Порядок принятия, изменения и отмены Конституции в Российской Федерации (сравнительный анализ)

Современная гуманитарная академия Задание на курсовую работу по дисциплине Конституционное (государственное) право России

«Порядок принятия, изменения и отмены Конституции в Российской Федерации (сравнительный анализ)»

Содержание

1. Особое место Конституции Российской Федерации в правовой системе демократического государства

1.1 Сущность и юридическая природа Конституции Российской Федерации

1.2 Порядок принятия, пересмотра и изменения Конституции РФ

2. Сравнительный анализ конституций зарубежных стран

2.1 Общая характеристика структуры зарубежных конституций

2.2 Разработка, принятие и изменение конституций зарубежных стран

2.3 Конституция Бразилии: подготовка, принятие, изменение Заключение Глоссарий Список использованных источников Приложение А. Юридическая сила и природа Конституции РФ Приложение Б. Структура Конституции Российской Федерации 1993 года

Среди нормативно-правовых актов, закрепляющих основные нормы конституционного права, основным является конституция. Именно в конституции устанавливаются конституционно-правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими для конституционно-правового регулирования.

Огромное значение конституции в жизни всякого общества, ее принципиально особое место во всей правовой системе государства вызывают необходимость всестороннего изучения конституции в рамках данной курсовой работы.

Конституция — это основной закон государства, выражающий волю господствующего класса или всего общества и закрепляющий основы общественного и государственного строя, права и свободы человека и гражданина. Конституция очерчивает круг функций государства, устанавливает основы его отношений с человеком и обществом.

Термин «конституция» (с лат. constitutio — устанавливаю) употреблялся в древнем Риме для обозначения одного из видов правовых актов императора (наряду с декретами, эдиктами). В эпоху феодализма наряду с этим термином применялась и формулировка «основной закон», которая теперь часто используется как синоним слова «конституция».

Термин «конституция» употребляется много столетий, но ни в античном мире, ни в средние века его значение не совпадало с современным. Тогда не существовало основных законов, которые являлись бы юридической базой текущего законодательства (хотя и были некоторые достаточно значимые акты, например, Золотая булла 1222 г. в Венгрии или Великий мартовский ордонанс 1357 г. во Франции, включавшие нормы различных отраслей права).

Теоретическое обоснование необходимости конституции, разработка ее понятия, принятие первых конституций (Соединенные Штаты — в 1787 г., Франция и Польша — в 1791 г.) были связаны с борьбой молодой, революционной буржуазии против феодального строя и феодального права.

Конституция в любом государстве — это правовой акт высшей юридической силы, своеобразный признак государственности, юридический фундамент государственной и общественной жизни, главный источник национальной системы права.

Конституция как основной закон государства учреждает политическую форму существования общества, систему государственных органов, устанавливает порядок их формирования и способ функционирования, закрепляет права и свободы человека и гражданина.

Закрепляя наиболее важные общественные отношения, принципиальные положения и основополагающие устои общества, политическую форму его существования, конституция служит правовой базой для текущего законодательства. В этом законодательстве преломляются, раскрываются и конкретизируются положения конституции. Причем, важно подчеркнуть, что оно не может и не должно «развивать» или дополнять конституцию. Соответствуя основному закону государства, текущее законодательство наполняет его положения конкретным содержанием. При этом конституционные нормы сохраняют свою определенность и высшую юридическую силу по отношению к нормам текущего законодательства.

Конституция — прежде всего юридический документ, основа государственности, законности и правопорядка. Именно в этом качестве она составляет предмет науки конституционного права. В отличие от обычных законов, основной закон государства характеризуется стабильностью и долговечностью. Эти качества конституции обусловлены двумя обстоятельствами.

Во-первых, в силу абстрактного содержания ее положений она не подвержена постоянным изменениям. Во-вторых, жесткая процедура по внесению в нее изменений и дополнений служит гарантом ее жизнеспособности и долговечности. Таким образом, все другие законы и правовые предписания властных структур государства должны соответствовать конституции — их правовой основе. Те из них, которые противоречат конституционным принципам и нормам, подлежат отмене.

В мировой конституционно-правовой теории нет единого взгляда на содержание конституции. Конституции разных стран являют собой весьма пеструю картину, что отражает различие исторических условий их принятия и уровня конституционного правосознания. В то же время для мировой конституционной теории и практики характерна определенная унификация представлений о содержании современной конституции на базе утвердившихся общих взглядов на демократию.

Ни у кого не вызывает сомнений, что первейшей целью и задачей конституции в любой стране должны стать гарантии прав и свобод человека и гражданина, что устройство государственной власти может быть демократическим и эффективным только при соблюдении принципа разделения властей, что народный суверенитет воплощается через представительную систему, формируемую на основе всеобщего избирательного права.

Теоретическую основу работы составляют исследования, высказанные в трудах таких ученых, как С. А. Авакьян, М. П. Авдеенкова, Н. А. Боброва, В. Г. Вишняков, Ю. А. Дмитриев, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, Т. М. Пряхина, Ю. И. Скуратов, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и др.

Цель курсовой работы — проанализировать принятие, изменение и отмену Конституции Российской Федерации и зарубежных стран.

Данная цель реализуется в работе на основе решения следующих задач:

· раскрыть порядок принятия, пересмотра и изменения Конституции РФ

· описать юридическую природу Конституции Российской Федерации;

· исследовать структуру зарубежных конституций.

Объектом исследования является Конституция России.

Предмет исследования — сравнительный анализ Конституции России и зарубежных конституций.

Правовой основой являются: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, монографии и научные статьи, посвященные данной проблеме.

1. Особое место конституции Российской Федерации в правовой системе демократического государства

1.1 Сущность и юридическая природа Конституции Российской Федерации

Сущность Конституции следует рассматривать в двух измерениях: в юридическом и социально-политическом. Образно говоря, в отличие от большинства других законов Конституция в наибольшей степени является продуктом и достоянием всего общества, а не только законодателей и юристов. Это связано с тем, что значение Конституции для общества значительно выходит за рамки юридического документа. Конституция активно влияет на все стороны жизни общества: политику, экономику, социальное развитие, на формирование сферы прав и свобод личности.

Содержание Конституции в момент ее принятия и последующего толкования ее положений являлось предметом острых общественных конфликтов, дискуссий и компромиссов, в которые был вовлечен весь спектр политических сил страны. Ссылки на Конституцию являются основанием для принятия важнейших политических решений. Толкование положений Конституции способно в значительной мере повлиять и даже изменить политическую обстановку в стране. В этом плане весьма показателен пример с конституционным обоснованием отмены прямых выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации. В связи с особым политическим значением Конституции ее нередко характеризуют как важнейший политико-правовой документ страны.

Сказанное не означает, что особый социально-политический вес Конституции каким-то образом искажает юридические свойства Конституции, позволяя органам власти влиять на ее содержание и применение по правилам политической, а не юридической логики. Конституция России — это полноценный правовой акт наивысшей юридической силы. Именно Конституция изначально определяет правила политической деятельности, а не наоборот.

Конституция не является и не может являться податливым инструментом в руках политиков. Значение Конституции и заключается в том, что она стабилизирует социально-политические процессы в стране. Нормы Конституции должны применяться судами, иными органами власти, должностными лицами, исходя из того смысла, который заложен в ее нормах, а не в угоду каким-либо текущим политическим интересам. Иной подход приводит к кризису конституционного строя и в целом правопорядка в стране. Для того, чтобы убедиться, в чем это может проявляться, достаточно обратиться к урокам вооруженного противостояния в 1993 г.

Рассмотрим основные свойства Конституции как нормативного акта.

Конституцию как нормативный правовой акт, занимающий самостоятельное и особое место в правовой системе современного демократического государства, от всех других правовых актов традиционно отличают следующие черты:

· особый субъект, который устанавливает конституцию или от имени которого она принимается;

· учредительный, первичный характер конституционных установлений;

· всеохватывающий характер конституционной регламентации, т. е. тех сфер общественных отношений, воздействие на которые она распространяет;

· особые юридические свойства: верховенство, высшая юридическая сила, порядок принятия, внесения поправок, специфические формы охраны.

Конституция России является основным источником конституционного права России. Она определяет систему источников конституционного права, задает их содержание, определяет характер и направления их применения.

Конституция России является основным источником не только конституционного права, но и иных отраслей российского права. В ней содержатся основополагающие принципы и нормы для всей правовой системы России. В этом проявляется универсальность Конституции для правовой системы.

Важнейшим свойством Конституции является ее верховенство над другими нормативными актами, принимаемыми в Российской Федерации.

Конституцию РФ отличает особый, усложненный порядок ее пересмотра и внесения в нее поправок, который будет изложен далее.

Итак, можно сделать общий вывод: конституция представляет собой единый, обладающий особыми юридическими свойствами нормативный правовой акт, посредством которого народ учреждает основные принципы устройства общества и государства, определяет субъекта государственной власти, механизм ее осуществления, закрепляет охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Этим признакам общего понятия конституции отвечает и действующая Конституция РФ. Данное определение отражает типичные, сущностные признаки конституции, которые свойственны не всем ее видам. Различают также конституции гибкие и жесткие — в зависимости от установленного в этих конституциях порядка их изменения.

Конституции, которые могут быть изменены в таком же порядке, в каком принимаются обычные законы, называются гибкими. Те конституции, для изменения которых устанавливается сложная процедура, именуются жесткими.

Конституции представляют собой единый писаный акт. Однако роль конституции государства может выполнять система правовых актов, а также обычаев и судебных прецедентов. В связи с этим различают писаные и неписаные конституции.

Конституции могут реально отражать действительность, адекватно реализовываться в системе общественных отношений. В таком случае они являются реальными. Нередко положения конституции представляют собой лишь декларативные установления, принципы и нормы которых не находят отражения в жизни. Такие конституции именуются фиктивными.

1.2 Порядок принятия, пересмотра и изменения Конституции РФ

Порядок принятия Конституции РФ определялся Указом Президента РФ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ» от 15 октября 1993 г.

В соответствии с этим Указом процедура принятия Конституции регламентировалась Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ.

Положение о всенародном голосовании охватывало совокупность правовых норм, регулировавших наиболее существенные отношения, связанные с его проведением. Причем эта совокупность складывалась из двух четко выраженных групп правовых норм. Первая группа закрепляла принципы всенародного голосования, на основе которых оно осуществлялось.

Принципы устанавливали: как и каким путем должно проводиться это голосование, кому принадлежит право участия в нем и кто не может быть субъектом голосования. В соответствии со ст. 2 Положения всенародное голосование объявлялось всеобщим и равным, проводилось путем тайного голосования. Правом участия в нем наделялись все граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Его были лишены граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержавшиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору.

Вторая группа охватывала нормы права, которые наполняли указанные принципы конкретным содержанием, устанавливала порядок проведения всенародного голосования.

В соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ его проведение включало в себя:

· возложение функции по организации и проведению всенародного голосования на соответствующие избирательные комиссии;

· наделение избирательных участков полномочиями по проведению всенародного голосования;

· определение порядка и сроков проведения агитации;

· установление образца бюллетеня для всенародного голосования и определения его результатов.

Систему избирательных комиссий, на которых были возложены функции проведения всенародного голосования, возглавляла Центральная избирательная комиссия, состоявшая из председателя и 20 ее членов.

Центральная избирательная комиссия была призвана:

· давать разъяснения о порядке применения Положения о всенародном голосовании по проекту новой Конституции;

· рассматривать заявления и жалобы на решения и действия участковых избирательных комиссий и принимать по ним решения;

· в случаях, предусмотренных Положением о всенародном голосовании, издавать инструкции и иные акты по вопросам организации всенародного голосования;

· осуществлять контроль за законностью проведения всенародного голосования;

· распределять выделенные из бюджета Российской Федерации на финансирование всенародного голосования средства и контролировать их целевое использование;

· рассматривать вопросы материально-технического обеспечения, подготовки и проведения всенародного голосования;

· устанавливать результаты всенародного голосования в целом по России и публиковать их в печати.

Участковые избирательные комиссии осуществляли непосредственное руководство голосованием. Определяли его результаты по участку и сообщали сведения в окружную избирательную комиссию.

Согласно ст. 14 Положения о всенародном голосовании как гражданам, так и общественным объединениям предоставлялось право беспрепятственно вести агитацию «за» или «против» проекта новой Конституции.

По итогам всенародного голосования участковые избирательные комиссии составляли протокол, в котором указывалось общее число избирателей, число неиспользованных бюллетеней, их количество, выданное в день голосования, число действительных голосов.

Окружные избирательные комиссии составляли протокол, в котором указывались те же сведения, что и в протоколе участковых избирательных комиссий.

Центральная избирательная комиссия производила подсчет голосов, поданных в ходе всенародного голосования на всей территории Российской Федерации, и после этого сведения должны были публиковаться в официальном органе.

В силу самой природы конституции ей присуще качество стабильности. Принятие новой конституции всегда вызывается весьма существенными переменами в жизни общества. Изменения в ней должны требовать серьезного обоснования. Поэтому в большинстве стран мира действует усложненный порядок изменения конституции.

Советские конституции закрепляли достаточно простой порядок их изменения, устанавливая для этого лишь квалифицированное большинство голосов депутатов высшего представительного органа.

Прежняя российская Конституция закрепляла, что для принятия ее изменений и дополнений требовалось согласие не менее 2/3 от общего числа избранных народных депутатов РФ. Только при изменении и дополнении статей Конституции, касающихся федеративного устройства, требовалось согласование с субъектами Федерации в лице их Советов народных депутатов. Порядок принятия новой Конституции не устанавливался, и Конституция ограничивалась нормой о том, что это относится к исключительной компетенции Съезда народных депутатов России.

Такой упрощенный порядок изменения в совокупности с политическими факторами нарушал стабильность Конституции и привел к тому, что в прежнюю Конституцию РФ было внесено за короткий период около 350 поправок.

Учтя предшествующий отечественный опыт, нормативные установления конституции зарубежных демократических государств и укрепляя конституционную стабильность, действующая Конституция внесла в рассматриваемый процесс существенные изменения.

Прежде всего, Конституция 1993 г. применяет новую терминологию — вводятся понятия «пересмотр» Конституции и «поправки» к ней.

Посвященная этому глава 9 носит название «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Она содержит четыре статьи — 134−137.

В ст. 134 впервые в конституционном акте введена новая норма, устанавливающая перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции и внесения в нее поправок. В прежней Конституции вопрос о таки субъектах не регламентировался.

Теперь предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительства РФ, законодательные органы субъектов Федерации, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Круг субъектов, наделенных указанным правомочием, уже того, который в ст. 104 Конституции определен в качестве субъектов законодательной инициативы. Это вполне правомерное ограничение вытекает из различий конституционного и текущего законодательства. Анализ главы 9 показывает, что в Конституции предусмотрены три различных режима внесения новых положений в ее текст: пересмотр, поправки и изменения в ст. 65.

Пересмотр означает принятие новой Конституции. Его условия определены в ст. 135 Конституции. Пересмотр связан с изменением положений глав 1, 2 и 9: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Положения этих глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

В этих главах содержатся положения, выражающие концептуальную сущность Конституции, а также обеспечивающие ее стабильность. Отсутствие у Федерального Собрания права принимать новую Конституцию означает, что утверждена новая концепция установления конституции особой, учредительной властью, а не обычной законодательной властью. Однако законодательный орган не отстраняется от участия в процессе пересмотра Конституции.

