Исторические аспекты развития земельного кадастра на территории Республики Беларусь

С XV века на территории Беларуси исчезает вольное земледелие (землепользование) и начинает преобладать крупное землевладение. Важным событием была аграрная реформа 1550−1650 гг.: перемер земли на волоки, ликвидация чересполосицы, что привело к увеличению количества налоговых единиц. В отличие от России, было меньше государственного начала в земледелии и землепользовании. После волочной реформы надел состоял из волоки (21,36 га или 19,4 десятин) либо ее доли. Волока делилась на 30 моргов по 0,7 га. Чинш за сенокосы брался отдельно, сенокосы числились при пахоте. Выпас был в коллективном пользовании общины. Повсеместно в XVIII веке разрешалось крестьянам входить в леса, допускались ограниченная охота и рыбная ловля. Эти права крестьян именовались сервитутами. Была и приемная земля (пустоши и т. п.) — с нее оплата бралась меньше.

Земельная собственность, реализуемая экономически в виде феодальной ренты, — основа существования феодализма. К моменту вхождения в состав Российской империи в Беларуси собственность была шляхетной, в основном вотчинной, а также имелись ленные и поиезуитские владения. Примечательно, что с поиезуитских владений (после секуляризации) платили земельную ренту — 4,5% оценочной стоимости на нужды про-21 свещения. С 1566 г. была разрешена свободная продажа земли (Брестский сейм), но была монополия дворянства на владение землей. Лишь с 1775 г. всем мещанам в Великом княжестве Литовском было разрешено покупать землю. Широкое развитие получает посессия — владение несобственными землями (служебное владение — вместо жалованья, пожизненное управление, аренда, залог). Были и государственные земли (староства), периодически подвергаемые ревизиям. Налог имел размер кварты (¼ чистого дохода или 1/5 общего). При составлении залогового договора оценивалась доходность имений.

Одним из важнейших кадастровых документов были тарифы подымного налога — списки владений и поселений с указанием количества дворов и налога с них. Регулярно проводилась люстрация (перепись) дымов (1775, 1789, 1790). Дым — двор помещика или крестьянина, если он имел пашню кроме приусадебного участка и возделывал ее. В городах учитывались и халупы без земли. С 1775 по 1790 гг. число дымов в западных поветах выросло на 37,8% и достигло 415 тыс. Структура земельной собственности в 1790 г. в Беларуси: старостинских сельских дымов — 7,7%, столовых — 8,5, поиезуитских — 2,9, земских — 68,4, духовных — 12,5%. С 1841 г. произошла секуляризация (духовенству было положено жалованье вместо земель) духовных земель, кроме приходских. Было большое количество «русских» помещиков, насажденных царской властью.

В 1790—1810 гг. на Беларуси было проведено межевание — для пресечения поземельных споров и разграничения государственных и помещичьих земель. Существовала 10-летняя земская давность. Около 1% земель принадлежало нефеодалам. Конфискации 1793−1795 гг. земель у участников восстания Т. Косцюшко и отказавшихся присягать вызвала большой передел земельной собственности и необходимость проведения кадастровых работ.

Уравнительно-душевые переделы по числу лиц мужского пола с начала XIX века снова привели к чересполосице. Министерство государственных имуществ с 1838 г. начало работы по земельному кадастру в целях уравнения сборов с государственных крестьян и изыскания дополнительных источников их обложения. На местах создавались кадастровые комиссии (с 1842 г.) и был введен специальный налог для этих целей. Повод к проведению кадастра — многочисленные жалобы государственных крестьян (34% населения) на неправильное обложение. Земельный кадастр был сделан в 17 губерниях. На основе данных кадастра Константин Степанович Веселовский в 1851 г. составил первую сводную карту почв Европейской России масштаба 1: 8 400 000. С 1859 года Министерство государственных имуществ изменило методику кадастровых работ: оценка качества почв стала проводиться по урожайности. Пять классов делились на три ступени (9−11, 7−9, 5,5−7, 3,4−4,8, 1,4−2,8 ц/га озимой ржи за вычетом семян).

Однако земельные отношения в Российской империи совершенствовались медленно и столь же медленно развивался земельный кадастр.

Половинчатой была реформа 1861 г., она не создала и к 1900 г. условий для капиталистических отношений в сельском хозяйстве. Усилилась крестьянская община, ведь именно она выкупала землю, причем большую часть денег давало государство в кредит под 6% годовых. Иными словами, проходило огосударствление этих земель. Четвертая часть надела давалась бесплатно. Окончательная отмена подушной подати произошла лишь в 1885 г. Выкуп 1 десятины обходился крестьянину в 60 руб. (цена в свободной продаже — 25 руб.). После выкупа крестьяне получали 4/5 прежней земли. Для сравнения — цены в белорусских губерниях в 1881—1900 гг. составляли: говядина — 2,59 руб. за пуд, свинина — 3,42 руб., поденная оплата — 0,88 руб. (конному присеве), пешему — вдвое меньше. Столыпинские реформы делали ставку на сильных крестьян (ссуды, выкуп государством свободных земель, кооперация, Крестьянский банк). Можно отметить широкое развитие хуторского хозяйства на территории Беларуси. Подобно предыдущей реформе, эта также оказалась не доведенной до конца, что многие исследователи считают одной из основных причин событий 1917 г.

При новой советской власти необходимость в земельно-кадастровых мероприятиях и их задачи определялись главным образом потребностями подготовки и проведения земельных преобразований, основы которых были определены Декретом о земле. По декрету на уездные Советы крестьянских депутатов возлагалось принятие всех необходимых мер для соблюдения строжайшего порядка при конфискации помещичьих имений, для составления точной описи конфискуемого имущества и для строжайшей охраны всего переходящего к новой власти хозяйства на земле. Вся земля объявлялась государственной собственностью, была отменена частная собственность, проводилось уравнительное распределение земли по потребительско-трудовым нормам.

По декрету «О социализации земли», опубликованному 19 февраля 1918 г., заведование всеми земельными делами возлагалось на земельные отделы местных Советов. Необходимо было учесть земли и провести перепись населения, выяснить землеобеспеченность и установить потребительско-трудовые нормы землепользования. Единых указаний по оценке 23 в то время не было, поэтому данный вопрос решался на местах и по разному. Поземельно-оценочные работы проводились в обществах с общинным порядком пользования, а также при обследовании свободных земель для переселения и в целях отвода земель вновь создаваемым сельскохозяйственным предприятиям.

Документом на право пользования землей была землеотводная запись. Она утверждалась губернским земельным отделом. На выдаваемых землепользователям планах и в землеотводных записях делались отметки о произведенной записи. Основной регистрационной единицей был отдельный земельный участок, под которым подразумевалась площадь земли, состоящая из одного или нескольких угодий, окаймленная одной замкнутой линией, которая отделяла ее от посторонних землепользований. Сведения, подлежащие государственной записи, отражались в специальной документации (волостная карта, карта селений, реестр селений, алфавит землепользователей). На каждый отдельный земельный участок было заведено дело по землепользованию, где сосредоточивались все материалы на него.

Земельный кодекс РСФСР 30 октября 1922 г. отменил Декрет о земле и определил назначение и содержание государственной записи землепользований (земельной регистрации). Регистрация землепользований и учет земель были объединены в единое мероприятие. Задачи земельной регистрации значительно расширились и включали сбор и хранение в систематизированном и наглядном виде достоверных и современных сведений о правовом и хозяйственном положении землепользований в интересах общегосударственного управления землями, а также для надобностей различных отраслей народного хозяйства и для охраны прав и интересов землепользователей.

Основным земельно-регистрационным документом был общий волостной реестр землепользований. Он велся на каждую волость, и в нем записывали все отдельные участки землепользований данной волости.

