Президентская власть

Президентская власть является одним из основных институтов государственного механизма в России. Президент Российской Федерации принимает непосредственное участие в правотворческом процессе. Конституция Российской Федерации закрепила за ним право издавать (подписывать) указы и распоряжения. В среде ученых и практиков нет единого мнения по вопросу о характере, юридической силе, месте и роли указов Главы государства. Накопленный опыт функционирования «указной деятельности» Президента Российской Федерации требует обобщения и юридической оценки.

Актуальность выбранной проблематики определяется совокупностью следующих факторов.

Во-первых, для России институт президентства, а также правотворчество Президента является новым явлением, несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности президентской власти.

Во-вторых, становление президентского правотворчества складывалось в специфических условиях, в которых находилось и находится наше государство и общество в настоящее время, на стадии перехода от тоталитарного государственного устройства к демократическому, что, несомненно, наложило свой отпечаток не только на институт президентства, но и на его правотворчество.

В-третьих, на протяжении десятилетия в России складывался, развивался и функционировал не только институт президентства, но и так называемое «указное право», или, как его еще называли, «указное законодательство» первого Президента России Б. Н. Ельцина. Все наиболее важные демократические преобразования были связаны с именем Главы государства и в основном регулировались его указами и распоряжениями. Институт президентуры в России дал толчок к реформированию всех государственных институтов власти.

Все вышеперечисленные факторы и обусловили выбор данной темы.

Объектом исследования является правотворческая деятельность Президента РФ.

Предметом исследования являются правовые акты Президента России как одни из важнейших актов государственно-правого управления на современном этапе, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе их практической реализации.

Основная цель исследования заключается в комплексном анализе нормативного правотворчества Президента Российской Федерации для определения роли и места президентских актов в законодательстве Российской Федерации.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1) рассмотреть нормативное правотворчество Президента Российской федерации, его компетенцию и полномочия в этой сфере;

2) проанализировать совершенствование взаимодействия Президента и Федерального Собрания РФ в законодательном процессе.

Методологической основой рассматриваемых правовых явлений выступает комплексный метод, который включает в себя как общенаучные теоретические и диалектические методы познания (анализ, синтез, сравнение, обобщение), так и частнонаучные методы (формально-юридический, историко-правовой, системный), которые позволили решить поставленные задачи.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.

Глава 1. НОРМАТИВНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Компетенция Президента Российской Федерации в сфере правотворчества

Компетенция Президента Российской Федерации, дающая ему возможность участвовать в правотворчестве, весьма обширна. Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ) // СЗ РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.

Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан. В отличие от Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент Российской Федерации может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ст. 134 Конституции). Кроме того, Президент Российской Федерации имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, то есть права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы Российской Федерации (ст. 84, 109, 111 и 117 Конституции), предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс. Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях парламента и Правительства, а Государственная Дума, при полномочиях корректировать состав Правительства, доводить свое мнение до Президента, обязанного рассмотреть позицию законодательной власти и принять одно из предусмотренных Конституцией решений.

Президенту Российской Федерации принадлежит также право назначать выборы Государственной Думы Российской Федерации, в то время как выборы Президента Российской Федерации назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции Российской Федерации и федерального закона без участия Государственной Думы Российской Федерации и Президента Российской Федерации. После выборов Государственная Дума Российской Федерации собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент Российской Федерации может созвать заседание Думы Российской Федерации раньше этого срока. Законодательная ветвь власти, в свою очередь, имеет свои формы влияния на Президента Российской Федерации Зеркин Д. П. Основы теории государственного управления / Д. П. Зеркин, В. В. Игнатов. — М.: Юристъ, 2007. — С. 77. .

Исключительное право Президента Российской Федерации — издавать указы и распоряжения, юридическая природа которых Конституцией Российской Федерации не формализована и потому нуждается в тщательном изучении. Ежедневное сотрудничество Президента Российской Федерации с палатой Федерального Собрания обеспечивается с помощью его полномочных представителей в каждой палате — новый институт конституционного права, доселе неизвестный конституционной практике России. Они представляют на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, Российской Федерации внесенные Президентом Российской Федерации законопроекты, выступают с обоснованием отклонения Президентом Российской Федерации принятых палатами законов. При рассмотрении законопроектов в палатах Президентом Российской Федерации назначаются официальные представители (как правило, из числа членов Правительства Российской Федерации). При внесении законопроектов о ратификации или денонсации международных договоров официальным представителем назначается Министр иностранных дел или один из его заместителей.

