Местное управление и самоуправление (общие положения)

Местное управление и самоуправление (общие положения)

В связи с развитием местного самоуправления из конституционного и административного права выделилась самостоятельная отрасль — муниципальное право.

Муниципальное право является системно развивающейся отраслью российского права, имеющей претензию на новую роль. Необходимым условием его существования как целостного упорядоченного образования служит строгая внутренняя организация образующего его нормативного массива. Муниципальное право является сложной системой, представляющей собой совокупность частей, характеризующих его внутреннее строение и обособляющих его от других отраслей права. Система муниципального права выражается в объединении единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой. С другой стороны, в качестве предмета муниципального права называют местное самоуправление. Однако местное самоуправление представляет собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права.

Введение

местных налогов, сборов, установление порядка их взимания — предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируется нормами бюджетного права. Избрание выборных должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе).

На охране местного самоуправления задействованы нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права.

Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление — предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Местное управление — это управленческая деятельность центральных исполнительных органов государственной власти в местной территориальной единице (административно-территориальной единице).

Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы, которые по сути являются территориальными органами центральных органов исполнительной власти.

Пример: В РФ единая система исполнительной власти

1) Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти РФ — действует на территории всей РФ;

1) Правительства субъектов РФ — высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ — действует на территории субъектов РФ

2) Каждый субъект имеет административно-территориальное деление (на районы) — администрации районов — это территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, то есть представители государственных органов исполнительной власти в территориальных единицах низшего уровня — административно-территориальных единицах (то есть непосредственно — местное управление)

Местное самоуправление — это деятельность населения местной территориальной единицы, сообщества самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Для решения вопросов местного значения население может создавать специальные органы — органы местного самоуправления.

По общему правилу органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а соответственно и в систему разделения властей.

Органы местного самоуправления выступают в качестве юридически самостоятельного элемента механизма власти.

В доктрине конституционного права часто говорят, что муниципальная власть, то есть органы местного самоуправления — вне политики.

Это означает, что органы местного самоуправления не должны решать политические вопросы, затрагивающие интересы государства и, следовательно, не могущие носить чисто местное значение.

Органы государственной власти не вправе давать органам местного самоуправления указания по реализации своих функций и полномочий, то есть органы государственной власти не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления.

Исключение составляет добровольное (иногда обязательное) участие органов государственной власти в осуществлении финансирования государственных программ в сферах образования, здравоохранения и т. п., то есть в социальной сфере.

Тогда органы государственной власти могут делегировать (передать) часть своих полномочий органам местного самоуправления и контролировать их реализацию (в этом случае говорят, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными властными полномочиями).

Местное самоуправление — это один из способов реализации народовластия, народного суверенитета, участия граждан в управлении делами общества.

На местные органы управления могут возлагаться функции воздействия на органы местного самоуправления.

1) административная опека — означает, что решения органов МСУ не могут вступить в силу без одобрения местного органа управления (префекта, губернатора и т. д.)

В одобрении может быть отказано по мотивам, как незаконности, так и нецелесообразности решения.

Система административной опеки представляет собой пережиток бюрократической централизации.

2) административный надзор — ограничивается проверкой законности решения органа МСУ.

Обычно администратору для проверки законности решения дается небольшой срок, по истечение которого при отсутствии возражений решение вступает в силу.

В современных государствах администратор может оспорить решение только в судебном порядке.

С другой стороны, и органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою независимость.

Правовое регулирование (правовая база) местного самоуправления

1) Европейская хартия о местном самоуправлении. Принята Советом Европы 15 октября 1985 года.

2) Конституции государств. Они регулируют вопросы местного самоуправления достаточно лапидарно (ограничено, узко) и, как правило, содержат от 1 статьи (Франция) до 4−5 статей (Россия), посвященных статусу местного самоуправления. Иногда федеративные конституции вообще не регулируют вопросы местного самоуправления (США). Иногда, — достаточно подробно (Бразилия).

3) Уставы, хартии, статуты и другие акты, принимаемые органами местного самоуправления (Устав муниципального округа, образования и т. д.).

территориальный государственный конституционный самоуправление

Модели местного управления и самоуправления за рубежом

1) Англосаксонская модель

· местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, но прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует;

· на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц;

· непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица;

· значительными полномочиями могут наделяться комиссии или комитеты местных представительных органов по подготовке и принятию отдельных решений;

· контроль за деятельностью местных органов осуществляется в основном косвенным путем через центральные министерства и суды;

· местные органы носят локальный характер, они отграничены от всех других государственных органов.

Примеры: Великобритания, Канада, Австралия, США (большинство стран англосаксонской правовой системы)

2) Континентальная модель (французская, Романо-германская)

· сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления;

· напоминает иерархическую пирамиду, где на центральные власти активно работает целая сеть агентов на местах;

· характеризуется определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим, которая может выражаться в контроле за законностью актов местных образований;

· иногда представительные органы создаются только в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов;

· в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще отсутствовать;

· с начала 80-х годов была несколько снижена степень соподчиненности между различными уровнями местных органов; один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов социальной сферы — здравоохранение, школа, сельское хозяйство; также смягчен административный контроль центра над местными представительными органами.

· Примеры: континентальная Европа (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция), франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток.

В развитых демократических государствах различия между англосаксонской моделью и континентальной не носят принципиального характера, что позволяет говорить о «смешанных формах управления на местах». Основой системы местных органов являются местные представительные органы, которые формируются населением в результате свободных и состязательных выборов.

