, впервые сформированным в программном формате, стал федеральный бюджет на 2014—2016 гг. Его расходы были основаны на принятых 40 государственных программах, сгруппированных по пяти приоритетным направлениям деятельности Правительства РФ.

По состоянию на начало 2018 г. утверждено 40 из 43 государственных программ, предусмотренных перечнем, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950;р. Не утверждены государственные программы «Развитие пенсионной системы на 2018—2035 годы», «Обеспечение обороноспособности страны», «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года».

Как следует из содержания табл. 11.2, программная структура расходов федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов в разрезе пяти крупных направлений не претерпела существенных изменений по сравнению с предыдущими бюджетами. Наибольшую долю в ней составляют расходы на повышение качества жизни населения. После утверждения сформированной в аналитических целях государственной программы «Развитие пенсионной системы Российской Федерации» доля «программных» расходов, непосредственно увязанных с целями и результатами государственной политики, составит более 70% расходов федерального бюджета.

Другим крупным направлением расходов, которое по-прежнему не входит в программную часть федерального бюджета, являются расходы по государственной программе «Обеспечение обороноспособности страны», сформированной в аналитических целях, но не утвержденной нормативным правовым актом Правительства РФ.

Таким образом, государственные программы, интегрирующие все инструменты реализации государственной политики, направленные на достижение поставленных целей и обеспечивающие согласование стратегического и бюджетного планирования, призваны стать ключевым механизмом государственного финансового регулирования социально-экономического развития. Однако, как показывает сложившаяся практика, реализации такого назначения государственных программ и программного бюджета препятствуют определенные ограничения, признанные профессиональным экспертным сообществом и официальными органами власти и управления. Так, в заключениях Счетной палаты РФ^одчеркивается, что программы, являющиеся основой формирования федерального бюджета с 2014 г., соответствуя в целом положениям нормативных правовых документов, сохраняют следующие отдельные серьезные недостатки:

• — цели, задачи и показатели государственных программ недостаточно увязаны с заявленными Правительством РФ стратегическими приоритетами развития;
• — затруднена корреляция содержащихся в государственных программах целей, задач и показателей;
• — в большинстве государственных программ отсутствует информация о взаимосвязи со смежными государственными программами, что свидетельствует о преимущественно ведомственном подходе, и, соответственно, нет эффективной координации между ответственными исполнителями государственных программ и исполнителями в рамках одной программы;
• — по некоторым государственным программам отсутствует положительная динамика показателей несмотря на то, что растут финансовые показатели их обеспеченности;
• — установлено избыточное количество трудно администрируемых целевых индикаторов (согласно проектам представленных паспортов, на 2018 г. — 1861 показатель), что противоречит принципам необходимости и достаточности для достижения целей и решения задач государственных программ².

Таблица 11.2

Структура «программных» расходов федерального бюджета по основным направлениям в 2017 —2020 гг. (в открытой части)³, %.

• 1 Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». С. 243—286.
• 2 Там же. С. 271—272.
• 3 Рассчитано автором по данным Заключения Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», утвержденного Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 10.10.2017 № 55К (1200)). С. 251—254.

Окончание табл. 11.2

В результате логично делается вывод, что полноценная система программ, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленные цели и решать намеченные стратегические задачи, пока еще не сформирована.

В целях преодоления перечисленных выше и других ограничений действующей системы функционирования государственных программ Правительство РФ с 2016 г. приступило к внедрению принципов проектного управления, позволяющих концентрировать ресурсы на ключевых задачах развития в рамках государственных программ^[5]. В этом контексте была начата работа по реализации приоритетных проектов (программ), которые являются структурными элементами государственных программ и в то же время обладают рядом существенных особенностей^[6]:

• • наличие индивидуального для каждого проекта набора конкретных измеримых целей;
• • концентрация усилий и бюджетных ассигнований на тех мероприятиях государственных программ, которые обеспечивают максимальныи вклад в достижение ключевых приоритетов государственной политики;
• • ускоренный порядок принятия управленческих решений благодаря участию руководства Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти в управлении проектами.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.10.2017 № 1243 «О реализации мероприятий федеральных целевых программ, интегрируемых в отдельные государственные программы Российской Федерации»: проект — комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений; программа — комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно в целях повышения общей результативности и управляемости.

