Нормативы градостроительного проектирования в системе управления градостроительным развитием

Управление развитием урбанизированными территориями, градостроительное проектирование и градостроительное нормирование

В современных условиях градостроительства особую роль приобретает система управления развитием города и населенных мест, агломераций, урбанизированных территорий. Одними из важнейших подсистем управления градостроительным развитием является градостроительное планирование и проектирование. Их роль и место в градостроительных процессах обусловлены особенностями развития городов эпохи промышленной революции. Градостроительное проектирование: учебное пособие / под общ. ред. А. В. Лукова. — М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2007 — 192 с.

Промышленная революция 19−20 вв. привела к быстрому развитию городов, урбанизированных территорий, агломераций, мегаполисов, новых типов поселений, а в целом — к появлению градостроительных образований, которых не знала предшествующая история.

В эпоху промышленной революции города окончательно утратили свою изначальную роль крепости, и превратились в места концентрации промышленности, торговли, культуры и науки, формы пространственной концентрации разнообразных видов деятельности.

В то же время естественно-историческое развитие городов, вызванное мощным развитием промышленности, во многом оказывается негармоничным. Именно поэтому развитие градостроительства в эпоху промышленной революции закономерно приводит к формированию специальных институтов, которые регулируют данный процесс.

Градостроительное проектирование, возникшее в эпоху промышленной революции, существенно отличается от архитектурной деятельности предшествующих периодов истории по своим объемам и сложности.

В нем присутствует комплексный подход, осуществляется прогнозирование градостроительного развития на основе учета состояния экономики, условий размещения промышленных предприятий, эффективности транспортных систем, инженерных коммуникаций, экологии, систем расселения.

Современные особенности градостроительного проектирования в России прослеживаются уже в конце 19-начале 20 вв., когда в условиях промышленной революции осуществлялась деятельность Института гражданских инженеров, создавались градостроительные комплексы, включавшие промышленность и жилье. Такой комплексный подход был осуществлен, например, при застройке г. Гусь-Хрустальный, Иваново, Ногинска, городов нефтяных приисков Эмбы. Градостроительное проектирование: учебное пособие / под общ. ред. А. В. Лукова. — М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2007 — 192 с.

После 1917 г. подход к градостроительному развитию на основе разработки комплексных проектов получил новый импульс. Градостроительное развитие и градостроительная политика во времена советской власти осуществлялись на основе единого государственного финансирования. Вся система управления градостроительным развитием в этот период времени включалась в систему командно-административных методов управления экономикой.

Приход рыночной экономики, принятие закона о частной собственности, совершенствование системы городского хозяйства приводят к необходимости развития системы управления градостроительным развитием. Состав регулируемых процессов и явлений определяется планируемым качеством среды обитания людей: если какие-либо важные для жизни характеристики городов не будут объектом регулирования и проектирования, это с течением времени неизбежно приведет к ощутимым потерям для общества в целом.

Одной из важнейших подсистем управления градостроительным развитием является градостроительное проектирование.

Можно отметить, что в тексте Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее — Градостроительный кодекс РФ, ГрК РФ) отсутствует определение «градостроительного проектирования».

Градостроительное проектирование предполагает в качестве результата создание определенных документов. Наряду с не раскрытием содержания градостроительного проектирования, Градостроительный кодекс РФ также не упоминает и о документах градостроительного проектирования как результатах соответствующего вида проектирования.

Закрепление в ст. 20 и 24 Градостроительного кодекса РФ положений об учете региональных и местных нормативов градостроительного проектирования при подготовке проектов схем территориального планирования муниципальных районов и проектов генеральных планов поселений и городских округов, являющихся документами территориального планирования муниципальных образований, ориентирует на то, что градостроительное проектирование осуществляется в рамках деятельности по территориальному планированию, а его результатами (документами градостроительного проектирования) являются проекты соответствующих документов территориального планирования. Упоминаний об учете нормативов градостроительного проектирования при подготовке иных видов градостроительной документации в тексте Градостроительного кодекса РФ не встречается. Шинкевич, Д. В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д. В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 2.

Вместе с тем стоит отметить, что подзаконный по отношению к Градостроительному кодексу РФ правовой акт — Приказ Министра регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных, необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления» в п. 4 соответствующего Порядка определяет, что инвентаризации и размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности городского округа или муниципального района подлежат в числе прочих «проекты планировки, проекты межевания территорий и другие документы градостроительного проектирования…» Приказ Министра регионального развития Российской Федерации от 30 августа 2007 г. N 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных, необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти или органами местного самоуправления».

Соответственно, исходя из указанного Приказа, к документам градостроительного проектирования следует относить не только документы территориального планирования, но и документацию по планировке территории, а возможно, и иную документацию. Шинкевич, Д. В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д. В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 2.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности, принятого на основе Градостроительного кодекса РФ, свидетельствует о различных подходах к определению содержания градостроительного проектирования и документов градостроительного проектирования (см. табл. 1).

Таблица 1.

Определение содержания градостроительного проектирования в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации.

