Центральное и местное управление

Падение роли земских соборов тесно связано с глубокими социально-экономическими сдвигами, произошедшими в Русском государстве к середине 17 века. Восстановление экономики страны и дальнейшее развитие феодального хозяйства позволили укрепить государственный строй России с самодержавной монархией, бюрократическим аппаратом приказов и воевод. Правительство уже не нуждалось в моральной поддержке «всей земли» своих внутриполитических и внешнеполитических начинаний. Удовлетворённое в своих требованиях окончательного закрепощения крестьян, поместное дворянство охладело к земским соборам.

Подавляющее большинство дореволюционных историков относило возникновение приказов уже к концу 15 века, связывая их происхождение с разросшимися функциями «Казны», ростом значения в деле управления Боярской думы, механическим переводом в Москву органов управления присоединённых княжеств.

Осуществление отдельных функций государства в 15 веке поручалось боярам, а также неродовитым, но грамотным чиновникам — дьякам. Постепенно эти нерегулярные поручения («приказы») получали более постоянный характер. Появились такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки. Первоначально в 15 веке эти должностные лица осуществляли свои задачи без вспомогательного аппарата. Но с усложнением задач им давались «для письма» (с начала 16 века) чиновники помельче — подьячие, объединённые в особом помещении-канцелярии — «избе», «дворе». Процесс образования «изб», «дворов» — канцелярий растянулся на несколько десятилетий (с конца 15 века и до середины 16 века) и был неодновременным. Должностные лица, не имевшие своих канцелярий — «изб», вели делопроизводство в уже сложившихся «избах», «дворах». Так, в первом из возникших «дворов» (Казённом) впредь до образования соответствующих «изб» велись разрядные, поместные, разбойные, ямские и другие дела.

Каждая «изба» или «двор» вместе с возглавлявшим её должностным лицом представляла зародыш будущего приказа. С середины 16 века «избы» — канцелярии стали превращаться в постоянно действующие центральные бюрократические государственные учреждения — приказы. Это нашло отражение и в увеличении круга их задач, появлении чиновничье-бюрократической иерархии и внутренней структуры, складывании определённых приказных порядков деятельности и форм делопроизводства.

Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия, состоявшая из феодальных ополчений князей и бояр — вассалов великого князя московского, а также служилых людей — дворян и детей боярских. Объединение русских земель вокруг Москвы, борьба русского государства с татарами, турками, Ливонским орденом, польскими и литовскими феодалами требовали постоянного усилия и усовершенствования вооружённых сил.

Ряд первых центральных государственных учреждений русского национального государства имели военное назначение. К этой группе относились Разрядный, Поместный приказы, а также Оружейная палата.

Во второй половине 16 века появились другие приказы этой группы: Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел, Оружейный, Бронный, Аптекарский.

Разрядный приказ возник при дьяке «с разрядом». Разрядный приказ ведал личным составом армии русского государства: заведовал её комплектованием, учётом, денежными и поместными окладами. На особых смотрах, проводимых приказом для дворян и детей боярских, определялась способность их к воинской службе. Каждого нового служилого человека («новика») на смотре «верстали» на военную службу, т. е. определяли размер его земельного и денежного жалованья. Первоначально существовало до 25 «статей» этого «верстания»; к концу 16 века их число было сведено до 6. Для определения в «статью» учитывались происхождение, опыт предыдущей службы и т. д.

Служилые люди обязаны были выходить на смотры и войну «конны, людны и оружны», т. е. выставлять вооружённых слуг или холопов, вначале «по силе», а со временем издания Уложения о службе 1555 года «со ста четвертей добрые угожей земли человек на коне и в доспесе в полном, а в дальний поход о дву конь». Смотря по службе приказ, увеличивал или уменьшал оклад служилых людей, повышал или понижал их в чине. За неисправную службу или отсутствие («нетство») приказ мог не только понизить, но и отобрать данные за службу «в оклад» земли.

Этот приказ тщательно вёл книги всем служилым людям в государстве с обозначением их поместного и денежного жалованья. Списки дворянам и детям боярским, составлявшиеся при «разборе», «верстании» и «раздаче» им жалованья, назывались «десятнями».

Разрядный приказ давал распоряжения относительно похода и содержания войска, заведовал постройкой крепостей, пограничных городов, включая их население и земли, а также ведал пограничной службой.