Советом при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам одобрено 12 направлений стратегического развития и в их рамках утверждены паспорта 22 приоритетных проектов, реализация которых в современных условиях должна позволить максимально сконцентрировать финансовые, административные, управленческие ресурсы, усилить ответственность за решение поставленных задач, увеличить отдачу от использования финансовых ресурсов^[7]. Однако интеграция утвержденных приоритетных проектов в государственные программы, осуществленная в ходе бюджетного цикла на 2017 г. и плановый период 2018 и 2019 гг., была в значительной степени формальной и не затронула действующие процедуры формирования и реализации государственных программ.

В контексте дальнейшего развития методологии программного бюджетирования за счет расширения практики проектного управления Минфином России ставятся следующие задачи^[8]:

• • повышение качества системы целеполагания государственных программ: утверждение ограниченного перечня (3—5) наиболее приоритетных целей, характеризующихся общественной значимостью, амбициозностью, измеримостью и достижимостью;
• • концентрация в составе государственных программ всех расходов федерального бюджета, направленных на реализацию государственной политики в соответствующих сферах;

• • обеспечение полноты учета в составе программ всех финансовых ресурсов и нефинансовых инструментов, способствующих достижению целей государственной политики в соответствующей сфере;
• • обеспечение согласованности реализации мероприятий государственных программ на федеральном и региональном уровне;
• • оптимизация формата государственных программ и процедур их разработки с учетом разграничения уровней ответственности и передачи значительных полномочий федеральным органам власти;
• • уточнение структуры государственных программ с выделением мероприятий проектного характера (ограниченные по срокам и приводящие к уникальному результату и (или) качественному изменению процессов) и процессного характера (непрерывные или постоянно возобновляемые, реализуемые в соответствии с устоявшимися процедурами);
• • управление проектными мероприятиями государственных программ в соответствии с порядком организации проектной деятельности, в том числе с формированием соответствующих проектных комитетов и ведомственных координационных органов;
• • организация управления процессными мероприятиями с использованием механизма ведомственных целевых программ, учитывая необходимость установления показателей результата для каждого процесса, а также необходимость повышения эффективности процессной деятельности;
• • отказ от принятия новых и постепенное завершение реализации действующих федеральных целевых программ как инструмента, не соответствующего единой логике проектного управления государственными программами.

В рамках формирования федерального бюджета на 2018 г. и плановый период 2019 и 2020 гг. указанные подходы апробируются на пилотных государственных программах, включающих в себя приоритетные проекты (программы).

Правила разработки и реализации пилотной государственной программы установлены постановлением Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242, в котором она определяется как документ, предусматривающий «реализацию комплекса мероприятий, направленных на достижение определенных документами стратегического планирования целей государственной политики в соответствующей сфере, на принципах проектного управления»^[9].

В соответствии с указанным нормативными правовым актом пилотная государственная программа содержит проекты (программы) и (или) отдельные мероприятия межпрограммных проектов (программ), а также ведомственные целевые программы, которые группируются по направлениям реализации (подпрограммам) пилотной государственной программы.

В целях обеспечения возможности полноценной работы по формированию и реализации в рамках пилотных государственных программ приоритетных и ведомственных проектов с 1 января 2018 г. прекращается реализация федеральных целевых программ, входящих в состав указанных государственных программ. Мероприятия досрочно завершаемых федеральных целевых программ, не потерявшие свою актуальность, включаются в подпрограммы пилотных государственных программ или отражаются в них как самостоятельные проекты (программы)^[10].

Первые пилотные программы сформированы на основе пяти действующих государственных программ: «Развитие образования» на 2013—2020 годы, «Развитие здравоохранения», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие транспортной системы» и Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 годы^[11].

Федеральным бюджетом на 2018 г. и на плановый период 2019 и 2020 гг. предусмотрено финансовое обеспечение 24 приоритетных проектов (программ) по отобранным направлениям стратегического развития в рамках структурных элементов 12 государственных программ, в том числе 5 пилотных. В качестве примера в табл. 11.3 представлено распределение бюджетных ассигнований на реализацию приоритетных проектов по двум пилотным программам^[12].

Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 определены национальные цели и стратегические задачи по осуществлению прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличению численности населения, повышению уровня жизни граждан, созданию комфортных условий для их проживания, а также условии и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека¹. Для достижения поставленных целей Президентом РФ дано поручение Правительству РФ разработать (скорректировать) национальные проекты (программы) по следующим направлениям: демография; здравоохранение; образование; жилье и городская среда; экология; безопасные и качественные автомобильные дороги; производительность труда и поддержка занятости; наука; цифровая экономика; культура; малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; международная кооперация и экспорт. Указом Президента РФ установлена необходимость определения механизмов и ресурсного обеспечения достижения национальных целей в Основных направлениях деятельности Правительства РФ и прогнозе социально-экономического развития на период до 2024 г.

Таблица 11.3

Бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию приоритетных проектов в рамках государственных программ «„Развитие образования“ на 2013—2020 годы» и «Развитие здравоохранения», млрд руб.

¹ Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Правительством РФ для исполнения указанных поручений Президента РФ принято решение при разработке национальных проектов (программ) и федеральных проектов, входящих в их состав, использовать функциональную структуру системы управления проектной деятельностью^[13] и сформированы соответствующие методические документы^[14].

Таким образом, внедрение проектного подхода в программном формировании бюджетных расходов, наряду с иными мерами по совершенствованию программно-целевого бюджетного планирования, должно способствовать интеграции стратегического целеполагания, бюджетного планирования и операционного управления, создавая тем самым условия для обеспечения национальной безопасности страны.

• [1] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
• [2] См.: Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утвержденииПорядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программРоссийской Федерации»; приказ Минэкономразвития России от 16.09.2016 № 582"Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственныхпрограмм Российской Федерации".
• [3] См.: Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты РоссийскойФедерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».
• [4] Рассчитано автором по данным Заключения Счетной палаты РФ на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019и 2020 годов», утвержденного Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 10.10.2017№ 55К (1200)). С. 251—254.
• [5] См.: Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организациипроектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
• [6] Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политикина 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов // Министерство финансов Российской Федерации: [офиц. сайт]: Документы. URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/policy/##ixzz5Ka4lEQlo (дата обращения: 21.09.2018).
• [7] Решением заседания Совета при Президенте РФ по стратегическому развитиюи приоритетным проектам одобрен перечень основных направлений стратегическогоразвития Российской Федерации до 2018 г. и на период до 2025 г. (протокол от 13.07.2016№ 1). Это здравоохранение, образование, ипотека и арендное жилье, жилищно-коммунальное хозяйство и городская среда, международная кооперация и экспорт, производительность труда, малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательскойинициативы, реформа контрольно-надзорной деятельности, безопасные и качественные дороги, моногорода, экология.
• [8] См.: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годы.
• [9] Правила разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242. Данным документом определены принципы формирования, требования к содержанию, этапы разработки, подходы к финансовому обеспечению, порядок управления и контроля, а также распределение полномочий между субъектамиреализации пилотных программ. По отношению к указанным пилотным программамтеряет силу постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588.
• [10] См.: Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 № 1243 «О реализации мероприятий федеральных целевых программ, интегрируемых в отдельные государственныепрограммы Российской Федерации».
• [11] Решения по итогам заседания президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и приоритетным проектам 22 марта 2017 г.
• [12] См.: Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»; Пояснительная записка к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020годов»; Бюджет для граждан к проекту федерального закона о федеральном бюджетена 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов // URL: http://budget.gov.ru/epbs/content/conn/content/path/Contribution%20Folders/documents/buklet.pdf (дата обращения: 21.09.2018).
• [13] См.: Постановление Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
• [14] См.: Методические указания по разработке национальных проектов (программ)в целях реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития РоссийскойФедерации на период до 2024 года» // URL: http://static.government.ru/media/files/PxhlN8ADDbq7ZvMMWcafVEd3McQVTRj5.pdf (дата обращения: 21.09.2018).