3) Иберийская модель

· Население административно-территориальных единиц избирает Совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькальда, перфекта, регидора, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц; главное должностное лицо может избираться не населением, а Советом;

· Главное должностное лицо одновременно является председателем Совета, его исполнительным органом и утверждается правительством как его председатель в административно-территориальной единице;

· Главное должностное лицо (председатель) обладает правом контроля за деятельностью совета, то есть сосредотачивает в своих руках основные рычаги местного руководства и обладает большой властью;

· Контроль почти не применяется: главному должностному лицу как председателю совета предоставляют широкие полномочия не принимать в совете решения, которые он же будет позднее отклонить.

Примеры: многие испаноговорящие страны Латинской Америки, Мексика, Никарагуа, Аргентина, Бразилия

4) Советская модель

· Совет считается органом государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган — исполнительный комитет — коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице;

· Члены исполнительного комитета являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т. д.); такая система создается во всех административно-территориальных единицах;

· В мелких населенных пунктах Совет может избирать не исполнительный комитет, а председателя и секретаря Совета, которые ведают исполнительной деятельностью;

· Иногда наряду с исполнительным комитетом Совет избирает постоянный комитет, который между сессиями совета осуществляет его полномочия (например, в Китае — это постоянный комитет местного собрания народных представителей);

· Чиновники для контроля за деятельностью советов сверху не назначаются, но советы подчинены по вертикали вышестоящим представительным органам;

· Советы могут решать не только местные вопросы, но и общегосударственные;

· При руководящей роли коммунистической партии деятельность советов практически направляется местными партийными органами и организациями Примеры: страны тоталитарного социализма, отходит в историю.

Под методом правового регулирования муниципального права Российской Федерации следует понимать совокупность приёмов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Наиболее существенными из них являются:

1) установление конкретных правомочий и обязанностей участников отношений, например, в ходе организации и проведения муниципальных выборов, местного референдума, деятельности органов местного самоуправления и т. д.;

2) метод властеотношений, выражающийся в наделение органов местного самоуправления в соответствии с законом отдельными государственными полномочиями, например, в области обороны Российского государства и соответственно возложении на другую сторону обязанностей подчиняться их велениям;

3) классические способы воздействия на участников общественных отношений — предписание, дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.

Предписание характерно для императивного (властного) регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. С учётом того, что местное самоуправление — это форма народовластия, законодательство определяет обязанность выполнения решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечёт ответственность в соответствии с законом.

Дозволение предоставляет субъектам правоотношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признаёт равенство сторон и лежит в основе диспозитивного регулирования. Дозволение как метод муниципального права применяется при регулировании общественных отношений, связанных с реализацией органами местного самоуправления права собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Например, при передачи его в постоянное или временное пользование, сдачи в аренду, приватизации, совершении иных сделок, предусмотренных законом. Заключаемые при этом договоры и соглашения закрепляют равноправие сторон.

Запреты используются в муниципальном праве, прежде всего с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Так, например ч. 3 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» запрещает подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления другого муниципального образования.

При правовом регулировании деятельности органов местного самоуправления используются два способа: позитивный (разрешительный) и негативный (запретительный).

Позитивный способ предполагает, что конституции и другие нормативно-правовые акты устанавливают, что органы местного самоуправления могут делать в решении вопросов местного значения. Второй способ — негативный исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещённую законом. Например, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» представляет муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Методы местного самоуправления — это способы целенаправленного воздействия субъекта местного самоуправления на его объект, т. е. способы воздействия населения, органов и должностных лиц муниципальных образований на управляемые объекты с реализацией принадлежащей им компетенции в области непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного сообщества.

Виды методов местного самоуправления:

Административно-организационные — основаны на юридически-властных полномочиях, воле и авторитете населения, органов и должностных лиц местного самоуправления, оказывающих прямое воздействие на объект управления. Эти методы используются как самостоятельно, так и в качестве связующего звена для осуществления, например, экономических, социальных, воспитательных и других методов управления.

Административно-организационным методам местного самоуправления присущи оперативность, прямое воздействие на управляемый объект, обязательность выполнения принимаемых решений и данных указаний для управляемых объектов, строго определенная ответственность за невыполнение решений и распоряжений, персональная ответственность за выдачу ошибочных решений. Однако наряду с указанными достоинствами применение данных методов нередко сопряжено с проявлениями бюрократизма и волюнтаризма, волокиты и хозяйственной нераспорядительности.

Экономические методы местного самоуправления — представляют собой совокупность мер, обеспечивающих реальное использование экономических законов и отношений в сфере управления и финансово-экономической деятельности. Характерной особенностью экономических методов управления является косвенное воздействие со стороны субъектов местного самоуправления на соответствующие объекты управления. С помощью этих методов субъекты местного самоуправления добиваются должного поведения управляемых объектов путем воздействия на их материальные интересы. Должное поведение достигается материальными стимулами, перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций.

Социально-психологические методы управления — представляют собой методы, при использовании которых учитываются индивидуальные характеристики отдельных субъектов муниципально-правовых отношений: специалистов и руководителей, коллективов, общественных объединений, юридических лиц. Для их эффективного применения необходимо знать законы и механизмы взаимодействия людей, особенности коллективной деятельности, методы воздействия на людей, трудовые коллективы, общественные объединения.

1. Конституция Российской Федерации: комментарий / под общей редакцией Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 2008 — 624 с.

2. Костюков А. Н. Муниципальное право в системе российского права // Государство и право, 2003, № 9, с. 10−16

3. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2009 — 559 с.

4. Мокрый В. Ключевая роль местного самоуправления в укреплении государственности // Проблемы теории и практики управления, 2005, № 5, с.74−79