В действующем механизме взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания важное место занимает обращение Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Такое обращение является не только исключительным правом Президента Российской Федерации, но, и исходя из смысла ст. 84 Конституции Российской Федерации, его обязанностью Зеркин Д. П. Основы теории государственного управления / Д. П. Зеркин, В. В. Игнатов. — М.: Юристъ, 2007. — С. 79.

Президент Российской Федерации вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Здесь его компетенция прямо вытекает из статуса главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Так, ч.3 ст. 115, посвящённая Правительству Российской Федерации, устанавливает право Президента Российской Федерации отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

По Конституции Российской Федерации Президенту Российской Федерации предоставлено право урегулирования возникающих споров между субъектами Российской Федерации или приведение в соответствие с Основным Законом или нормами международного права актов исполнительной власти субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации выразила это право в следующей формуле: «Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не достижения согласованного решения он может передать дело на рассмотрение соответствующего суда» (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

1.2. Полномочия Президента РФ в законотворческом процессе и их реализация

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной думы и на прекращение её полномочий, так и на её законодательную деятельность.

Полномочия Президента РФ, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Конституция РФ проводит четкое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом рассматривают главу государства как непременного участника законодательного процесса. А при условии ряда других полномочий — и участником правотворческого процесса в целом.

Порядок взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации (разработка законопроектов, использование права вето, подписания) регулируются Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным указом Президента РФ Полянский И. А. Организация исполнительной власти субъекта Российской Федерации: Учебное пособие / И. А. Полянский. -М.: Эксмо, 2001. — С. 61.

Одним из исключительных полномочий Президента России является право утверждать законы или отклонять их, право вето (ст. 107 Конституции Российской Федерации). Это право присуще Президенту, как с парламентарной системой правления, так и президентской. Принятие закона Федеральным Собранием и утверждение его Президентом подчеркивает внутреннее единство государственной власти и является выражением тесного взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Это право вето у Президента РФ — «отлагательное». Отлагательное вето Президента РФ Федеральное Собрание может преодолеть только квалифицированным большинством, то есть голосами не менее двух третей депутатов обеих палат, и только в этом случае Конституция РФ обязывает Президента РФ в течение семи дней подписать и обнародовать федеральный закон. Принадлежащее Президенту РФ право «отлагательного» вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции Российской Федерации). Особая, юридическая, сила федеральных конституционных законов заключается в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания (тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы Российской Федерации) и не могут быть отклонены Президентом Российской Федерации или возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент Российской Федерации независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому парламентом федеральному конституционному закону или нет, обязан в соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать его.

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса и позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт показывает, что вопросы взаимоотношения Президента Российской Федерации, Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством.

Вопрос о том, имеет ли право Президент РФ возвращать принятые палатами Федерального Собрания законы без их рассмотрения, разъясняет Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. «О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». В этом документе дается определение понятия «принятый федеральный закон» и указывается четыре нарушения, при которых Президент может вернуть федеральный закон без его рассмотрения в Государственную Думу. Это может происходить в следующих случаях:

— непрерывности законодательного процесса;

— несоблюдения сроков направления принятого федерального закона Президенту;

— если нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона;

— если требования, установленные Конституцией, к принятию федерального закона, условия, предусмотренные ею, и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Часть 2 статьи 107 Конституции Российской Федерации установила, что Президент России в течение четырнадцати дней подписывает и обнародует федеральный закон. Двухнедельный срок для подписания Президентом закона установлен Конституцией Российской Федерации для ознакомления с его содержанием специалистов аппарата Президента.

К числу исключительных полномочий Президента РФ, прежде всего, относится право законодательной инициативы (ч.1 ст. 104 Конституции РФ). Нормативное содержание этого права раскрывается в статье 84 Конституции РФ, где нормируется право главы государства вносить законопроекты в Государственную Думу. Наличие такого права не лишает Президента РФ возможности выступать с законодательным почином. Но в первом случае инициатива Президента порождает обязанность Государственной Думы рассмотреть внесенный им законопроект, причем Регламент Государственной Думы предусматривает, что внесенные Президентом законопроекты рассматриваются Государственной Думой в первоочередном порядке.

По поручению Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ главные управления Президента РФ, иные подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов федеральных законов, которые предполагаются к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ Ордина О. Н. Становление и развитие нормативных указов Президента РФ / О. Н. Ордина // Юридическое образование и наука. — 2008. — № 2. — С. 60. .

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции РФ (главы 3−8). Согласно статье 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со статьей 136 Конституции РФ и статьей 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» поправки к главам 3−8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование. Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Федерации. Принятая поправка к Конституции РФ, вносится Президентом РФ в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими послания не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Кстати, такие послания в присутствии Президента не обсуждаются. Президент России обращается с посланиями к Федеральному Собранию лично.

Послание Президента Российской Федерации не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира.

Так, 24 февраля 1994 г. Президент Российской Федерации обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского Государства и основных направлений внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.

Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию — это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодатель инициатив Президента по укреплению правового государства Дугажапов Т. История института Президента в России / Т. Дугажапов // Восточно-Сибирская Правда. — 2000. — № 53. — С. 23.

Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране.

Кроме того, ежегодное послание Президента России является особой разновидностью официального политико-правового документа и относится к актам президента.

1.3. Общая характеристика нормативно-правовых актов. Президента Российской Федерации, их виды

Многогранная деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со статьей 90 Конституции РФ. Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые, по своим правовым свойствам, делятся на нормативные и индивидуальные. К правовым актам относятся указы и распоряжения, содержащие правовые нормы, которые, будучи обнародованными, приобретают государственно-властный характер, то есть становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) либо должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты). Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) — носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления. Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник / В. Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2008. — С. 148.

К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат каких-либо общих правил, то есть юридических норм.

Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принципы обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. По общему правилу такое регулирование осуществляет главным образом посредством федеральных законов. Однако поскольку до настоящего времени законодательная база не в полной мере отвечает потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой государственный и общественный строй, постольку нормативные акты главы государства способствуют восполнению правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средством компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере.

Нормативные указы Президента обязательны для Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ «как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу», многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления Исканов И. С. Организационное обеспечение выполнения функций Президента РФ / И. С. Исканов // Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 9. — С. 48.

В условиях разделения власти глава государства является таким же подконтрольным в правовом отношении субъектом власти, как и все остальные властные структуры. Значит его деятельность, а следовательно и его правовые акты могут быть подвергнуты проверке на соответствие Конституции РФ и федеральным законам.

Прежде всего, конституционность его нормативных актов может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации. И если он приходит к выводу о не конституционности такого акта, последний утрачивает силу и не подлежит применению. При этом не требуется, чтобы Президент РФ сам отменял такой акт. Но в отдельных случаях это происходит в качестве своеобразной морально-политической поддержки решения Конституционного Суда.

Соотношение актов Президента РФ и нормативно-правовых актов субъектов Федерации представляет собой большую проблему. Исходя из того, что Конституционным Судом РФ за Президентом РФ признано право издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, соотношение указов Президента РФ и актов органов государственной власти субъектов Федерации можно признать аналогичным соотношению между актами субъектов и федеральными законами. Согласно части 5 статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые — акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Таким образом, акты органов государственной власти и субъектов Федерации должны соответствовать нормативным указам Президента РФ, временно заменяющим закон. По предметам совместного ведения указы Президента будут действовать до принятия, как федеральных законов, так и законов субъектов РФ Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник / В. Е. Чиркин. — М.: Юристъ, 2008. — С. 154. .

На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами. Но считается, что по юридической силе акты Президента РФ занимают промежуточное положение между федеральными законами и актами Правительства.

Таким образом, выделяются:

1) акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указы и распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами

2) официальные документы главы государства — запросы, заключения, письма, заявления.

Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.

По юридической силе акты главы государства принято делить на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Указы ненормативного значения издаются о назначении того или иного лица на определенную должность. Указами так же назначаются на должность и освобождаются от нее полномочные представители в регионах Российской Федерации. Указами оформляются и другие решения индивидуального характера, прежде всего в экономической сфере, например в сфере управления федеральной собственностью.

Нормативный указ Президента РФ — это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов. Указами главы государства оформляются решения нормативного характера, решения о назначении и освобождении от должности руководителей в системе федеральной исполнительной власти и некоторых должностных лиц в составе Администрации Президента Российской Федерации, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении высших воинских и высших специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, о помилование Ларин А. Ю. Конституционное (государственное) право России / А. Ю. Ларин. — М.: Книжный мир, 2008. — С. 65.

Указ может носить и правоприменительный характер, а значит, не иметь нормативного значения, то есть быть индивидуальным.

Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных. По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае пробелов в российском законодательстве. В условиях недостаточности правовой базы. Динамика происходящих в стране социальных и экономических процессов, настолько велика, что законодательный орган — Государственная Дума РФ, ввиду длительности процесса законотворчества, не успевает регулировать все актуальные проблемы. Это приходится делать Президенту страны, разумеется, при соблюдении принципа не противоречия его актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Указы Президента РФ можно поделить на:

а) постоянные б) временные Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, а «временные» издаются им для решения определенных задач, имеющих, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии или чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст. 87, 88 Конституции РФ).

Правовые акты Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ публикуются в официальных источниках — «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение десяти дней после их подписания. Если эти акты носят нормативный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Такой строгий порядок, установленный Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны.

Распоряжение — это акт индивидуального организационного характера. Распоряжениями Президента оформляются, как правило, решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации. Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реализовывая свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ Конджакулян К. М. Президент в системе и структуре органов исполнительной власти / К. М. Конджакулян // Конституционное и муниципальное право. — 2010. — № 5. — С. 25.

акт законодательство президент правотворчество

Глава 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕРЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ.

2.1 Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Послание Президента России Федеральному Собранию — ежегодное обращение Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Является программным политико-правовым документом, выражающим видение главой государства стратегических направлений развития России на ближайшую перспективу. Включает в себя как положения политического, экономического, идеологического характера, так и конкретные предложения, касающиеся законотворческой работы парламента.

Послание главы государства парламенту — исторически сложившаяся форма взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.

Так, в Великобритании каждая новая сессия парламента начинается с «тронной речи» монарха, которая представляет собой программу законодательной работы парламента, предлагаемую правительством, а её утверждение парламентом равнозначно вынесению вотума доверия действующему правительству. Традиция обращения британского монарха с тронной речью к парламенту берёт своё начало с XIII столетия Гомеров И. Н. Государство и государственная власть: учебник / И. Н. Гомеров. — М.: ЮКЭА, 2007. — С. 349.

В США президент ежегодно обращается к Конгрессу с посланием «О положении страны» первое такое послание было озвучено президентом Дж. Вашингтоном в 1790 году.

В Советском Союзе до учреждения поста Президента СССР юридически институтов, подобных посланиям, не существовало (это, очевидно, было связано с тем, что советская политико-правовая доктрина не признавала концепцию разделения властей), однако, по сути, их роль в политическом смысле играли отчётные доклады ЦК КПСС Съездам партии Соколов А. Н. Гражданское общество и важнейшие гаранты его стабильности: Монография / А. Н. Соколов. — КлЮИ МВД России, 2005. — С. 21.

В Российской Федерации норма об обращении главы государства с посланиями высшему законодательному органу впервые появилась в Законе РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР», в соответствии с пунктом 3 статьи 5 которого Президент «…представляет не реже одного раза в год доклады Съезду народных депутатов РСФСР о выполнении принятых Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, обращается с посланиями к народу РСФСР, Съезду народных депутатов РСФСР и Верховному Совету РСФСР. Съезд народных депутатов РСФСР большинством голосов от общего числа народных депутатов РСФСР вправе потребовать от Президента РСФСР внеочередного доклада».