Ст. 135 предусматривает, что предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 может получить дальнейшее движение только в случае его поддержки 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Только при этом условии в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание в соответствии с Конституцией наделено учредительными полномочиями. Оно может подтвердить неизменность Конституции, т. е. не согласиться с решениями палат Федерального Собрания, поддержавших инициативу о пересмотре Конституции.

В случае согласия с инициативой пересмотра Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции и принимает его 2/3 голосов от общего числа его членов или выносит на всенародное голосование. При проведении референдума Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Поправки в соответствии с действующей Конституцией допускаются только к главе 3−8 (ст.136). Они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Конституция закрепляет в качестве необходимого условия вступления поправок в силу их одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Правовым актом, которым вносится поправка, является закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Такое толкование ст. 136 о форме правового акта дано в постановлении Конституционного Суда от 31 октября 1995 г. В данном постановлении отмечалось также, что Федеральное Собрание может определить в федеральном законе порядок принятия и внесения поправок в Конституцию. Такой федеральный закон был принят в 1998 году.

Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» детально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными органами субъектов Федерации, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции. Процесс рассмотрения закона в субъектах Федерации должен завершиться не позднее одного года со дня его принятия.

Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Если закон не получит одобрения 2/3 субъектов Федерации, то внесение предложений о данной поправке допускается не ранее чем через один год. Федеральный закон предусматривает участие Верховного Суда РФ в проверке правильности результатов рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, и в соответствующих случаях вопрос о результатах пересматривается по решению Верховного Суда в порядке, установленном законом. Закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки.

После одобрения обеими палатами закона о поправке Председатель Совета Федерации опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения палатами. Такое опубликование не является официальным опубликованием закона, поскольку он еще не вступил в силу. Только после одобрения закона органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации Председатель Совета Федерации направляет закон Президенту для подписания и официального опубликования. Принятая поправка подлежит внесению Президентом в текст Конституции и в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке Президент осуществляет официальное опубликование Конституции с внесенными в нее поправками.

Положения Конституции 1993 г. об изменениях относятся только к нормам ст. 65, определяющий состав Российской Федерации. Ст. 137 Конституции, закрепляющая порядок изменения, распространяет его на следующие случаи: принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и изменения наименования субъекта.

Ч.1 ст. 137 Конституции РФ гласит, что изменения в ст. 65 Конституции РФ, предусматривающие принятие в Российскую Федерацию нового субъекта или образование в ее составе нового субъекта Федерации, а также изменение конституционно-правового статуса действующего субъекта Федерации, вносится на основании федеральных конституционных законов. Особенности принятия таких федеральных конституционных законов установлены Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Следует учесть, что подобные изменения не затрагивают содержательных положений норм Конституции, имеющих регулирующее значение.

Что касается изменения наименования субъекта (ч.2 ст.137), то этот вопрос относится к исключительным полномочиям самого субъекта. По запросу Государственной Думы о толковании ч.2 ст. 137 Конституционный Суд РФ в своем постановлении определил, что новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции указом Президента РФ. Однако Конституционный Суд определил, что изменение наименования субъекта в рамках ч.2 ст. 137 не должно нарушать основы конституционного строя, права других субъектов Федерации, права и свободы человека и гражданина.

2. Сравнительный анализ конституций зарубежных стран

2.1 Общая характеристика структуры зарубежных конституций

Юридическая конституция может представлять собой один документ. Таково подавляющее большинство конституций стран мира (КНР 1982 г., султаната Оман 1996 г., Бразилии 1988 г., Финляндии 1999 г., Афганистана 2004 г.). Однако иногда поправки к конституции в ее текст не вносятся, а прилагаются к ней в определенной нумерации (Соединенные Штаты).

Законодательный акт, составляющий консолидированную конституцию, чаще всего так и называется: «конституция». Но в некоторых случаях применяется термин «политическая конституция» (Колумбия), «основной закон» (Германия).

В ряде стран конституция представляет собой совокупность законов, принятых в разное время. Название каждому из них обычно дается в соответствии с предметом регулирования: Форма правления 1974 г., Акт о риксдаге 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г. с изменениями 1979 г., Акт о свободе печати 1949 г. — в Швеции, законы о Кнессете, о земле, об армии, судоустройстве — в Израиле. Неконсолидированные конституции действуют в Австрии, в Канаде, в Новой Зеландии, во Франции и других странах.

В редких случаях под конституцией понимается совокупность законов, судебных прецедентов и неписаных конституционных обычаев. Это — комбинированная конституция. Законы, считающиеся частью такой конституции, принимаются обычным способом.

Конституции обычно состоят из преамбулы, глав, статей, которые могут делиться на части пункты, абзацы, обозначенные цифровой или буквенной нумерацией. Завершается конституция обычно переходными и заключительными постановлениями. Во многих конституциях есть приложения, содержащие схемы, образцы, различные перечни, текст клятвы президента. Неотъемлемая часть конституции — поправки к ней.

Иногда они не вносятся в текст, а прилагаются к конституции.