Сведения о содержании, вкладываемом в понятие «градостроительное проектирование», были получены как из законов субъектов РФ, регулирующих градостроительную деятельность на территории соответствующего субъекта Федерации, так и из утвержденных региональных нормативов градостроительного проектирования субъектов Федерации, в которых указываются случаи применения нормативов.

Таблица 1 требует разграничения элементов содержания градостроительного проектирования в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации (см. табл. 2).

Таблица 2.

Элементы содержания градостроительного проектирования, содержащиеся в законодательстве о градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации.

Такой разброс в толковании определения понятия «градостроительное проектирование» наводит на мысль о необходимости формулирования в Градостроительном кодексе РФ указанного понятия в целях обеспечения единства его толкования на всей территории страны.

По мнению Шинкевича Д. В., под градостроительным проектированием следует понимать деятельность по подготовке проектов:

• — документов территориального планирования;
• — документов градостроительного зонирования;
• — и документации по планировке территории. Шинкевич, Д. В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д. В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 2

Трутнев Э.К. считает, что градостроительное проектирование включает действия по подготовке четырех видов документов: к перечисленным выше, по мнению данного автора, следует также относить планы реализации документов территориального планирования Отчет ООО «Институт экономики города» о выполненных консультативных услугах по теме: «Анализ теоретических подходов к нормированию применительно к задачам градостроительного нормирования в городе Перми с учетом вопросов местного значения городского округа «город Пермь», Москва, Пермь, 2011.

Включение планов реализации документов территориального планирования в перечень документов, подготавливаемых в процессе территориального планирования, обусловлено положениями Градостроительного кодекса РФ. Действующий Градостроительный кодекс РФ (в отличие от Градостроительного кодекса от 07.05.1998 г.) вводит самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана наряду с сохранением в самих генеральных планах положений о территориальном планировании, которые, в соответствии с ч. 5 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ, включают в себя перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения.

Это обусловлено рациональным желанием отказаться от ежегодного внесения изменений-дополнений в соответствующий раздел действующего генерального плана в силу сложности и больших временных затрат на соблюдение процедуры внесения изменений. В соответствии с ч. 17 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с ч. 2−14 указанной статьи: в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления).

В то же время ежегодный пересмотр положений по реализации генерального плана просто необходим: генеральный план представляет из себя документ публичной власти, согласно которому публичная власть принимает на себя обязательства по его реализации, а сама по себе реализация принятых планов обязательств для публичной власти — это планирование бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам.

Таким образом, возникает необходимость увязки утвержденных на предстоящий финансовый год бюджетов (то есть краткосрочного планирования) и долгосрочных генеральных планов — и планы по реализации документов территориального планирования являются хорошим выходом из сложившейся ситуации.

Отнесение территориального планирования и планировки территории к градостроительному проектированию, как правило, возражений не вызывает, так как соответствующая документация предполагает широкое применение всевозможных расчетных показателей обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения при пространственном планировании той или иной территории (размеры функциональных зон, площади земельных участков, потребности в объектах инфраструктуры для определенного количества жителей и т. д.).

Правила землепользования и застройки как результат градостроительного зонирования территории муниципального образования, это прежде всего нормативный правовой акт, устанавливающий виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Шинкевич Д. В. считает, что правила землепользования и застройки с градостроительной документацией роднит карта градостроительного зонирования, входящая в их состав Шинкевич, Д. В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д. В. Шинкевич // Государственная власть и местное самоуправление. — 2011. — № 2. Целесообразность отнесения градостроительного зонирования к градостроительному проектированию, а правил землепользования и застройки, соответственно, к документам градостроительного проектирования, основывается на том, что в местных нормативах следует устанавливать корреспондирующие друг с другом классификаторы функциональных и территориальных зон, перечни объектов капитального строительства местного значения, однозначно понимаемые во всех видах градостроительной документации.

Вместе с тем, Трутнев Э. К. предлагает не включать правила землепользования и застройки в состав документов, подготавливаемых в результате градостроительного проектирования. Причина, по его мнению, состоит в том, что правила землепользования и застройки не являются проектом — тем, чего на данный момент нет, и предстоит реализовывать в будущем; они являются инструментом постоянного регулирования прав с самого момента их утверждения. Соответственно, они не могут быть результатом градостроительного проектирования, подобно генеральному плану, плану реализации генерального плана, проекта планировки или проекта межевания территории. Отчет ООО «Институт экономики города» о выполненных консультативных услугах по теме: «Анализ теоретических подходов к нормированию применительно к задачам градостроительного нормирования в городе Перми с учетом вопросов местного значения городского округа «город Пермь», Москва, Пермь, 2011.

Нормативы градостроительного проектирования встраиваются в эту систему следующим образом: они содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Иными словами, расчетные показатели, содержащиеся в нормативах градостроительного проектирования, учитываются при подготовке схемы территориального планирования муниципального района (ст. 20 Градостроительного кодекса РФ), генерального плана поселения, генерального плана городского округа (ст. 24 Градостроительного кодекса РФ) (то есть документов территориального планирования), а также документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории.