Система финансового контроля в Российской империи в XIX-начале XX вв

Создание органов финансового контроля в связи с переходом к министерской системе

В соответствии с Манифестом от 8 сентября 1802 г. был создан особый орган — Министерство финансов, которому все министерства были обязаны в начале октября представлять свои сметы на будущий год. Министерство финансов должно было в ноябре свести их все воедино и вместе с генеральной ведомостью о доходах следующего года представить на утверждение Императору. После этого министр финансов отсылал роспись государственному казначею для исполнения. Государственный казначей также составлял генеральный отчет о государственных приходах, расходах и остатках за минувший год и представлял его министру финансов. Все эти документы содержались в глубочайшей тайне и не подлежали рассмотрению. Манифест не внес никаких изменений в действующую систему ревизии финансовой отчетности. Созданная в 1780 г. Экспедиция для ревизии счетов сохранялась, хотя ее деятельность в начале XIX века протекала так же малоуспешно, как и в конце XVIII века. Анисимов А. Финансовый контроль в капиталистических странах // М., Финансы, 1966. — С.60.

История государственного контроля в виде отдельного самостоятельного ведомства начинается с 28 января 1811 г., когда было образовано Главное управление ревизии государственных отчетов (Государственный контроль). Главный контролер был фактически независим и обладал правами и обязанностями наравне с другими министрами. Главное управление ревизии государственных счетов состояло из двух департаментов: по гражданской части и по военной. Положительным моментом являлось то, что военное и морское ведомства, тратившие большие суммы, были подчинены независимому органу контроля. Государственный контролер имел право непосредственного доклада Императору. Отрицательным моментом было то, что целый ряд учреждений (банк, кадетские корпуса и др.) были освобождены от ревизии государственного контролера. Манифестом был создан и Совет государственного контроля, состоящий из директоров департаментов и имеющий лишь право совещательного голоса. К основным проблемам Манифеста можно отнести то, что:

• · он был враждебно встречен бюрократическими органами;
• · стараниями бюрократов работникам контрольного ведомства были определены более низкие оклады, чем другим чиновникам;
• · на штат контрольного ведомства отрицательное влияние оказывали сложность и утомительный характер работы;
• · ощущался недостаток работников;
• · счета представлялись в таком виде, что к этому беспорядочному материалу нельзя было применить даже самых скромных требований правильной ревизии.

Для решения указанных проблем были приняты следующие меры:

• · в помощь постоянно действующим контрольным учреждениям были назначены временные комиссии;
• · приемы и способы проверки отчетности были упрощены до предела;
• · ведомствам, которые нужно было проверить, было предоставлено право самим проводить проверку под надзором назначенных контрольных чиновников.

Значительную роль для развития контроля сыграл план финансов М. М. Сперанского. Суть его состояла в следующем. Министерство финансов должно состоять из трех главных учреждений соответственно трем главным частям управления финансами. При этом Министерство финансов, главный казначей и государственный контролер должны были самостоятельно и независимо руководить вверенными управлениями и нести ответственность за состояние соответствующей отрасли, поддерживая между собой тесную связь. Деятельность государственного контролера должна состоять в том, чтобы получать и проверять счета приходов и расходов всех местных управлений. План финансов М. М. Сперанского. Сборник русского исторического общества // СПб., 1885, т. 45.

Содержание деятельности финансового контроля — проверка исполнения бюджета. «Одна ревизия счетов может показать, до какой степени финансовый закон в каждом году был сохранен или нарушен».

Кроме роли обличителя совершенных злоупотреблений, контроль должен решить задачу обобщения опыта управления государственными средствами: «доставлять правительству ежегодно примечания из самих опытов, извлеченные о движении его капиталов, представлять способы к облегчению их движения и к лучшей проверке».

Однако данный план не был воплощен в жизнь по двум причинам: первая — это «падение» М. М. Сперанского, вторая — нашествие Наполеона в 1812 г. и последовавшая затем война, которые отвлекли Александра I от реформаторской деятельности. Общая неудача преобразовательных идей М. М. Сперанского отразилась и на судьбе Главного управления ревизии государственных отчетов, из ведения которого был постепенно изъят ряд ведомств; остальные или доставляли отчетность очень неаккуратно, или представляли ее в таком виде, что невозможно было делать ревизию.

Для ускорения проведения ревизии отчетности, накопившейся за определенное время, предпринимались особые меры: создание «временных комиссий для решения счетов и счетных дел прежнего времени». Впервые такая комиссия была организована в 1819 г. Затраты на ее содержание превышали расходы по постоянно действующим контрольным учреждениям.

Контроль оборотов местных учреждений производили Казенные палаты. После документальной проверки отчетности губернских учреждений счетное отделение Казенной палаты должно было составлять общий отчет о губернских оборотах и отсылать его на ревизию. В последнем сущность работы по проверке отчетов казенных палат состояла в наблюдении за соответствием фактических поступлений и расходов учреждений утвержденным данным, а также в сличении правильности отражения по отчетам сумм, выдаваемых губернским учреждениям и получаемых от них. В общем формальная бухгалтерская проверка цифровых данных.

Во времена Николая I (1827 г.) был учрежден особый контроль при Министерстве имперского двора; упразднены были адмиралтейская и черноморская контрольные экспедиции и вместо них при Государственном контроле был учрежден Департамент морских отчетов; также были учреждены временные комиссии для окончательной разборки залежавшихся счетов прежнего времени. Халютин С. П. Государственный контроль и его обвинители // СПб., Американская скоропечатня, 1905. 211 с.