Б.Н. Ельцин до принятия действующей Конституции РФ несколько раз обращался с посланиями непосредственно к народу России. В частности, 10 декабря 1992 года с трибуны VII Съезда народных депутатов РФ он обратился к гражданам с призывом сбора подписей за инициативу проведения референдума о доверии Президенту; 20 марта 1993 года он снова выступил на этот раз с телевизионным обращением к народу РФ, в котором сообщил о назначении на 25 апреля того же года проведения всероссийского референдума.

После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года обращение главы государства с посланиями к парламенту приобрело характер ежегодной практики. Первое такое послание Президента Федеральному Собранию было озвучено 24 февраля 1994 года Талянина Л. Н. Разделение властей в государстве / Л. Н. Талянина // Государственная власть и местное самоуправление: практический и информационный журнал. — 2003. — № 5. — С. 6. .

Институт обращений главы государства к парламенту существует и в большинстве бывших республик СССР Существует традиция, согласно которой на оглашении послания обязательно присутствуют депутаты обеих палат и приглашенные. В Кремль также приглашают членов правительства, председателей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, генпрокурора, председателя Центризбиркома, главу Счетной палаты, членов Государственного Совета, глав основных конфессий и представителей Общественной палаты России.

Обращение главы Российского государства с ежегодными посланиями парламенту прямо предусмотрено действующей Конституцией России. В соответствии с пунктом «е» ст. 84 Конституции Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

С сугубо правовой точки зрения, президентское Послание не является нормативным правовым актом главы государства и не обладает юридической силой. Законами не предусмотрена также и форма реагирования Федерального Собрания на послания Президента Кожевников О. А. Законодательство о конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации нуждается в участии Президента России / О. А. Кожевников // Право и политика. — 2010. — № 9. — С. 65.

По своей конституционной природе Послание не может рассматриваться как юридический документ Президента, поскольку Конституцией предусмотрено только два вида правовых актов главы государства — его указы и распоряжения. При этом Послание является значимым политическим и программным документом, адресованным, по сути дела, не только парламенту, но и всем другим органам власти в Российской Федерации, обществу в целом. Поэтому справедлива характеристика таких посланий как политических актов с элементами распорядительных функций или как нормативно-политической формы деятельности главы государстваКожевников О. А. Законодательство о конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации нуждается в участии Президента России / О. А. Кожевников // Право и политика. — 2010. — № 9. — С. 67.

Палаты Федерального Собрания по итогам заслушивания президентских посланий нередко принимают специальные постановления, направленные на реализацию намеченных в посланиях законодательных мероприятий.

Федеральные органы исполнительной власти также реагируют на послания главы государства принятием соответствующих правовых актов, которыми устанавливаются меры по реализации поставленных Президентом задач. Пунктом 2.1 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утверждённого Правительством РФ, предусмотрено, что «планирование работы федерального органа исполнительной власти по основным направлениям деятельности осуществляется на основе Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации…» Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 // Российская газета. — 2005. — 5 августа.

Субъекты Российской Федерации в развитие положений Послания также принимают свои нормативные акты.

Всё сказанное свидетельствует о значительной роли, которую играют послания Президента не только в политическом, но и в правотворческом процессе.

2.2. Полномочия Президента Российской Федерации по отклонению федеральных законов — право вето

Глава государства имеет право не подписывать закон — это его право вето («вето» в переводе с латинского означает «запрещаю») Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов / М. В. Баглай. — М.: Юрист, 2007. — С. 123. Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу». Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето Международное право: учебник / Под ред. Гасанова К. К. — М.: Юнити-Дана, 2009. — С. 177. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов.

Вето Президента не является абсолютным. Его могут преодолеть обе палаты парламента РФ, но только квалифицированным большинством. Если закон не рассматривался Советом Федерации, а был одобрен им по умолчанию, то после отклонения его Президентом РФ эта палата обязана его рассмотреть и принять решение об одобрении или неодобрении закона. В случае если обе палаты квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы одобрят закон в ранее принятой редакции, т. е. не согласятся с доводами Президента, Президент обязан подписать закон и обнародовать его, а в случае несогласия с ним — обратиться в Конституционный Суд РФ.