По вопросу о значении конституции в жизни страны существуют разные взгляды. Во время борьбы против королевского абсолютизма в прошлом, а в некоторых странах Востока и теперь идеологи борьбы за демократию, исходя из волюнтаристских концепций, придают конституции решающее значение в установлении общественного и государственного строя страны. С их точки зрения, все зависит от идей, которыми руководствуются создатели конституций: общественный строй будет справедливым, если принять «хорошую» конституцию. Конечно, на бумаге можно написать любой текст конституции. Но если этот текст не будет соответствовать социально-политическим условиям, он останется мертвой буквой.

Для того, чтобы конституция действовала, она должна учитывать реальные условия страны, уровень правовой культуры населения и многие другие факторы общественной жизни. В этих условиях конституция — юридическая база развития законодательства, правоприменительной практики, правосознания. Она закрепляет существующий «каркас» общественного и государственного строя, устанавливает основы политического процесса в обществе. Но это не значит, что конституция — лишь простой слепок существующей ситуации. Прогрессивная демократическая конституций способствует подлинному выражению и учету воли народа, укреплению демократических порядков, осуществлению назревших социально-экономических реформ. Конституции, закреплявшие авторитарные порядке (Румыния, Заир, Эфиопия), в конечном счете, препятствовали развитию страны, социальному прогрессу и способствовали созданию условий для социального взрыва, что и произошло в Румынии, Эфиопии и других странах.

Конституция закрепляет достигнутое в обществе согласие на основе общечеловеческих ценностей, воспитывает гражданственность членов общества.

2.2 Разработка, принятие и изменение конституции зарубежных стран

Новая конституция обычно принимается при возникновении нового государства, смене политических режимов, при существенных изменениях в общественном строе, если текст старой конституции нельзя привести в соответствии с ним путем принятия поправок. Во многих развивающихся странах принятие новых конституций было связано с военными и государственными переворотами, с приходом к власти новой группы лиц, что не изменяло существенно общественный строй, а иногда и политическую систему, с субъективными, а иногда и волюнтаристскими факторами. Поэтому в некоторых странах конституции заменялись новыми в среднем через 5−7 лет (Алжир, Венесуэла, Гана, Йемен, Таиланд).

Существуют различные способы подготовки проекта конституции. В редких случаях проект от начала до конца создается специально образованным учредительным собранием или действующим парламентом. В этих случаях ведущую роль обычно играет конституционный комитет, который создается представительным органом и фактически разрабатывает проект. Во многих странах роль учредительного собрания или парламента в подготовке проекта и в ходе его обсуждения бывает весьма значительной. Так было при разработке конституций Италии 1947 г., Индии 1949 г., Бразилии 1988 г., Болгарии 1991 г.

Иногда парламент принимает специальный закон о порядке подготовки проекта. Так было во Франции, Польше. Нередко процесс подготовки проекта длится долго: в Польше он занял семь лет.

В некоторых странах конституционные комиссии для разработки проекта основного закона создавались не представительными органами, а президентами или правительствами. При предоставлении независимости колониям проекты конституций новых государств разрабатывались министерствами колоний (Великобританией для Нигерии в 1964 г.), местными властями с участием советников метрополии (Мадагаскар 1960 г.), в ходе переговоров на заседаниях «круглых столов», в которых участвовали представители колониальной державы и деятели национально-освободительного движения (Зимбабве 1979 г.).

В некоторых государствах капиталистической ориентации также предпринимались меры для того, чтобы ознакомить население с проектами конституций и учесть его мнение. Однако круг лиц, принимавших участие в обсуждении, ограничивался элитой общества. Иногда для обсуждения проекта или его основных положений созывались массовые собрания представителей различных слоев населения, заключались пакты и соглашения между различными политическими силами по поводу основных положений проекта (Ливан, Испания).

Иногда наряду с официальными правительственными проектами те или иные партии, группы политических деятелей, ученых разрабатывали и представляли свои альтернативные проекты конституции. В редких случаях они выносились на референдум наряду с официальными.

Одним из наиболее демократичных способов принятия конституции считается принятие ее специально избранным для этой цели учредительным собранием. В отличие от парламента эта обычно орган однопалатный, и после принятия конституции он нередко распускается, уступая место парламенту, избранному на основе новой конституции, но иногда продолжает свою деятельность в качестве обычного парламента. Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов.

Некоторые конституции приняты парламентами, иногда провозглашавшими себя для этой цели учредительными собраниями (Шри-Ланка 1972 г., Танзания 1977 г., Бразилия 1988 г.).

Конституции нередко принимаются путем референдума — общегосударственного голосования избирателей (Франция 1958 г., Египет 1971 г., Филиппины 1986 г.).

Референдум — демократический институт, но на нем избиратель может лишь ответить «да» или «нет». Без предварительного обсуждения проекта населением очень нелегко разобраться в таком документе, как конституция.

В ряде случаев путем референдума принимались реакционные конституции (Греция, Родезия). Иногда на референдум выносятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению в представительных органах, уже принятые парламентами или учредительными собраниями (Испания 1978 г., Польша 1997 г.). А иногда конституции, уже принятые референдумом, затем утверждаются избранными на основе этих конституций парламентами (Эфиопия в 1987 г.).

Комбинированный способ получает все более широкое распространение.

В некоторых странах конституции, особенно временные, были приняты фактически военными властями, провозгласившими переход таким путем к гражданскому правлению. Военные советы в качестве последней инстанции утвердили принятые консультативными учредительными собраниями конституции, иногда внося в них существенные поправки (Турция в 1982 г., Нигерия в 1989 г.).