В 1827 — 1836 гг. при участии Главного управления ревизии государственных счетов были выработаны формы отчетности и порядок их ревизии. Это было связано с тем, что в составлении отчетов отмечался большой разброс: некоторые департаменты представляли полные отчеты обо всех подотчетных суммах, иные — только о «штатных» суммах или делили свои отчеты на множество частей.

Для составления главных правил отчетности государственный контролер А. З. Хитрово в начале 1827 г. образовал особый комитет из управляющих экспедициями и директора Канцелярии государственного контроля и поручил этому комитету обсудить вопросы об устройстве отчетности, о мерах к своевременному ее поступлению и к устранению затруднений, которые приходилось испытывать Государственному контролю по причине необходимости требования дополнительной справки и объяснений к ревизуемым счетам.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль. Его устройство было изменено и права расширены. Теперь данный орган стал состоять из Совета Государственного контроля, трех контрольных департаментов: гражданских, военных и морских отчетов, а также канцелярии и архива.

Каждый Департамент состоял из общего присутствия, отделений и канцелярий. Общее присутствие состояло кроме начальника Департамента еще и из старших ответственных чиновников, а также нескольких членов, определявшихся Высочайшим Указом.

Однако принятый закон ничего не изменил ни в задачах, ни в формах контроля. В этом законе получила полное завершение система ревизии генеральных счетов, фактически действовавшая с конца XVIII века. По этой системе до поступления в Государственный контроль отчетность проходила три инстанции. В первой, низшей, учитывались обороты по приходам и расходам, велись бухгалтерские книги и по окончании года составлялись отчеты, которые вместе с книгами и документами отправлялись во вторую инстанцию, где они ревизовались по подлинным документам. Третью инстанцию составляли департаменты министерства. Здесь отчеты проверялись еще раз, по ним составлялись сводные (генеральные) отчеты, которые затем отправлялись в Государственный контроль. Совет Государственного контроля рассматривал результаты ревизионной деятельности с государственной точки зрения и подготавливал материал для составления Всеподданнейшего отчета. Данному органу было предоставлено право утверждать расходы, которые с формальной стороны не имели оправдания, и оставлять без преследования убытки по операциям, предпринятым в каких-либо нравственных или политических целях. Таким образом, Государственный контроль фактически не производил ревизию отчетности, так как не имел дела с подлинными документами, а лишь рассматривал генеральные отчеты министерств. От ревизии в собственном смысле слова Государственный контроль был устранен.

Положительным моментом являлось то, что департаменты могли судить о выгодности и невыгодности определенных операций независимо от законности их производства. Совету Государственного контроля было предоставлено право устанавливать меры, направленные на усовершенствование счетоводства и отчетности. Был расширен штат чиновников и улучшено их содержание. Белявский Ф. Исторический очерк Государственного контроля в России // М., Издание народного Комиссариата Государственного контроля, 1919. 61 с.

Однако вплоть до 60-х годов XIX века Россия не знала фактической суммы своих оборотных средств. Не только недвижимое имущество и «материальные капиталы», но и переходящие денежные государственные ресурсы не были на счету. Государственная роспись (или перечень ежегодных доходов и расходов) считалась государственной тайной. Целые отрасли государственных доходов сосредоточивались в руках отдельных и многочисленных распорядительных управлений и соответственно не только свободно ускользали от государственной казны, но и не поддавались наблюдению даже со стороны Министерства финансов, которое в то время играло роль единственной государственной бухгалтерии. Государственный бюджет подлежал рассмотрению Государственным советом. Однако фактически это рассмотрение сводилось только к констатации фактов, и было практически невозможно сориентироваться в хаотичных материалах, из которых состояли бюджеты и финансовые сметы. Предположения о государственных доходах составлялись в сметах наугад, так как не были известны их источники, а распределение доходов производилось исходя из простой необходимости. Не было в то время и государственной казны как хранилища и сосредоточения государственного капитала. Правда, в соответствии с законом исполнять обязанности хранилища казны было призвано Министерство финансов. Однако слабость и беззащитность закона, обычай и практика того времени создали другой порядок, вследствие которого в кассах Министерства финансов обреталось не более ¼ всех ежегодных государственных доходов, остальное все хранилось и расходовалось из «сундуков» каждого из министерств и управлений. Государственные доходы только некоторых отраслей поступали прямо в казну, большинство же сборов и доходов изымалось самостоятельно министерствами и управлениями и расходовалось на свои надобности, а в казну сдавались только остатки.

Кроме государственных доходов, были доходы и капиталы министерств и управлений, которые поступали с мест непосредственно в их казну, образуя в них солидные финансовые запасы. Что касается расходов государства, то управления не забывали аккуратно перечислять их в своих финансовых сметах. Министерство финансов ежегодно по государственной росписи отпускало по управлениям назначенную сумму. Таким образом, общегосударственные ресурсы расплывались по различным собственным кассам распорядителей управлений.

Скрытые и явные растраты государственного достояния, бесцельное лежание государственных капиталов, расходование их не по целевому назначению являлись результатом отсутствия в России единства кассы и разбросанности государственного имущества по отдельным министерствам и управлениям. Кроме того, сосредоточение в одном и том же лице обязанностей распорядителя и казнохранителя побуждало управления, ведавшие этими делами, изолироваться в отдельные замкнутые хозяйства, преследующие только свои личные цели, имеющие мало общего с потребностями всего государства О прошлом и нынешнем устройстве Государственного контроля в России (заметки Н. Алышевского), СПб., типография М. Эттингера, 1881. 95 с. .

Дух стяжательства и возможность произвола подталкивали некоторые государственные ведомства к изобретению неблаговидных источников доходов. Например, кассы Приказа общественного призрения, частных банков и кредитных обществ часто пополнялись не только собственными деньгами управлений, но и казенными средствами, вытребованными из министерства.