Нормативы градостроительного проектирования: понятие, виды, область применения

Градостроительный кодекс РФ не дает определения нормативам градостроительного проектирования. Это попыталось сделать Министерство регионального развития Российской Федерации в своем приказе от 26.05.2011 № 244 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов».

Согласно данному документу, нормативы градостроительного проектирования — это совокупность стандартов по разработке документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, включая стандарты обеспечения безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения, включая инвалидов, объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории), предусматривающих качественные и количественные требования к размещению объектов капитального строительства, территориальных и функциональных зон в целях недопущения причинения вреда жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде, объектам культурного наследия, элементов планировочной структуры, публичных сервитутов, обеспечивающих устойчивое развитие территорий. Данное определение нельзя назвать удачным, так как оно содержит существенную ошибку — относит стандарты обеспечения безопасности в состав нормативов градостроительного проектирования, чего делать не следует по причинам, рассмотренным выше.

Таким образом, мы можем ограничиться закрепленным в Градостроительном кодексе РФ положением о том, что региональные и местные нормативы градостроительного проектирования должны содержать минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории). Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 24.

Исходя из данной нормы, можно заметить, что Градостроительный кодекс РФ предусматривает утверждение региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.

Региональные нормативы градостроительного проектирования утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действуют на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 7 ГрК РФ). Утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации (п. 5 ст. 24 ГрК РФ).

Местные нормативы градостроительного проектирования — нормативы градостроительного проектирования поселений, межселенных территорий, городских округов — утверждаются соответственно органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов и относятся к вопросам местного значения (ст. 8 ГрК РФ, пп. 20 п. 1 ст. 14, пп. 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Утверждение местных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей населенных пунктов в границах муниципальных образований, межселенных территорий.

При этом не допускается утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, содержащих минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека ниже, чем расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека, содержащиеся в региональных нормативах градостроительного проектирования (п. 6 ст. 24 ГрК РФ).

Также на основе нормы, закрепленной в ст. 24 Градостроительного кодекса РФ, Жигачев А. В. в своей статье «О значении нормативов градостроительного проектирования в градостроительных отношениях» указывает, что в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования должны содержаться требования (параметры) по следующим вопросам:

• а) плотность застройки территорий (при определенных условиях, рассмотренных во второй главе работы, параграф 2.1.);
• б) плотность сети автомобильных дорог;
• в) плотность сети общественного пассажирского транспорта;
• г) расчетные показатели потребности в территориях для:
  • — хранения индивидуального автомобильного транспорта;
  • — размещения административно-управленческих объектов;
  • — размещения объектов физкультурно-оздоровительного назначения;
  • — размещения объектов торговли и общественного питания *;
  • — размещения объектов почтовой и иной связи;
  • — размещения объектов коммунального и бытового обслуживания;
  • — размещения объектов здравоохранения и социального обслуживания, образования и культуры;
  • — размещения объектов для отдыха и досуга населения *;
• д) расчетные показатели потребности в озелененных территориях;
• е) расчетные показатели пешеходной и транспортной доступности объектов системы образования, объектов медицинского, социального, культурного обслуживания населения, объектов физической культуры и спорта;
• ж) расчетные показатели обеспеченности жителей энерго-, тепло-, газоснабжением, водоснабжением и водоотведением; и т. п. Жигачев, А.В. О значении нормативов градостроительного проектирования в градостроительных отношениях / А. В. Жигачев // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс»

Однако, такой подход, включающий в состав местных нормативов градостроительного проектирования расчетные показатели потребности в территориях для размещения объектов, отмеченных *, не учитывает, во-первых, бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а во-вторых, полномочий муниципалитетов, исходя из вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ).

Подобный подход приводит к тому, что нормативы градостроительного проектирования становятся декларативным документом, реализация которого уже в момент принятия становится невозможной.

Природа местных нормативов градостроительного проектирования такова, что они относятся к инфраструктуре (социальной, транспортной, инженерно-технической), находящейся в сфере ответственности муниципальной власти. Анализ Федерального закона № 131-ФЗ позволяет прояснить какие объекты капитального строительства должны строиться исключительно за счет средств муниципального бюджета, либо за счет средств, направляемых в муниципальный бюджет в виде субсидий.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ только следующие объекты капитального строительства должны строиться исключительно за счет средств муниципального бюджета, либо за счет средств, направляемых в муниципальный бюджет в виде субсидий:

• 1. социальное жилье;
• 2. объекты муниципального управления;
• 3. объекты ритуальных услуг и места захоронения;
• 4. объекты благоустройства и озеленения территории — территорий общего пользования.

Применительно ко всем иным объектам, которые прямо или косвенно определены в Федеральном законе № 131-ФЗ, могут применяться следующие схемы финансирования строительства:

• — частные инвестиции;
• — смешанные инвестиции в режиме партнерства.

Исходя из этого, становится понятно, что данный вид нормативов не является обязательным для всех субъектов градостроительной деятельности (в отличие от технических регламентов безопасности и градостроительных регламентов, определяющих правовой режим использования земельных участков, соблюдение которых обязательно всегда и всеми субъектами градостроительной деятельности).

Местные нормативы градостроительного проектирования могут стать обязательными для следующих видов субъектов и в следующих случаях:

• 1. для муниципалитетов — в отношении:
  • — тех объектов и территорий, соответствующие показатели для которых определены в местных нормативах градостроительного проектирования для использования при подготовке, согласовании и утверждении документов градостроительного проектирования;
  • — земельных участков комплексного освоения и застроенных территорий развития, в отношении которых согласно договорам с победителями аукционов муниципалитет взял на себя бюджетные обязательства (либо часть обязательств) по созданию соответствующих объектов (например, детских садов, школ, поликлиник);
• 2. для победителей аукционов (на право развития застроенных территорий, а также на права аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства) — в отношении:
  • — подготовки документации по планировке территории, что является одним из неотъемлемых обязательств по договору с муниципалитетом;
  • — создания объектов инженерной инфраструктуры в пределах земельного участков случаях, когда их создание в соответствии с местными нормативами градостроительного проектирования и согласно договору определено как обязательство застройщика (победителя аукциона);
• 3. для лиц подготавливающих документацию по планировке территории, которая перед утверждением будет проверяться уполномоченным органом муниципалитета на соответствие требованиям технических регламентов, градостроительным регламентам, а также положениям и значениям местных нормативов градостроительного проектирования.

Что касается регулирования деятельности частных лиц, то в этом отношении применяется механизм косвенного воздействия — это градостроительное зонирование, градостроительные регламенты, которые обязательны для исполнения частными лицами.

Особого внимания заслуживает тот факт, что местные нормативы градостроительного проектирования должны быть связаны с определением сферы бюджетной ответственности муниципалитета. Данный вопрос может решаться посредством использования комбинаций различных способов, например, следующих:

1. в местных нормативах градостроительного проектирования определяется перечень видов объектов, территорий, создание и содержание которых муниципалитет обеспечивает непосредственно с использованием бюджетных средств муниципалитета полностью, или частично (например, детские сады, школы, поликлиники, территории общего пользования и т. д.).

Определение такого перечня должно быть увязано с вопросами местного значения, исполнение которых возложено на муниципалитеты согласно Федеральному закону № 131-ФЗ, а также с возможностями местного бюджета (существующими и прогнозируемыми);

• 2. в местных нормативах градостроительного проектирования определяется, что объекты, территории, указанные в пункте 1, в определенных случаях (при использовании институтов комплексного освоения свободных от застройки территорий, развития застроенных территорий) могут создаваться за счет победителей аукционов с участием, или без участия средств бюджета (этот момент указывается по результатам соответствующих расчетов в проектах договоров до проведения аукционов);
• 3. в местных нормативах градостроительного проектирования указывается, что создание всех объектов, включая те, которые не определены в соответствии с пунктом 1, происходит по выбору правообладателей земельных участков в соответствии с градостроительными регламентами, содержащимися в правилах землепользования и застройки. Это, в частности, означает, что иные объекты социальной инфраструктуры, не определенные в пункте 1, создаются за счет частных лиц с участием, или без участия бюджетных средств различных уровней. Это относится, например, к таким объектам социальной инфраструктуры, как объекты торговли, банковской сферы, сферы проведения досуга, развлечений;
• 4. в местных нормативах градостроительного проектирования определяется, что объекты социальной инфраструктуры регионального значения:
  • — создаются за счет регионального бюджета;
  • — нормируются региональными нормативами градостроительного проектирования, а при их отсутствии соответствующие показатели могут содержаться в местных нормативах градостроительного проектирования как справочный материал для учета в процессе градостроительного проектирования;
  • — могут определяться путем назначения в документации по планировке территории земельных участков, свободных от прав третьих лиц, для создания условий возведения объектов инфраструктуры регионального значения. Данный способ обеспечивает комплексность планирования в части обеспечения возможности создания объектов социальной инфраструктуры различных уровней и различного назначения. Трутнев, Э.К., Крымов, С. А. Азбука градостроительного нормирования. Краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования, излагаемые с использованием правовых актов, включая подготовленные с участием Института экономики города. / Фонд «Институт экономики города», 2013 — 40 с.

Нормативы градостроительного проектирования являются важнейшими документами в градостроительных правоотношениях. В частности:

• — согласно п. 2 ст. 20, п. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ региональные и (или) местные нормативы градостроительного проектирования учитываются при подготовке проекта схемы территориального планирования муниципального района и при подготовке проектов генеральных планов поселений и городских округов;
• — в соответствии с п. 10 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ требования нормативы градостроительного проектирования являются обязательными при подготовке документации по планировке территории (в т.ч. проекта планировки территории, проектов межевания территорий, градостроительных планов земельных участков).

Местные нормативы градостроительного проектирования подлежат применению в ряде случаев. В первую очередь при подготовке проектов документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории муниципального образования, а также при внесении изменений в указанные виды градостроительной документации.

Во-вторых, нормативы градостроительного проектирования могут применяться при согласовании проектов документов территориального планирования с органами местной администрации муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

Далее, в-третьих, местные нормативы градостроительного проектирования могут быть востребованы при проверке подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям, предусмотренным частью 10 ст. 45 Градостроительного кодекса РФ.

В-четвертых, местные нормативы рассчитаны на применение как населением, так и иными заинтересованными субъектами, например, местными общественными организациями, при проведении публичных слушаний по проекту генерального плана, проекту правил землепользования и застройки, проекту планировки территории и проекту межевания территории, подготовленному в составе документации по планировке территории.

В-пятых, орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление государственной экспертизы проектов документов территориального планирования муниципальных образований, вправе принять во внимание положения местных нормативов градостроительного проектирования при проведении экспертизы таких проектов.

И наконец, в-шестых, орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности органами местного самоуправления, вправе при осуществлении контрольных полномочий опираться на положения местных нормативов градостроительного проектирования для обоснования выявленных нарушений в муниципальной градостроительной документации. Шинкевич, Д. В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования / Д. В. Шинкевич // Государственное и местное самоуправление. — 2011. — № 2.

Таким образом, проведенный анализ содержания, целей, назначения и области применения местных нормативов градостроительного проектирования показывает важную роль данного документа в системе управления градостроительным развитием, в регулировании градостроительной деятельности на территории муниципального образования.

Практическое же применение местных нормативов градостроительного проектирования в городах Российской Федерации рассмотрено в следующей главе.