В отдельных странах социалистической ориентации первые конституции непосредственно принимались высшими партийными органами — съездами (Конго в 1973 г.) или исполнительными комитетами партии (Ангола в 1975 г.).

В ряде монархических государств происходило октроирование конституций: они даровались «хорошим» монархом своему «верному народу» (Непал в 1962 г., Свазиленд в 1978 г.). В ходе крушения колониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия даровала конституцию своим прежним колониям, объявляя их независимыми государствами. Октроирование почти всегда было вынужденным актом. Своеобразным способом принятия новой конституции является принятие основного закона в новой редакции (Нидерланды 1815 г. — в 1983 г., Аргентины 1853 г. — в 1994 г.).

Принятая конституция в отличие от других законов не подлежит обязательной подписи главы государства, и он не может в данном случае использовать право вето.

При изменении конституции различаются: общий пересмотр; внесение поправок и дополнений в конституцию. Для принятия конституции в новой редакции и внесения поправок созыва учредительного собрания не требуется, но в некоторых странах для изменения «укрепленных» статей конституции это необходимо. Поправки вносятся по решению парламента или на основании итогов референдума. Само предложение о внесении поправок требует соблюдения определенных условий. Если проект обычного закона в ряде стран может внести один член парламента, то проект об изменении конституции вносится только главой государства, правительством, определенной группой депутатов, субъектами Федерации.

Поправка должна быть принята не простым, а квалифицированным большинством в каждой палате парламента (2/3 общего числа голосов в Австрии, Нидерландах, 3/5 — в Греции, Испании) или на совместном заседании палат (3/5 — во Франции, 4/5 — в Казахстане).

После того как парламент принял поправку к конституции, в некоторых федерациях его решение должно быть утверждено определенным большинством субъектов федерации.

В унитарных Дании, Египте, в федеративной Швейцарии, некоторых других странах оно утверждается референдумом.

Почти всегда в новые конституции включаются нормы, запрещающие пересматривать некоторые положения. В некоторых странах (Греция, Румыния) неизменными объявлены целые разделы конституции. Нередко запрещается изменение конституции в период чрезвычайного положения, иногда — в течение определенного срока после ее принятия (в Бразилии, Греции — пять лет). В иных странах в конституциях, согласно установленным ими правилам, некоторые положения могут изменяться упрощенным образом (Индия).

В большинстве случаев конституционные поправки не подлежат вето главы государства и должны быть опубликованы, но в некоторых странах вето главы государства распространяется и на законы о поправках (Индия, Нидерланды, Пакистан). При военных переворотах нередко используется чрезвычайный порядок изменения и отмены конституции: военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, а порой и весь текст. Впоследствии приостановленная конституция не возобновляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатывают новый основной закон.

2.3 Конституция Бразилии: подготовка, принятие, изменение

Бразилия — пятая по величине территории, шестая по численности населения и восьмая по уровню экономического развития страна в мире. В этой многоэтнической стране в середине текущего столетия 55−60% населения принадлежали к белой расе, примерно 25% составляли мулаты, 15% - негры и около 0,5% = индейцы. Большинство населения — потомки португальцев, когда-то завоевавших Бразилию, но среди населения имеется некоторая доля немцев, датчан и бельгийцев, эмигрировавших в эту страну, а также японцев и китайцев. Происходящая эволюция этнического состава ведет к тому, что доля белого населения растет медленнее, чем доля других расовых групп. Бразилия занимает третью часть территории Латинской Америки, и примерно третью часть населения последней составляет население этой страны.

С 1500 по 1822 гг. Бразилия была колонией Португалии. В 1815 г. Бразилия получила статус королевства, став составной частью Объединенного королевства Португалии, Бразилии и Алгарви, но фактически продолжала оставаться в прежнем положении. В колониальный период в стране неоднократно поднималось освободительное движение за независимость.

Революция 1820 г. в Португалии повлекла новую активизацию такого движения, и в результате 7 сентября 1822 г. Бразилия стала независимой империей.

Участие бразильских представителей в разработке либеральной португальской Конституции в 1821 г. послужило импульсом к попыткам создать конституционный строй и в Бразилии. Учредительное собрание, созванное в июне 1822 г. принцем-регентом Педру и приступившее к разработке Конституции в мае 1823 г., было вскоре им же распущено.

В октябре 1823 г. Педру I, ставший к тому времени Императором, учредил Государственный совет, который и выработал Конституцию, октроированную в 1824 г. и провозгласившую страну конституционной и представительной монархией. В соответствии с концепцией Бенжамена Констана Конституция предусмотрела разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную и посредническую.

Со времени завоевания независимости Бразилия прошла длительный путь конституционной эволюции, ознаменовавшийся принятием еще 6 конституций. Всякий раз развитие проходило в острой политической борьбе, порою переходившей в восстания и военные перевороты. Первая Конституция неоднократно изменялась, в частности Дополнительным конституционным актом 12 августа 1834 г., а также актами 12 мая 1840 г. и 23 ноября 1841 г. Наиболее заметной вехой в политическом развитии стали антимонархические выступления в ноябре 1889 г., приведшие к падению монархии. Временное правительство провозгласило в Бразилии республику с федеративной формой территориального устройства, а Национальный учредительный конгресс принял Конституцию Федеративной Республики Бразилии, в которой в большой мере был использован опыт Соединенных Штатов. Она была промульгирована 24 февраля 1891 г.