Кроме военных функций, разряд имел чисто административные функции по делам личного состава государственного аппарата. Он назначал наместников и волостелей, воевод, послов, судей приказов, осуществлял суд над чиновниками, не оправдавшими доверия, разбирал местнические дела. Уже во второй 16 века Разрядный приказ приобрёл значение важнейшего приказа Русского государства. В конце 16 века ему были окончательно подчинены сохранившиеся ещё от феодальной раздробленности областные разряды (Новгородский, Смоленский, Рязанский), которые приобрели в дальнейшем характер военно-окружных управлений.

В 17 веке Разрядный приказ имел довольно сложную структуру. Приказ подразделялся на 5 территориальных столов (Московский, Владимирский, Новгородский, Севский, Белгородский) и столы специального назначения: денежный и приказный.

Из территориальных столов важнейшим считался Московский. Он ведал комплектованием личного состава приказов, воевод, укреплениями пограничных линий, разбирал местнические дела.

Все остальные территориальные столы вели учёт рядового состава армии в пределах определённого военного округа («Разряда»). Здесь велись списки состава служилых — десятни, смотренные списки служилых людей, акты приёма и передачи городов воеводами (расписные списки). Белгородский и Севский столы, кроме того, заведовали пограничным военно-административным управлением. Связь Разряда с другими приказами осуществлял приказный стол.

С деятельностью Разрядного приказа связан Поместный приказ, возникновение которого было также обусловлено ростом значения служилого дворянства. Если Разрядный приказ устанавливал поместный «оклад» (земельное жалованье за службу), то наделение («дача в оклад») осуществлял Поместный приказ. До образования этого приказа и то и другое производил Разрядный приказ.

В 1577 году впервые встречается упоминание Поместного приказа.

Поместный приказ заведовал государственными землями, раздаваемыми в поместья. Всякий, кто определялся на службу, подавал в Разрядный приказ челобитную с просьбой выделить ему земельное поместье.

В приказе велись книги с обозначением размеров всех поместий. Эти книги назывались даточными.

Приказ посылал писцов, дозорщиков, межевщиков и других чиновников для составления различных учётных документов: писцовых, переписных, окладных, дозорных, приправочных, межевых и других книг. Здесь же выдавались акты на право владения землёй: жалованные, вводные, отказные грамоты.

Поместный приказ рассматривал споры по земельным делам служилых людей, собирал подати с земель, находившихся в его владениях.

Возрастание в 17 веке роли и значения помещиков-дворян в армии и гражданском государственном аппарате (приказы и воеводы), увеличение размеров поместного землевладения, постепенное сближение поместного и вотчинного землевладения делало Поместный приказ одним из важнейших приказов государства.

В начале 17 века приказ провёл описание земель с целью восстановления нарушенных во время интервенции и крестьянской войны прав помещиков. Писцовые и переписные книги помогали рассматривать многочисленные земельные тяжбы между помещиками и вотчинниками. Кроме того, эти книги являлись документами, на основании которых производилось налоговое обложение.

Поместный приказ вёл активную борьбу с возросшими побегами феодально-зависимых крестьян, посылая на места с широкими полномочиями специальных сыщиков. В период подавления крестьянской войны под руководством Степана Разина приказ рассылал сыщиков на территории, подведомственные другим приказам.

Стрельцы — пехотинцы, вооружённые огнестрельным оружием и проживавшие в особых городских слободах, получавших за свою службу не земельное, а денежное, а иногда и натуральное (хлебное) жалованье. С их появлением связано создание Стрелецкого приказа, впервые упоминаемого с 1571 года.

В 17 веке возросло число стрельцов, которые принимали активное участие не только в охране границ государства и войнах, но использовались для караульной и полицейской служб, борьбы с пожарами. Наряды стрельцов несли караулы в Кремле и на московских улицах. Стрельцы проживали особыми слободами и занимались в свободное от службы время ремеслом, мелкой торговлей. Каждый полк имел свою канцелярию — стрелецкую избу. Возглавлявшие стрелецкие полки полковники были не только командирами, но и судьями для стрельцов.

Все дела по службе, содержанию, управлению и суду стрельцов осуществлял Стрелецкий приказ. Ему же была подведомственна и часть казаков.

После стрелецкого мятежа 1697−1698 годов Пётр 1 приступил к ликвидации стрелецких войск. Компетенция стрелецкого приказа изменилась: он стал заниматься административно-хозяйственными делами, что и вызвало его преобразование в 1701 году в Приказ земских дел, наследовавший функции упразднённого ещё в ноябре 1699 года Земского приказа по полицейскому управлению Москвой.

Службой и жалованием наиболее привилегированной части казаков, находящихся на службе Русского государства, ведал в 1613—1643 годах Казачий приказ.

Иноземный приказ ведал не только иноземцами находящимися на службе Русского государства, но и русскими людьми, служащими в полках нового («иноземного») строя. Приказ проводил пожалования иноземцев землями и крестьянами, осуществлял суд над иностранцами. Для разбирательства судебных дел в приказе существовали толмачи и переводчики.

Появление полков нового строя вызвало учреждение и специальных приказов. Наиболее важным из них был Рейтарский приказ (1649−1701 года), который ведал рейтарскими полками: их комплектованием, снабжением, обучением и судом.

В последние десятилетия 17 века Рейтарский и Иноземный приказы имели одного начальника и общих дьяков.

Возросшее в 17 веке производство вооружения осуществлялось предприятиями и мастерами, подведомственными Пушкарскому приказу, Оружейной палате и созданному в 1647 году Ствольному приказу.

Чрезвычайными мерами по укреплению южных границ Русского государства и строительству городов руководил Приказ городового дела (1638−1644 года).

Близким к военной организации Русского государства был Аптекарский приказ, основанный в конце 16 века. Первоначально он являлся придворным учреждением, обслуживавшем царя, царскую фамилию и близких ко двору лиц. В 17 веке приказ превратился в государственный центр медицинского дела.

Значительную группу приказов составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства. Один из самых древних приказов Русского государства — Казённый приказ — был не только дворцовым, но и общегосударственным учреждением. Первое упоминание о Казённом дворе относится к 1493 году (опальный князь Андрей Васильевич Большой сидел в «тюрьме на Казённом дворе»), но следы существования этого учреждения встречаются гораздо раньше. Само упоминание Казённый приказ впервые упоминается в 1512 году.

Являясь главой Казённого приказа — важнейшего дворцового ведомства, сложившегося как общегосударственное учреждение ранее многих других ведомств, казначей уже со второй половины 16 века осуществлял и общегосударственные задачи: он ведал дипломатическими сношениями, ямскими, поместными, холопьими и другими делами. Здесь же на Казённом дворе находился и печатник — хранитель «большой государственной печати», прилагаемой к важнейшим общегосударственным документам (и прежде всего документам дипломатического характера).

Ещё в первой половине 16 века в помощь казначею по отдельным государственным функциям появились соответствующие дьяки: ямской, посольский, поместный. Первоначально они подчинялись казначею, и их делопроизводство велось на Казённом дворе, но с течением времени они обособляются на своих «дворах» или в приказах как начальники соответствующих самостоятельных государственных учреждений. Но даже после образования самостоятельных Посольского, Поместного, Ямского и Холопьего приказов казначей продолжал играть огромную роль в общегосударственных делах, особенно в вопросах внешней политики.

С образованием Русского централизованного государства возросли и его международные связи. Это повлекло за собой появление должности посольского дьяка (1486 год).

Все важнейшие решения по вопросам внешней политики по-прежнему принимали царь, «поговоря с братьею и бояры», т. е. местом общего руководства внешней политикой была Боярская дума. Переговоры с послами вела специальная комиссия из бояр и посольского дьяка, который вскоре стал думным дьяком. Посольский дьяк выступал посредником между Боярской думой и послами. Он вёл дипломатическую переписку и присутствовал на заседаниях Боярской думы. Для переписки первоначально использовался канцелярский аппарат Казённого двора, где происходили заседания думской комиссии и посольского дьяка с послами.

С образованием централизованного русского государства значение ямской службы возросло: по дорогам, идущим от Новгорода, Смоленска, с юга от «яма» к «яму» ехали к царскому двору иностранные послы. От Москвы по этим же дорогам пробирались великокняжеские и царские воеводы и чиновники.

Недовольство широких масс усилением феодального гнёта, возрастание значения в государстве поместного служилого дворянства повлекло за собой создание группы судебно-полицейских приказов: Разбойного, Земского, Холопьего и Судных.

Со времени введения повсеместно губных учреждений Судебником 1550 года возникла необходимость центрального постоянного государственного учреждения, осуществлявшего руководство губными органами и надзор за их деятельностью. В 1555 году была составлена Уставная книга Разбойного приказа.

В 17 веке Разбойному приказу принадлежало общее руководство полицейской расправой по разбойным, татиным и приводным делам. Во главе приказа стояла следственно-судебная коллегия из боярина (окольничего), дворянина (стольника) и двух дьяков.

Земский приказ в Москве осуществлял полицейские функции: наблюдал за безопасностью и порядком, вёл борьбу с корчемством и пожарами, следил за содержанием в чистоте улиц и за городским благоустройством, собирал налоги с московского тяглового населения и судил его. Земский приказ проводил переписи дворов и церквей. В конце 17 века он был объединён со Стрелецким приказом, с которым разделял полицейские функции по Москве.

С усилением феодального гнёта к середине 16 века связано появление Приказа холопьего суда (Холопьего приказа), ведавшего делами о поступлении в холопство, судом о кабальном холопстве и т. п.

В 17 веке приказ осуществлял юридическое оформление индивидуального закрепления крестьян, регистрацию дворовых всех вотчинников и помещиков, всякого рода кабал и крепостей.

В тесной связи с реформами 60-х годов 16 века находилось создание группы судных (судебных) приказов в 90-е годы: Московского (1598 год), Владимирского (1593 год), Дмитровского (1595 год), Казанского (1591 год). Каждый из этих приказов заведовал судом служилых людей определённой территории государства, неподсудных местным властям по указу 1549 года.

Судебная обособленность дворян и детей, боярских в особых судебных приказах являлась одним из проявлений возросшего значения помещиков и поместного землевладения в Русском государстве.

В 17 веке из четырёх территориальных судных приказов продолжали действовать Владимирский и Московский, которые являлись привилегированными судами для представителей всех групп господствующего класса феодалов. Указом 1699 года оба эти приказа были объединены в один под названием «Судный».

В 17 веке Приказ Большого прихода ведал сбором прямых и косвенных налогов с большей части государства. Он же сдавал на откуп бани, лавки, гостиные дворы и погреба, взимал плату с клеймения товаров, с мер «чем всякие товары и питья меряют», ведал таможенными сборами. Иногда этому приказу передавались даже ямские сборы.

В отличие от других финансовых приказов Приказ Большого прихода был чисто финансовым, не управляющим никакой территорией. В 1680 году дела этого приказа были переданы в Приказ Большой казны. Этот приказ возник в 1622 году и ведал он сборами налогов с городского населения, занятого торговлей и ремеслами. В отношении к этому населению приказ выполнял административные и финансовые функции. В ведении Приказа Большой казны находился и Денежный двор, который распоряжался чеканкой монеты.

Скрепляя государственной печатью и регистрируя каждый попавший в него документ, Печатный приказ был важным звеном в системе бюрократического государственного аппарата России 17 века с его развитым бумажным делопроизводством.

Расширение территории государства вызвало образование группы чисто территориальных приказов.

В 1637 году управление Сибирью, находившееся в ведении Казанского приказа, обособилось в ведомство особого Сибирского приказа. Сибирский приказ назначал и смещал сибирских воевод, дьяков и других служилых людей; ему подчинялись размещённые по сибирским городам стрельцы и другие ратные люди; приказ заведовал сбором ясака с нерусских народов, денег, хлеба и соли с русского населения, размещением ссыльных и надзором за ними.

В 17 веке имелась значительная группа дворцовых приказов, из которых наибольшее значение имел Приказ Большого дворца, ведавший обширными, разбросанными по территории всего государства землями.

При этом приказе сложилась система «дворов», заведовавшая снабжением царского дворца всем необходимым: Кормовой, Хлебный, Житенный, Сытенный. Продолжали функционировать и некоторые другие ранее известные приказы: всю первую половину века существовали Ловчий и Сокольничий приказы, весь век — Конюшенный, Постельничий и Казённый; в связи с развитием приказного аппарата последний постепенно теряет своё общегосударственное значение, превращаясь в личную казну царя, хранилище золотых и серебряных изделий, драгоценных материй и т. п.

Возникли также некоторые новые дворцовые приказы: Приказ золотых и серебряных дел, Царская мастерская и Царицына мастерская печати.

Особо хочу остановиться на характеристике Приказа тайных дел и Монастырского приказа.

Вышеупомянутым Приказом тайных дел первоначально заведовал тайный дьяк, при котором находилось 6−7 подьячих. К концу существования Приказа во главе его стояла целая дьячная коллегия (тайный дьяк и дьяки Челобитного и Стрелецкого приказов; число подьячих возросло до 15). Основной функцией Приказа тайных дел был контроль за деятельностью приказов. Этот контроль мог носить явный характер и проявляться в затребовании для «ведома» (контроля) различных дел, сведений, отчётности из других приказов, в проверке приказного делопроизводства при непосредственном участии царя. Тайный контроль заключался в посылке подьячих Приказа с секретным наказом о контроле некоторых послов, которые «много чинять не к чести своего государя», или воевод, допускавших «много неправд … над ратными людьми».

Известной формой контроля за государственным аппаратом (как приказом, так и воеводами) было рассмотрение Приказом челобитных, поданных лично царю. После рассмотрения дела по челобитной в Приказе тайный дьяк докладывал о нём царю. По царскому указу дело, минуя Боярскую думу, разрешалось в Приказе тайных дел или передавалось для исполнения в один из других приказов.

Приказ тайных дел помещался во дворце, и царь часто бывал в этом Приказе. Здесь он имел свой стол с особым письменным прибором, принимал участие в составлении бумаг, требовал отчётов, слушал доклады, рассматривал дела и т. п. Возглавлявшие приказ тайные дьяки пользовались большим влиянием в государственных делах. Приказ был упразднён в 1676 году.

17 век был веком расцвета и падения приказной системы управления. На протяжении века существовало до 80 центральных бюрократических учреждений — приказов разного значения, функций и величины.

Важной особенностью приказной системы управления является крайняя пестрота и неопределённость функций приказов. Почти каждый приказ 16−17 веков выполнял не только функции управления: в его ведении находились также определённые территории (волости, города, селения), налоги с которых поступали на содержание приказа и выполнение его задач, а население их судилось в приказе.

Этой сложностью определения функций приказов объясняются и трудности классификации приказов. Все созданные классификационные схемы можно считать условными.

Во главе каждого приказа стоял начальник — «судья»; иногда возглавлявшее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т. п.). Судьи приказов в 17 веке назначались из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шёл процесс бюрократизации верхушки феодального класса — думных чинов. Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами. Любимец царя Алексея Михайловича боярин Б. И. Морозов был «судьёй» пяти приказов: Стрелецкого, Большой казны, Новой четверти, Иноземного и Аптекарского.

С созданием приказов в Русском государстве появилось обширное бумажное делопроизводство. Делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа. Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Судьи некоторых приказов (чаще всего финансовых, где существовала бухгалтерская документация) назначались из дьяков. Дьяки комплектовались из рядового дворянства, иногда из духовного звания и даже крупного купечества («гостей»). Дьяки были фактическими вершителями дел в приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры. Дьякам в приказах подчинялись подьячие — канцелярские служители из дворян и детей приказных людей.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы — на повытья. Столы возглавлялись дьяками, повытья — старшими подьячими. Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду деятельности; по территориям; по подведомственным территориям и фамилиям старших подьячих.

В определении характера управления в приказах среди историков не было единомыслия: одни считали его коллегиальным, другие — единоличным. В действительности в приказах существовал особый, приказной характер управления, заключавшийся в том, что спорные дела судья рассматривал вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный характер, они рассматривали каждый в отдельности. Характерной особенностью приказного делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.

Приказная система с её централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок: её заменила более прогрессивная система управления — коллегиальная.

С образованием централизованного государства меняется и местное управление. Вводится регламентация наместнического управления. Особенно наглядно это выступает в Белоозерской уставной грамоте, данной Иваном 3 населению Белоозерского княжества в 1488 году, вскоре после присоединения его к Русскому государству. Первые статьи этой грамоты определяют количество «корма», взимаемого с каждой «сохи».

Ограничение власти кормленщиков — наместников и волостелей — являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованны в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белоозерской уставной грамоте наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и «добрыми» людьми из населения. В Судебнике 1497 года этот порядок был узаконен.

В связи с военными нуждами и укреплением обороноспособности государства во второй половине 15 века «городовое дело», т. е. заботы о строительстве и укреплении городов, стало важнейшей и повсеместной обязанностью населения.

Появляются особые должностные лица местного управления — городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного управления.

Назначаемые великим князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы. Они подчинялись непосредственно великому князю по ведомству казначея, в заведовании которого находились первоначально военно-административные дела и прежде всего учёт и хранение всех государственных запасов оружия и боеприпасов. С образованием Разрядного приказа городовые приказчики по характеру их главных функций попали, по-видимому, в его ведение.

Со второй четверти 16 века функции городовых приказчиков значительно расширились. Им был поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, за описанием земель, раскладка и сбор ряда общегосударственных денег, надзор за косвенными налогами (таможенными и мытными сборами). Городовые приказчики получили право «ковать в железо» и сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов.

Всё чаще городовые приказчики принимали участие в наместничьем суде как по уголовным, так и по гражданским делам.

Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства.

Конец 15 — первая половина 16 века ознаменовались ломкой социально-экономических отношений в Русском государстве. В этих условиях значительную остроту приобрели участие в ересях и побегах, индивидуальные террористические акты и групповые выступления «лихих людей».

Вначале правительство пыталось усилить карательные меры против «лихих людей» с помощью введения в состав суда наместников выборных от населения. В 1539—1541 годах правительство по просьбе населения выдало наместникам так называемые губные грамоты, в которых устанавливался порядок организации и деятельность новых «губных» органов.

Первые губные грамоты получило население Белоозерского и Каргопольского уездов в октябре 1539 года. По этим грамотам преследование, ловля и казнь «лихих людей» в каждом уголовно-полицейском округе («губе») возлагались на выборные «губные» органы.

С 1555 года губные органы были введены повсеместно. В каждом губном округе (волости, а в последствии уезда) из дворян или детей боярских выбирался губной староста. Для утверждения в должности избранный являлся в Разбойный приказ, где получал соответствующий наказ. Аппарат губного старосты, состоящий из старост, десятских и «лучших» людей, вскоре был заменён несколькими «целовальниками», избираемыми из крестьянской и посадской верхушки и утверждаемыми на месте «целования креста» с обещанием верной службы.

Таким образом, институт губных старост вслед за городовыми приказчиками способствовал упразднению кормленщиков.

Этого требовало и поместное дворянство, заинтересованное в увеличении государственных средств и ликвидации произвола кормленщиков-бояр.

Повсеместно земская реформа была проведена в государстве лишь в 1555—1556 годах.

С этого времени в уездах и волостях, где ещё отсутствовало помещичье землевладение, крестьяне черносошных и дворцовых земель, а также посадские люди в городах получили право выбирать из своей среды «излюбленных голов» (старост), а также «лучших людей» (целовальников или земских судей). Делопроизводство земского старосты и целовальников вёл выборный земский дьяк. Округом каждого земского старосты чаще всего была волость или город.

В осуществлении своих функций земский староста и целовальники опирались на ранее выборные должности крестьянской общины — сотских, пятидесятских, десятских.

Все должностные лица земского самоуправления выбирались на неопределённый срок и население их могло «переменить». Позднее для них были введены ежегодник выборы.

В ведении земских органов находились сбор подати — «откупа», а также разбор гражданских и второстепенных уголовных дел (крупными уголовными делами ведали губные органы) среди черносошных крестьян и посадских людей.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.

Кроме этих местных органов управления, существовали и другие — таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, осуществлявшие сбор косвенных налогов Крестьянская война и польско-шведская интервенция в начале 17 века потребовали создания твёрдой власти на местах. По росписи городов и уездов в 1614 году видно, что в 103 городах с уездами были уже назначены воеводы, в 1616 году — в 138, а в 1625 году — в 146 городах. Воевода стал основным звеном местного управления.

Претенденты на место воевод — бояре, дворяне и дети боярские — подавали на имя царя челобитную, в которой просили назначить на воеводство, чтобы «покормиться». Однако официально воевода за свою службу получал, помимо вотчин, поместные денежные оклады. Воевода назначался Разрядным приказом, утверждался царём и Боярской думой и подчинялся тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом.