Общее руководство земельной регистрацией осуществлял Наркомзем.

Губернские отделы землеустройства занимались организацией работ поземельной регистрации, подбором технического персонала, составлением планов и смет по регистрации, инструктажем по вопросам регистрации и контролем за ее ведением в уездах, волостях и селениях.

В Беларуси в 1925 г. был принят новый земельный кодекс, предусматривающий первоочередное распределение земель коллективным объединениям, затем — сельскому населению, затем — другим слоям, что ознаменовало собой окончание нэпа. В целом, как и по всему государству, для этого периода характерна непоследовательность решений по 24 кадастровым вопросам. В Белорусской ССР уже в начале 1920;х годов начались подготовительные работы по инвентаризации земель. Инвентаризационные работы сводились к учету количества и качества земель с составлением на каждое землепользование земельно-учетной карточки красного, желтого или белого цвета, в зависимости от того, к какому сектору (государственному, общественному, единоличному) относится данное землепользование. Помимо карточки, предусматривалось составление районного алфавита землепользований, хозяйственно-производственной карты района и хозяйственно-экономического описания района.

Принятая в 1930 году колхозная система сохранилась до 1990 г. Почти без изменений.

Выявление и изучение земельных фондов приобрело особенно большое и актуальное значение в связи с дальнейшим строительством новых совхозов. В белорусских областях работали комиссии, которые выявляли земельные фонды камеральным путем без обследования земель в натуре.

В 1939 г. в целях охраны общественных колхозных земель от расхищения и наведения порядка в земельных делах была введена специальная земельно-учетная документация в колхозе — Земельная шнуровая книга, а в райисполкоме — Государственная земельная книга регистрации земель.

Эти книги имели как учетное, так и регистрационное значение.

Ежегодно составлялся отчет о распределении земель по угодьям и землепользователям, который являлся основным земельно-учетным документом (земельный баланс). Государственная книга регистрации землепользований была утверждена Министерством сельского хозяйства СССР в 1956 г. В этой книге подлежали регистрации все первичные землепользования и учету все пять существовавших в то время категорий земель единого земельного фонда.

Министерство сельского хозяйства СССР поручило Почвенному институту имени В. В. Докучаева разработать общесоюзную инструкцию по проведению обследований и составлению крупномасштабных почвенных карт колхозов, совхозов и производственных колхозно-совхозных управлений, которая была утверждена в 1964 г. После этого на значительной территории были проведены почвенные обследования.

В Беларуси такие обследования были проведены с 1957 по 1964 г. Большое значение в рассматриваемый период имели отдельные агрохимические обследования почв, которые осуществлялись почвенно-агрохимическими партиями и отрядами областных, краевых и республиканских специализированных агрохимических лабораторий. Кроме того, были возобновлены работы по геоботаническому обследованию кормовых угодий колхозов и совхозов.

С 1966 г. утверждены новые отчетные документы на мелиорированные земли: отчеты о наличии и распределении орошаемых (форма 22а) и осушенных (форма 22б) земель, была проведена их инвентаризация.

Почвенный институт имени В. В. Докучаева в России разработал методику бонитировки почв. На основании ее были составлены «Методические указания по проведению бонитировки почв в автономных республиках, краях и областях РСФСР», которые были одобрены 22 июля 1971 г. и рекомендованы для производства. В основу бонитировки почв принимались их природные признаки и урожайность, использовалась 100-балльная шкала. Географический факультет МГУ проводил исследование и составление методики оценки земель в ряде областей. Была предложена методика типизации земель при их оценке. В качестве показателя экономической оценки земель принималась дифференциальная рента.

В Украине в основу бонитировки почв были положены урожайность культур и показатели природных свойств почв, в качестве показателей экономической оценки земель — окупаемость затрат и разностный (добавочный) продукт. При оценке были выделены сельскохозяйственные типы земель и произведено природное (агропочвенное) районирование территории.