В 1930 г. в стране произошла революция, в результате которой Учредительное собрание, сформированное в 1933 г. с использованием идеи корпоративного представительства, заимствованной у фашистской Италии, одобрило в 1934 г. Конституцию, предложенную Правительством. Провозглашая разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, Конституция усилила ее исполнительную ветвь.

10 ноября 1937 г. Президент Жетулио Варгас октроировал Конституцию «Нового государства», которая по существу санкционировала сосредоточение в руках Президента всей власти. Полномочия Национального конгресса и автономия судебной власти и штатов были урезаны, Федеральный сенат переименован в Федеральный совет. Последовавший роспуск парламента превратил в фикцию многие положения Конституции.

В начале 1945 г. под давлением различных оппозиционных сил в стране произошла некоторая либерализация режима, в частности была разрешена деятельность политических партий, снят запрет на забастовки. В октябре 1945 г. в результате заговора военных режим Ж. Варгаса был свергнут.

2 декабря того же года состоялись выборы, в итоге которых один из организаторов переворота генерал Эурико Гаспар Дутра стал Президентом страны; одновременно было сформировано Учредительное собрание для разработки новой Конституции. При ее создании были взяты за основу положения Конституции 1934 г. Проект разрабатывался самим Собранием.

Конституция была им принята 18 сентября 1946 г. и с довольно многочисленными поправками действовала до следующего военного переворота. Конституция 1946 г. представляла собой довольно демократический акт, провозглашавший достаточно широкий круг прав и свобод, содержала принцип разделения властей, восстановила права штатов и муниципий.

В условиях усиления роли государства в экономической сфере и политизации бразильского общества произошло объединение сил, выступавших против существовавшего режима. 31 мая 1964 г. в штате Минас-Жерайс вспыхнул военный мятеж, окончившийся государственным переворотом. За несколько недель до этого командующие тремя видами вооруженных сил издали Институционный акт № 1, который впоследствии стал юридической основой оформлявшегося авторитарного режима. Затем последовали другие такие же акты (всего более 10). Они регулировали важнейшие стороны жизни государства и правового положения его жителей. Конституция 1946 г. при этом юридически не отменялась; в Институционном акте № 1 специально подчеркивалось, что она продолжает действовать, но подвергается некоторым изменениям. Продолжал действовать Конгресс, но из его состава были удалены наиболее активные противники установленного режима.

24 января 1967 г. была промульгирована еще одна Конституция, которая усилила роль Союза в ущерб штатам и власть Президента, предусмотрев возможность, приостановления конституционных прав и свобод. Отменялись прямые выборы Президента, который стал избираться коллегией в составе Национального конгресса и делегатов от законодательных собраний штатов. 17 октября 1969 г. военная хунта провела Конституционную поправку № 1, которая увеличила срок полномочий Президента с четырех до пяти лет, ввела косвенные выборы губернаторов штатов и отменила парламентский иммунитет. Эту новую редакцию Конституции иногда считают отдельной конституцией.

Особенность военно-авторитарного режима состояла в том, что хотя военные оказывали решающее влияние на жизнь страны, в то же время продолжали действовать и гражданские органы — парламент, продолжали работать суды. Действовали, хотя и с некоторыми ограничениями, права и свободы.

В первый период правления военных основная ставка делалась на репрессивные меры по подавлению оппозиции, подчинению профсоюзов, усмирению рабочего и крестьянского движения. Развернувшаяся забастовочная борьба, консолидация противников режима, демократическое движение повлекли значительное сужение социальной базы режима. Происходила постепенная эволюция и в среде военных, у которых возобладали сторонники умеренной политики. Эти факторы постепенно привели к заметной демократизации внутри страны.

Была разрешена деятельность многих политических партий (за исключением коммунистов). Политический режим постепенно менял свой характер, приняв с 1979 г. либерально-авторитарную окраску. Во второй половине 80-х гг. значительно изменилось соотношение политических сил внутри страны; демократические силы постепенно наращивали свои усилия. Правящая верхушка страны также проявила готовность к политическим реформам.

В результате были проведены выборы в Национальное учредительное собрание, которое после выработки Конституции должно было выполнять функции парламента. Поэтому это Собрание было избрано двухпалатным. В состав Собрания входили члены Национального конгресса — 72 сенатора и 487 депутатов, получивших свои мандаты 15 ноября 1986 г. Оно заседало в течение восьми месяцев и пяти дней.

До избрания Собрания 18 июля 1985 г. Президентом страны был издан декрет об образовании Временной комиссии по конституционным преобразованиям, состоявшей из 49 наиболее крупных бразильских юристов и отражавшей широкий спектр различных мнений.

Комиссия разработала предварительный проект Конституции, который подвергся критике со стороны и левых, и правых партий. Этот проект, однако, не был представлен в Учредительное собрание с тем, чтобы не оказывать давления на депутатов, но имел моральное и познавательное значение и был использован Собранием.

Учредительное собрание, начавшее работать в феврале 1987 г., разрабатывало текст Конституции в 8 тематических комиссиях, разделенных на подкомиссии. В них было рассмотрено 14 920 поправок; затем в комиссиях по синтезу было изучено 35 111 предложений и поправок.

