Обзор топливно-энергетического комплекса США

Одним из основных методов государственного регулирования промысловой деятельности в странах, где ведется добыча углеводородного сырья, является лицензирование участков, где выявлены или прогнозируются продуктивные пласты. Особенности лицензионной политики правительства отражают его стратегию в отношении данной отрасли в целом и связаны с ролью данного сектора в экономике страны и состоянием ресурсной базы. Изменения подходов американского руководства в лицензионной политике связаны также с политической окраской объективных изменений в структуре энергобаланса страны и прежде всего растущей зависимостью от импорта нефти. Опыт США в этих вопросах может быть полезен для принятия управленческих решений в отношении развития отечественного топливно-энергетического комплекса, поскольку состояние ресурсной базы России и США имеет достаточно много общего.

Растущий интерес в США к вопросам развития национального топливно-энергетического комплекса связан с накопившимися просчетами в управлении данной отраслью, проявляющимися в заметном росте цен на энергию и энергоресурсы, сдерживающим экономический рост страны. Независимые американские эксперты считают, что в течение десятилетий США не имеют целостной энергетической политики, которая выстраивается преимущественно в формате антикризисного отклика. К числу причин, которые привели к критическому положению относят нехватку и неадекватное развитие инфраструктуры энергетики, стремительный рост мировой и американской экономики в 1980;е и 1990;е гг., образовавшийся в результате неблагоприятного стечения факторов недостаток физических мощностей для передачи энергии и энергоносителей, изменение показателей динамики запасов и резервов с положительной на устойчиво отрицательную, нехватку квалифицированного персонала в отраслях ТЭК, своевременно неучтенные побочные эффекты дерегулирования и либерализации различных сегментов энергетического рынка. Таким образом, нынешние энергетические вызовы США увязываются не с наличием доступной ресурсной базы, а с инфраструктурными проблемами, решение которых должно стать приоритетом политического руководства. К сожалению, эти доводы во многом остались неуслышанными как республиканской, так и демократической администрациями. Поэтому провалы в разработке долгосрочной энергетической стратегии, включающей подходы к вопросам развития национальной нефтегазодобычи в равной степени можно отнести на счет обеих политических партий.

В послевоенный период США в сфере энергообеспечения отказались от исключительной опоры на собственные возможности и сделали выбор в пользу диверсифицированных, экономически эффективных поставок энергоносителей из-за рубежа. 1980;е и отчасти 1990;е годы быстрого экономического роста американской экономики совпали с периодом интенсивного увеличения издержек нефтедобывающих предприятий в США, неуклонно возраставших ограничений на строительство новых мощностей и объектов инфраструктуры ТЭК. Одновременно из-за едва ли не самой низкой по экономике нормы прибыли усилился отток инвестиционного капитала из базовых энергетических отраслей в сферу высоких технологий, обескровливая перспективные проекты развития энергетики США. Наложившееся на это во второй половине 1990;х гг. кризисное падение мировой конъюнктуры рынка энергоносителей усилило нехватку капитальных вложений в основное оборудование и квалифицированного персонала. Обозначился замкнутый круг проблем: в целях привлечения необходимого для развития энергетической инфраструктуры капитала по законам рынка требовалось поднять прибыльность энергетического бизнеса и стоимость акций энергетических компаний. Для этого необходима минимизация издержек в первую очередь за счет дальнейшего сокращения простаивающих мощностей, снижения запасов и резервов до уровня, обеспечивающего выполнение существующих контрактов строго в согласованное время. Продиктованные рыночными законами действия, таким образом, вели к дальнейшему обострению инфраструктурного кризиса, несли угрозу повторяющихся перебоев в поставках и скачков цен, дестабилизировали работу отрасли. Поэтому государственное вмешательство стало жизненной необходимостью.

Концептуальные основы энергетической политики республиканцев в 2001 году были разработаны рабочей группой в рассчитанной на 20 лет программе «Национальная энергетическая политика. Документ стал основой республиканского проекта «всеобъемлющего» Закона об энергетической политике, на обсуждение и согласование положений которого с оппонентами потребовалось долгих 4 года.

Ключевым элементом энергетической стратегии США, нацеленной на снижение зависимости от импорта нефти, по идее, предложенной комиссией Чейни, должна была стать «экологически регулируемая» добыча нефти на участке № 1002 Арктического природного заповедника на Аляске — АПЗА, около 6 тыс. кв. км, около 8% территории заповедника и 0,4% территории штата узкой прибрежной равнины на севере этого штата, выходящей к морю Бофорта, экономически извлекаемые доказанные запасы нефти которой оцениваются в 0,8−1,2 млрд. т.

Промысловая деятельность в промышленных масштабах ведется на Аляске с начала прошлого столетия. С 1903 по 1985 год, до введения ограничений на добычу углеводородов, в этом штате было пробурено в общей сложности 26 материковых скважин и одна на континентальном шельфе. Аляска дает значительную долю национальной нефти и газодобычи США, лицензирование разведки и разработки отдельных материковых и шельфовых участков штата осуществляется и в настоящее время, хотя и не без проблем, связанных с необходимостью согласования различных групп интересов. Однако основная часть новых лицензионных участков менее разведана, чем 1002-ая площадь, выявленные нефтегазоносные проявления в совокупности хотя и больше по величине, чем в заповеднике, но более рассеяны.

Добыча нефти на Аляске вступила в фазу падающего производства. При открытии крупнейшего нефтяного месторождения штата Прудхо Бэй в 1968 г. его доказанные запасы оценивались в 9,6 млрд. баррелей, однако уже к 2003 г. совокупный объем добычи превысил 11 млрд. баррелей, при этом доказанные запасы нефти всего штата сократились с 8,4 млрд. баррелей в 1977 г. до 3,6 млрд. баррелей в 2009 г. Этот процесс можно остановить и даже на время обратить путем освоения новых уже известных месторождений на территории заповедника. Интерес к разбуриванию заповедника имеется и в самом штате, поскольку с падением добычи стали сокращаться и отчисления от нее в местный Фонд будущих поколений. Такое развитие событий, безусловно, благотворно повлияет на экономику и благосостояние Аляски и придаст позитивный импульс всей американской экономике, улучшит баланс спроса и предложения в среднесрочной перспективе. Но рассчитывать на решение всех проблем нефтяной отрасли США, особенно в части ее зависимости от поставок сырья из-за рубежа, за счет одной только этой меры вряд ли благоразумно.

Проблема качества и изученности имеющихся запасов нередко ускользает из поля зрения политиков, ориентирующихся на показатели эффективности лицензионной деятельности. В случае США сторонники либерального подхода рассчитывают на то, что рост активности государства по предоставлению бизнесу возможностей для промысловой деятельности приведет к увеличению добычи на дополнительно разбуренных скважинах. Наличие под административным запретом для промысловой деятельности 79% недоказанных нефтяных ресурсов материкового и 21% шельфового залегания может рассматриваться как существенный резерв увеличения национальной нефтедобычи. Почти четверть из этого объема приходится на Аляску.

Однако причинно-следственная связь между этими факторами на самом деле неоднозначна, поскольку физический рост добычи зависит еще от множества других параметров. Поэтому не лишены оснований и доводы противников активизации лицензирования, которые справедливо обращают внимание на то, что лишь 43% участков, на которые были выданы лицензии на материке и 21% на шельфе являются продуктивными, остальные по различным причинам простаивают. В этой связи резервом развития нефтедобычи может стать сокращение срока действия лицензии с 10 до 5 лет с возможностью ее отзыва и последующего повторного вынесения на аукцион.

От продажи лицензий на добычу углеводородов на 1002-ом участке предусматривалось выручить 2,5 млрд долл. Половина из них пошла бы через федеральный бюджет целевым образом на исследования и разработки в области возобновляемых источников энергии, что является одной из основ энергетической платформы Демократической партии США. Такой увязкой республиканцы рассчитывали добиться целей собственной повестки в энергетической политике, расширения промысла углеводородов внутри США, а в случае саботажа демократами разработки АПЗА они же оказывались виновными в возникающем недостатке финансирования важных для них направлений энергетической политики. Помимо политико-идеологических расчетов в основе такого механизма, безусловно, лежали бюджетные соображения: чем большую часть расходов на реализацию предусматриваемых регулирующих мер удастся компенсировать поступлениями от других мер, тем менее «дорогим» для бюджета окажется законодательный акт, а значит у него будет больше шансов пройти через Конгресс. На практике это парализовало решение основных задач, стоявших перед администрацией в энергетической сфере, поскольку подходы к разработке новых площадей разошлись во многом не по партийной принадлежности.

Разменной картой в политическом противостоянии по вопросам развития национальной энергетики стала не только 1002-ая площадь на Аляске, но и перспектива разведки и добычи на глубоководном морском участке № 181 шельфа Мексиканского залива более чем в 100 милях от побережья США.

Интерес к разбуриванию внешнего континентального шельфа помимо традиционно ориентирующихся на морскую нефтегазодобычу Техаса, Луизианы и Алабамы проявили и некоторые другие штаты, рассчитывавшие на получение наряду с федеральной казной заметной доли доходов от промысловой деятельности вдали от своих берегов. В США распределение отчислений регулируется законом для каждого штата отдельно, что и порождало надежды прибрежных штатов на более высокие доли отчислений, чем ранее были приняты для других. По бюджетному законодательству США проще согласовать новое распределение доходов, чем пересматривать ранее заключенные акты по этому вопросу.

Провал усилий администрации Дж. Буша по активизации коммерческого освоения нефтегазовых ресурсов Аляски и шельфа Мексиканского залива финансово обескровил многие направления энергетической политики. Часть предложений была исключена из законотворческого пакета во избежание провала политической инициативы как таковой в процессе согласований. В результате получило распространение мнение о крахе энергетической политики республиканцев в целом, с чем вряд ли можно согласиться. Обе палаты Конгресса поддержали решение о проведении инвентаризации нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе США, а также у берегов соседних Мексики и Канады.

Для стимулирования национальной добычи на сложных и истощённых месторождениях, где промысел находится на грани рентабельности, в Закон 2005 г. был включен пакет налоговых льгот от компенсации с 2003 г. расходов промысловых компаний на геологоразведочные работы до освобождения от уплаты роялти в случае падения рыночной цены нефти ниже уровня, оцениваемого в качестве себестоимости добычи. Учитывая высокую социальную значимость поставок природного газа американским потребителям и скачки цен на него на рубеже 2000;х гг., конгрессмены включили в текст закона также налоговые послабления для предприятий, осуществляющих добычу этого энергоносителя из глубоко залегающих пластов на мелководье Мексиканского залива.

В целях расширения геологоразведочных работ, из-за вялости которых в 1990;х и 2000;х гг. прирост запасов углеводородов в США стал отставать от уровней их добычи, в Законе было предусмотрено сокращение сроков амортизации расходов на ГРР для большинства независимых компаний до двух, а для крупных вертикально-интегрированных до 5 лет, до этого период амортизации определялся временем продуктивности месторождения. Большинство этих мер были направлены на поддержку небольших предприятий с низким уровнем добычи или независимых компаний, планирующих продлить срок эксплуатации истощённых участков, а также осваивать новые с высокими издержками для себя. Фискальная поддержка этого сегмента нефтегазовой отрасли позволяет удержать от резкого падения национальную добычу и выполняет важную социальную функцию сохранения рабочих мест.

Рассматриваемые меры, безусловно, сами по себе неспособны кардинальным образом повлиять на ситуацию в нефтегазодобыче США, однако это не означает, что их следует отнести к неудачам администрации Дж. Буша. Напротив, после одобрения Конгрессом Закона 2005 г., включавшего в себя эти стимулы, ежегодное количество выводимых из эксплуатации малодебитных и истощенных скважин сократилось на 20−25% по сравнению со средним показателем предшествовавшего десятилетия, общее количество скважин этой категории в 2006 г. выросло на 2,3% по отношению к среднегодовому фонду за предшествующее десятилетие и на 6% к среднему показателю за первые 4 года республиканской администрации, а их доля в общенациональной добыче поднялась с 14 до 18%. Еще более значительны результаты принятых мер в сфере газодобычи: скважинный фонд в 2006;2008 гг. рос в 2,2 раза быстрее, чем в предыдущее десятилетие, что обеспечило увеличение к 2009 г. национальной добычи газа на 9% и существенно смягчило перспективу увеличения зависимости США от импорта СПГ.

В большинстве случаев законодатели не дискриминировали использование вводимых льгот в отношении различных компаний отрасли. Объем экономии крупных корпораций за счет их применения в силу эффекта масштаба оказывался существенно выше, чем у небольших независимых производителей, разрабатывающих одну или несколько скважин. Поэтому в 2009 году в разгар финансово-экономического кризиса большинство из этих стимулов были ликвидированы демократическим составом Конгресса и администрацией Б. Обамы. Нынешняя демократическая администрация впервые поставила под сомнение постулат прямой зависимости национальной энергетической безопасности от расширения национальных возможностей добычи углеводородов и провозгласила курс на снятие остроты проблемы зависимости США от импорта энергоносителей путем регулирования спроса на энергоносители. Это является резким разворотом не только по отношению к предшествовавшей администрации Дж. Буша, но и к демократической администрации У. Клинтона 1990;х гг.

Последствия нынешнего революционного подхода Вашингтона к энергетической отрасли трудно предсказать. Изменения не встретили поддержки не только у политических оппонентов нового президента в Конгрессе и представителей энергетической отрасли США, но и у многих независимых экспертов, которые постоянно настаивали на сбалансированных подходах, предостерегали от чрезмерных иллюзий в отношении новых технологий, неспособных быстро обеспечить широкомасштабное коммерческое замещение ныне используемых в ТЭК энергоносителей.

Новая демократическая волна политиков в Вашингтоне не сделала практических выводов из ошибок своих предшественников. В условиях обрушившегося на США финансово-экономического кризиса речи не могло идти о дорогостоящей для растущего бюджетного дефицита реформе энергетической отрасли. На традиционном пути «самофинансирования» энергетической реформы поменялись лишь стороны баланса: источник ассигнований на альтернативы углеводородному сырью предполагается найти за счет дополнительного налогообложения его производителей. Перечень знаковых политических проектов демократической администрации США, для которых требовались значительные финансовые ресурсы, не исчерпывается климатической доктриной. Менее чем через месяц после своей инаугурации президент Б. Обама заявил, что энергетическая составляющая является существенной частью его плана ускоренного послекризисного возрождения национальной экономики, дав понять, что намерен использовать новые подходы в энергетической сфере для решения других экономических проблем. При этом он прямо подчеркнул, что намерен использовать новые подходы в национальной энергетике для пополнения государственного бюджета. Последняя концепция вполне привычна для России, однако весьма оригинальна для экономической политики США.

В феврале 2009 года в США был принят «Закона о реинвестировании и восстановлении национальной экономики» США, который предусматривает комплекс мер, направленных на пересмотр основ производства и потребления энергии в США. На 56 подпадающих под критерии этого закона знаковых проектов в области энергетики предполагается выделить более 90 млрд долл. за 10 лет, что примерно в 10 раз дороже одобренной версии Закона 2005 г. Большая часть одобренных в ARRA ассигнований, более 83% приходится на возобновляемую энергетику, повышение энергоэффективности, совершенствование общественного транспорта и модернизацию электросетей. К числу других законодательных инициатив демократической партии США, определяющих существо новых подходов в национальной энергетической политике, относится «Закон об энергетической независимости и энергобезопасности» EISA, принятый по инициативе демократического большинства в Конгрессе в декабре 2007 г. еще при республиканской администрации Дж. Буша. Основные его положения предусматривают резкое увеличение потолка среднекорпоративной топливной экономичности автотранспорта с 8,7 до 6,7 л/100 км до 2020 г. Бюджетные расходы на соответствующие правительственные программы предполагается финансировать за счет увеличения изъятий в нефтяной отрасли в форме отзыва предоставленных предыдущими нормативно-правовыми актами налоговых льгот и зачетов.

Из окончательной редакции EISA под угрозой провала инициативы были исключены положения об отзыве ранее предоставленных налоговых льгот и послаблений национальным нефтегазовым компаниям. Смысл этой инициативы демократов, зеркальной по отношению к республиканскому проекту Закона об энергетической политике 2005 года, заключался в том, чтобы сформировать из восстанавливаемых налоговых поступлений от национального ТЭК основной источник финансирования программ повышения энергоэффективности и активного развития альтернативной энергетики. Судьба этой инициативы по существу повторила судьбу идеи разбуривания АПЗА, оставив важное в целом направление энергетической политики без должного финансирования.

Центральным элементом нового подхода к регулированию национальной энергетики стала климатическая доктрина, ставшая логическим продолжением международных обязательств демократической администрации У. Клинтона 1998 года. Пересмотр прежних подходов администрации Буша привел демократических лидеров новой волны к своеобразному «климатическому экстремизму», граничащему со здравым смыслом. Небезосновательно критикуя республиканцев за пассивность, баллотировавшаяся кандидатом в президенты от демократической партии нынешний госсекретарь Х. Клинтон в 2007 г. собиралась сократить за 20 лет среднее потребление моторного топлива транспортными средствами в США с 8,7 до 4,3 л на 100 км, общенациональное потребление жидких углеводородов на 1/3, а эмиссию парниковых газов, в первую очередь углекислого на 80% к 2050 г. После победы на президентских выборах 2008 года Б. Обама пронес эти идеи в несколько трансформированном виде, процент сокращения был снижен с 80% до 50%. Однако даже этот политический лозунг оказался недостаточно проработанным в практическом плане, и в апреле 2010 г. министр энергетики США С. Чу попросил Национальный нефтяной совет США изучить вопрос о том, какими мерами можно было бы достичь указанного уровня снижения эмиссии парниковых газов.

В отсутствии должного экономического обоснования для достижения провозглашенных целей администрация Б. Обамы попыталась распространить на углекислый газ предложенный предшественниками для других вредных выбросов описанный выше механизм cap and trade. Эта идея содержалась в принятом Палатой представителей Конгресса в июне 2009 г. законопроекте «О чистой энергетике и безопасности», Законе Уоксмана — Марки, который, однако, так и не смог получить одобрения в верхней палате. Из-за затянувшегося согласования администрация попыталась провести основные его положения в виде бюджетных предложений Белого дома Конгрессу на 2010 и 2011 гг.

Вступление в силу указанных ограничений оказало бы сильное воздействие на многие сегменты американского топливно-энергетического комплекса, которые нередко относятся к энергоемким производствам. Даже установленные для них квотные потолки, по модельным расчетам авторитетных в США аналитиков, привели бы к катастрофическим для отрасли последствиям, не говоря уже о том, что выделение «бесплатных» правительственных квот для этой категории планировалось лишь в 2014 году, а ограничения на эмиссию вступали в силу уже в 2012. Балансирующие на грани рентабельности небольшие НПЗ за эти два года могли бы свернуть бизнес. Возможно, что эти соображения не позволили сенаторам в 2009;2010 гг. поддержать данную версию закона своих коллег из нижней палаты.

Оценивая уроки непоследовательной и противоречивой энергетической политики Соединенных Штатов, видимо, следует обратить внимание на то, что критически важным элементом в ней должна быть долгосрочная стратегия, не меняющаяся по конъюнктурным соображениям в течение достаточно длительного времени, позволяющего бизнесу планировать инвестиционную деятельность в рассматриваемой сфере. В Российской Федерации имеется опыт разработки подобного документа, однако из-за неоднократных его пересмотров и имеющихся противоречий с другой нормативно-правовой базой данный вопрос вполне актуален и для нас.

В полной мере применима к российским условиям и американская парадигма целевых ориентиров лицензионной политики. Можно предположить, что в России, как и в США, значительная часть лицензионных участков не дает запланированной отдачи. Одновременно Минприроды ежегодно выносит на аукцион значительное количество новых перспективных площадей, часть стратегических месторождений распределяется в бесконкурсном порядке. При этом весьма желательно избегать опоры на чрезмерно упрощенное понимание взаимосвязи между количеством выданных лицензий и величиной предполагаемого прироста добычи.

Вряд ли можно согласиться с выводами некоторых зарубежных экспертов о том, что Россия в целом вступила в фазу падающей добычи углеводородного сырья. Отдельные колебания уровней производства пока не дают достаточных оснований для таких заключений. Однако они, несомненно, применимы к некоторым традиционным центрам отечественной нефте и газодобычи. Поэтому было бы полезным использовать накопленный американцами опыт смягчения последствий вывода из эксплуатации отработавших скважин путем стимулирования бизнеса к повышению отдачи от пластов, разработке низкодебитных и сложных скважин, которая обычно нерентабельна, особенно для крупных вертикально-интегрированных компаний. При оценке эффективности использования подобных фискальных стимулов целесообразно ориентироваться не только на сравнение показателей упущенных налоговых доходов и дополнительных поступлений от роста добычи, но и на интегральный эффект ее воздействия на развитие смежных производств, уровень занятости в соответствующем регионе.

Опыт США показывает необходимость регулярной инвентаризации существующих ведомственных и региональных требований и лицензионной практики в отношении различных инфраструктурных объектов. Недостаточное внимание в условиях свободного рыночного регулирования приводит к ослаблению инвестиционной привлекательности этого сегмента, оттоку инвестиционного капитала и торможению развития инфраструктуры. При условии опережающего развития промысловых мощностей и экспортного потенциала эта диспропорция чревата перегрузкой и ускоренным износом инфраструктуры, техногенными авариями и ценовыми всплесками.

Большое внимание, уделяемое в настоящее время многими государствами климатической политике, усилиям по снижению техногенной нагрузки на окружающую среду, требует объективного анализа возможных последствий принимаемых решений для национальной экономики. Очевидная непоследовательность Вашингтона в данной сфере обнаруживает столкновение популистских политических лозунгов и чрезмерного консерватизма в решении сложной задачи поиска наиболее оптимальных путей создания высокоэффективной, надежной и экологически приемлемой энергетической отрасли. При этом в России на нынешнем этапе, видимо, в большей мере будет востребован опыт США в сфере повышения энергоэффективности, ресурсои энергосбережения, чем вызывающие споры механизмы и объемы субсидирования альтернативных энергоресурсов за счет увеличения фискальной нагрузки на традиционный ТЭК.