Содержащиеся в вето Президента общие (концептуальные) оценки принятых законов подкрепляются серьезными аргументами Основы права: Учебник / Под ред. проф. М. И. Абдулаева. — СПб., 2004. — С. 231.

Отклонение федерального закона Президентом РФ означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения законов. Однако Президент РФ, возвращая закон, должен обосновывать в своем письме причины такого решения, называть мотивы отклонения закона" Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. — С. 158.

Президентское вето, согласно ст. 107 Конституции РФ, отлагательное (относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания РФ квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется повторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания РФ в установленном порядке вновь рассматривают данный закон.

На процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента РФ не распространяются положения ч. 2, 4 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 107 Конституции РФ постольку, поскольку в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ для этого установлены иные, специальные правила.

Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом РФ закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном ст. 105 Конституции РФ. В Конституции РФ термин «вето» не употребляется.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур, установленных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации: федеральный закон от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ // Российская газета. — 1998. — 10 марта. Необходимо детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон.

Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом, заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов Президента России.

При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция. Она устанавливает нормотворческие полномочия главы государства следующим образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ; эти указы должны соответствовать Конституции и федеральным; указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются Советом Федерации. Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго подзаконное регулирование вопросов общественной жизни указом Президента.

Создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов — существенные элементы в повседневной практике российского законодательства.

В соответствии со ст. 133 Регламента ГД Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента — 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ;

б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России Кожевников О. А. Законодательство о конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации нуждается в участии Президента России / О. А. Кожевников // Право и политика. — 2010. — № 9. — С. 66.

Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения.

Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу «Одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов.

На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату.

При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина, противоречия другим законам.

Наиболее распространенные недочеты федеральных законов обусловлены их слабой юридической проработкой. В России найдется не более двух — трех десятков специалистов, знающих тонкости законотворчества, умеющих формулировать правовую норму и перспективу ее реализации.

Значительное число принятых палатами парламента законов отклоняется Президентом в связи с отсутствием средств в федеральном бюджете или из-за противоречий отдельным положениям федерального бюджета на текущий год.

Принципиальное значение для применения и содержания вето Президента имеют несогласованности и противоречия законодательных новелл в части прав и свобод личности положениям Конституции. Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обязан жестко и своевременно реагировать на такие нарушения и ставить вопрос об их устранении.

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин «вето» не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т. е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован Левакин И. В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода / И. В. Левакин // Государство и право: ежемесячный журнал. — 2003. — № 2. — С. 6.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Правовые акты Президента Российской Федерации имеют, важное значение, в правовой системе России, это обусловлено особым конституционно-правовым статусом Президента России Федерации — как Главы государства и гаранта Конституции России.

Исторически видоизменяясь, с момента появления, указы и распоряжения оказывали значительное влияние на развитие всей правовой системы России. Указами и распоряжениями регулировались важнейшие отношения феодального, капиталистического и социалистического общества.

Но знаковое место указ и распоряжение заняли с появлением поста Президента РСФСР и наделением его правом издавать свои нормативно-правовые акты, на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, и проверять их исполнение.

С принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации указы в ней были закреплены, как правовые акты Президента Российской Федерации (ст. 90), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, и прочно вошли в правовую систему России.

Указ Президента Российской Федерации представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Он является правовым актом, издаваемым в пределах полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, который не должен противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обладает после них высшей юридической силой, обязателен для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами, российскими и иностранными гражданами, лицами без гражданства, находящимися на территории Российской Федерации, объединениями организаций и граждан.

Несмотря на указанный в Конституции Российской Федерации подзаконный характер актов Президента Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в своём Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П признал, что «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции России и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

Проведённое исследование позволяет сделать некоторые выводы относительно социальной и правовой природы указов Президента Российской Федерации.

1. Указы Президента Российской Федерации представляют систему, существующую в значительной степени автономно от иных правовых актов; они утверждают собственный приоритет в регулировании общественных отношений; их издание нередко опережает принятие актов по вопросам, которые относятся к ведению Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Фактически свободная от каких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президента Российской Федерации, указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений и умаляет значение федеральных законов.