Проект Конституции, выработанный Собранием, 9 июля 1987 г. был вынесен на всенародное обсуждение. Работа учредительного органа проходила в обстановке гласности; граждане имели возможность свободно посещать его заседания. В проект могли вноситься «народные поправки», т. е. поправки, подписанные не менее чем 30 тыс. избирателей. При этом один избиратель не мог подписывать более трех предложений.

Поправки в порядке народной инициативы затрагивали вопросы аграрной реформы, право на труд, право на образование, другие социальные права, защиту окружающей среды, вопросы жилища, амнистии, образования новых штатов. В течение месячного срока было предложено более 10 тыс. поправок, под которыми подписались около 12 млн. избирателей. Наибольшее число подписей собрали предложения об аграрной реформе (более 1 млн.). В конце концов, в текст были включены 122 народные поправки. Самими членами Собрания было предложено более 60 тыс. поправок.

Заключительное голосование по тексту Конституции состоялось 22 сентября 1988 г. «За» было подано 474 голоса, «против» — 15, воздержались 6 членов Собрания. Конституция вступила в силу 5 октября 1988 г. Состоящий из почти 42 тыс. слов, высший закон 1988 г. оказался самым объемным в истории страны. Он положил начало новому периоду в истории страны — периоду «Новой республики».

На декабрь 2000 г. в Конституцию была внесена 31 поправка. Конституция 1988 г. построена в соответствии с конституционными традициями Бразилии, в более широком плане — в соответствии с латиноамериканскими традициями, всегда ориентировавшимися на государственно-правовую систему Соединенных Штатов. Влияние последней весьма заметно и начинается с первой же строчки, которая повторяет знаменитую фразу из Конституции Соединенных Штатов 1787 г.

Цели образования нового бразильского государства значительно шире, чем указанные в преамбуле высшего закона Соединенных Штатов (несомненно влияние времени), но форма подачи одна и та же. Этими целями являются: учреждение демократического государства, призванного «обеспечить осуществление социальных и индивидуальных прав, свободу, безопасность, благосостояние, развитие, равенство и справедливость в качестве наивысших ценностей общества братского, плюралистического и без предрассудков, основанного на социальной и обязывающей гармонии, на внутреннем и международном порядке с мирным разрешением разногласий». Республиканская президентская форма правления, федеративная форма территориального устройства, четко прописанное разделение компетенции по горизонтали (принцип разделения властей) и по вертикали (распределение компетенции между Союзом и субъектами федерации), примат личных прав и свобод перед остальными — несомненные заимствования из конституционной системы Соединенных Штатов.

В то же время акт 1988 г. вобрал многие институты из европейского конституционного права. Детальное регулирование социальных прав и свобод, специальная глава о политических партиях, регулирование института конституционного контроля, двух видов чрезвычайного положения, а также многочисленные и объемные нормы, касающиеся экономических отношений, культуры, социальной политики, градостроительства, здравоохранения, спорта и других, о которых будет сказано ниже, навеяны соответствующими положениями конституций Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Греции 1975 г., принятие которых предшествовало началу работы Учредительного собрания.

Несомненен европейский подход к формулированию ряда важных институтов. В Конституции 1988 г. устанавливаются общие принципы с соответствующей отсылкой к дополняющему (конституционному), органическому и обычному законодательству. Именно такой подход характерен для французской Конституции 1958 г. (отсылки к органическому и обычному законодательству), Конституции Италии 1947 г. (отсылки к конституционному, органическому и обычному законодательству), Конституции Испании 1978 г. (также отсылки к органическому и обычному законодательству) и Португалии 1974 г. (после нескольких пересмотров, практически целиком изменивших первоначальный текст, в этом акте содержатся многочисленные отсылки к законам, регулирующим детали устанавливаемых норм).

Такой подход к регулированию находим в разделах VII и VIII об экономическом и социальном устройстве, в главах об урбанизации, социальном обеспечении, в отделе II второй главы того же восьмого раздела о социальном устройстве — о здравоохранении, отделе III этой же главы — о социальной политике, в главе III этого раздела — об образовании, культуре и спорте (ст. 205 и сл.), гл. IV — о науке и технологии.

Конституция отвечает на очень большое число вопросов в экономической, социальной и культурной областях, что объясняется требованиями нашего времени. Детальное регулирование вопросов с отсылочным характером норм — специфическая черта бразильской Конституции. Характерно, что Конституция зачастую дает законодателю подробные инструкции относительно содержания законов, к которым она отсылает.

Конституция 1988 г. имеет типичную для бразильской традиции форму: она включает преамбулу и две части — основную с девятью разделами, которые делятся на главы (некоторые главы делятся еще на отделы), а те — на статьи, имеющие подчас сложное внутреннее членение (общий принцип, конкретизирующие пункты и развивающие параграфы), и Акт о переходных конституционных положениях, имеющий отдельную нумерацию статей. Точно такую же структуру имела, например, Конституция 1946 г.

Основная часть Конституции включала первоначально 245 статей. Затем их число несколько увеличилось, хотя нумерация статей не менялась. Число статей Акта о переходных конституционных положениях увеличилось с 70 до 83.