Срок службы воеводы длился обычно 1−3 года.

В большие города назначали нескольких воевод; один из них считался главным. В небольших городах был один воевода. В слободах и волостях воевода осуществлял свою власть с помощью приказчиков.

Воевода имел приказную или съезжую избу, в которой производились все дела по управлению городом и уездом. Приказная изба возглавлялась дьяком. Здесь хранились государевы грамоты и печать, приходные и расходные книги и росписи разных податей и сборов, сами сборы (государева казна). В крупных городах приказные избы разделялись на столы, находящиеся в ведении подьячих. При смене воевод сдавались все дела и казённое имущество по описям и книгам (сдаточным описям или росписным спискам).

Каждый воевода получал из приказа наказ, определявший круг его деятельности.

Широкими были финансовые полномочия воеводы.

Сборы государственных налогов проводили выборные лица: прямых — старосты и целовальники, косвенных (таможенных и кабацких сборов) — головы и целовальники. Воеводы осуществляли финансовый контроль за деятельностью этих выборных властей. В съезжую избу обычно свозились все собранные деньги.

Воевода обладал большими военно-административными функциями. Он набирал на службу служилых людей — дворян и детей боярских, вёл их списки с указанием имения, жалованья, исправности службы каждого, производил периодические смотры и отправлял их на службу по первому требованию Разрядного приказа.

Ведал воевода и местными служилыми людьми «по прибору»: стрельцами, пушкарями и т. п.

Ответствен был воевода за все городские учреждения, крепостные пушки, различные военные и казённые съестные припасы, которые он принимал и сдавал по описи.

На окраине государства воевода заведовал также и пограничным делом: он высылал разъездные «станицы» и «сторожи» в степи, устраивал «засеки», острожки и засечные крепости.

В разной степени подчинения у воеводы находился ряд должностных лиц: осадный голова (комендант крепости), засечные, острожные, стрелецкие, казачьи, пушкарские, объезжие, житничьи и ямские головы.

В 17 веке продолжали существовать обе формы «самоуправления» — губная и земская. В каждом округе (губе) ведал губной староста, его помощниками были целовальники. Судопроизводство и делопроизводство по губным делам проводилось в губной избе дьяком и подьячими. В ведении губных старост находились тюрьмы с тюремными служителями (целовальниками, сторожами), палачи, а также выборные от населения сотские и десятские. Губного старосту свободное население округа выбирало из дворян и детей боярских; целовальники выбирались из черносошных крестьян или посадских. Круг деятельности губных органов в 17 веке значительно вырос. Кроме разбойных, татиных дел и душегубства, в их ведение попали фактически все уголовные дела: поджоги, насилия, сыск беглых и т. п.

Земские органы «самоуправления» — земские старосты и целовальники — избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, станах, волостях и погостах. Эти органы ведали раскладкой податей между населением, надзирали за тем, чтобы тяглецы не уклонялись от несения тягла. Земские органы осуществляли и некоторые полицейские функции, следили за сохранением спокойствия, за соблюдением таможенных сборов и т. п. Делопроизводство по земским делам велось в земской избе, где хранились окладные земские книги.

В полицейском отношении земские органы были полностью подчинены воеводам. Правительство пыталось отстранить воевод от влияния на земские органы, но безуспешно. В наказах воеводам запрещалось «денежные сборы и в мирские дела вступаться и воли у них в их мирском окладе и в иных делах отымати».

Помимо губных и земских органов, в 17 веке существовали и другие выборные органы. В каждом уезде находилось несколько таможен, возглавляемых таможенными целовальниками; таможни уездов подчинялись таможенному голове, при котором существовала таможенная изба. Значительно расширилась в 17 веке сфера деятельности суда, который превратился в одно из главнейших звеньев карательной политики государства. Имущественные наказания (денежные штрафы и конфискации) были оттеснены на задний план жестокими наказаниями. По «Уложению» 1649 года смертная казнь применялась в шестидесяти случаях.

В городах, где преобладало не казачье торгово-ремесленное население, существовало средневековое купеческое «самоуправление» в виде магистратов и ратуш, во главе их стояли бурмистры, а в состав входили райцы (советники). Крестьяне в сёлах выбирали войтов (старшин) и лавников (присяжных заседателей).