В Беларуси оценка земель проводилась землеустроительной службой по методике, разработанной Белорусским научно-исследовательским институтом почвоведения и агрохимии. Были оценены почвенные разновидности по урожайности трех (в третьем туре — четырех) ведущих культур. Сначала по каждой почве определяли исходный балл. Для разработки оценочной шкалы отобрали хозяйства, имеющие примерно одинаковую обеспеченность основными средствами производства, трудовыми ресурсами, вносящие равное количество удобрений и имеющие равновеликие прямые затраты на единицу площади. В отобранных хозяйствах преобладала (80% и выше) одна почвенная разновидность. При оценке земель учитывались размеры контуров (длина гона), уклоны, завалуненность, температурные условия, водный режим (среднегодовое количество осадков). Оценку земель колхозов и совхозов республики осуществляли специалисты Белгипрозема.

Впервые в Беларуси бонитировка почв осуществлялась в 1964;1969 гг., второй тур — в 1974;1976, третий — в 1984;1985 гг. Все туры проводились по замкнутой 100-балльной шкале, в основе лежала типовая, подтиповая, родовая и видовая уникальность каждой разновидности, причем гранулометрический состав почвообразующей и подстилающей породы как очень важный фактор, учитывался непосредственно в оценочной шкале. Оценочная шкала дана в виде таблицы, где по строкам указаны тип и степень увлажнения, по столбцам — гранулометрический состав. Другие факторы учитывались с помощью поправочных коэффициентов. На кормовых землях влияние свойств почв на плодородие уточнялось по данным прямого учета урожая трав. Общий балл выводился по каждой культуре с учетом их удельного веса от общей суммы площадей их посева.

В 1987 г. в республике проведена и экономическая оценка земель, которая опиралась на результаты бонитировки и дополняла ее рядом экономических показателей.

В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Верховным Советом СССР в декабре 1968 г., был специальный раздел «Государственный земельный кадастр», где определены цели, назначение, составные части и государственный характер земельного кадастра. Он включал регистрацию землепользований, учет земель, бонитировку почв и экономическую оценку земель.

Значительную эволюцию белорусский кадастр претерпел за годы независимости. Уже в 1991 г. вышло постановление Совета Министров Республики Беларусь № 508 «О порядке ведения государственного земельного кадастра и мониторинга земель», где впервые сформулированы задачи современного кадастра, порядок и условия его проведения.

С 1992 по 1997 г. в Беларуси проведена кадастровая оценка сельскохозяйственных земель, в ходе которой помимо плодородия почв отдельных земельных участков учитывались их технологические свойства и местоположение, а также обобщающие экономические параметры, т. е. результаты этого вида оценки более объективно и адекватно отражают потребительскую ценность отдельных участков земли. Это стало особенно актуальным в связи с введением с 1991 г. в Беларуси платности землепользования.

В 1997 г. был создан специально уполномоченный орган ведения земельного кадастра — Комитет (первоначально — государственный) по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь, определены его функции в сфере земельного кадастра. С 1999 г. функционирует республиканская организация «Национальное кадастровое агентство», которой с 2002 г. переданы функции ведения учета и регистрации не только земельных участков, но и любого другого недвижимого имущества.

В различных странах и в разное время функции земельного кадастра выполняли разные учреждения и в разном объеме. Поскольку основное назначение его было обеспечение данными для налогообложения, то, как правило, земельно-кадастровая служба находилась в ведении финансовых органов, осуществляющих налогообложение. Особенно это характерно для западноевропейских государств.

В современную эпоху функции земельного кадастра шире. В развитых капиталистических государствах большое значение имеет юридическая земельная регистрация — оформление права собственности и владения на землю. Земельная регистрация направлена на охрану права частной собственности на землю и укрепление рыночных земельных отношений. В мире наблюдается тенденция дальнейшего совершенствования классификации земель и использования данных земельного кадастра для решения вопросов охраны и рационального использования земель. [5].