Нормативно-правовая база управления земельными ресурсами

В любом государстве в обязательном порядке функционирует исторически сложившаяся правовая система, включающая следующие виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный прецедент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные обычаи и др.

Для России наиболее характерный способ правового регулирования — нормативный акт, что обусловливается масштабами, централизацией и многонациональностью государства, необходимостью обеспечить единообразие применения правовых норм. Нормативный акт содержит норму права и отличается от индивидуального акта, направленного на решение конкретного индивидуального случая.

В связи с многообразием социально-экономических и природно-экологических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам земельных отношений и управления земельными ресурсами, как правило, принимают только по крупным общегосударственным проблемам, а решение конкретных задач передают субъектам Федерации, которые относятся к их правотворческой компетенции.

Все законы и иные нормативные правовые акты находятся между собой в строго иерархической соподчиненности. Законы, принимаемые высшими представительными органами государственной власти, обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем остальным источникам права. Верховенство среди законов на всей территории России принадлежит Конституции РФ, наделенной высшей юридической силой, и федеральным законам. Согласно Конституции РФ все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.

В области регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая — непосредственно посвященная земельным отношениям и управлению земельными ресурсами и вторая — непосредственно участвующая в регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами. Аналогично формируются конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

К первой группе статей Конституции РФ по регулированию земельных отношений и управлению земельными ресурсами относятся:

• — О земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности (ст. 9);
• — О праве частной собственности на землю и регулировании условии и порядка пользования ею на основе федерального закона (ст. 36);
• — О праве каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42);
• — О обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к се богатствам (ст. 58);
• — О отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах,
• — О охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности (ст. 72).

Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции:

• — О человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18);
• — Демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст. 1 и 7);
• — Гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8);
• — Равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);
• — Праве на жилище и его неприкосновенности. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ст. 25 и 40);
• — Гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты (ст. 45. 46, 47 и 48);
• — Об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие. 1.]

Наряду с нормативными правовыми актами земельного законодательства к источникам земельного права относят также акты других отраслей законодательства, если они содержат правовые нормы, затрагивающие управление земельными ресурсами.

Тесная естественная взаимосвязь земли и других природных ресурсов (недр, вод, лесов, окружающей природной среды в целом) предопределяет наличие норм, регулирующих отношения, связанные с землей, в источниках таких отраслей права, как водное, лесное, горное и природоохранительное. Содержащиеся в этих источниках нормы, регулирующие отношения по поводу земли, подчинены нормам земельного права. Так, в соответствии с земельным законодательством в Законе РФ «О недрах» определены право собственника земельного участка на добычу общераспространенных полезных ископаемых, находящихся в границах этою участка, обязанности землепользователя по охране земель от вредного воздействия и приведению нарушенного при пользовании недрами земельного участка в состояние, пригодное для использования; в Лесном кодексе Российской Федерации предусмотрены порядок перевода лесных земель в нелесные, обязанности лесопользователей по повышению плодородия почв, предотвращению эрозионных и других процессов, ухудшающих состояние земель, и т. п. 8. c 104].

Среди законов России, относящихся к земельному праву, можно отметить такие, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) и Градостроительный (1998 г.) кодексы, федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (1995 г.), об особо охраняемых природных территориях (1995 г.), о мелиорации земель (1996 г.), о государственном регулировании агропромышленного комплекса (1997 г.), о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами (1997 г.), о землеустройстве (2001 г.), о государственном земельном кадастре (2000 г.), о разграничении государственной собственности на землю (2001 г.) и др. 1].

Источниками земельного права также являются федеральные законы, входящие в иные отрасли права, но предусматривающие земельные нормы. Законы других отраслей права можно условно разделить на две группы:

• — законы природоресурсного блока, которые, как и земельные, регулируют отношения по управлению, использованию и охране иных природных ресурсов (кроме земли), но затрагивают и земельные отношения: это федеральные законы «О недрах» (1992 г.), «О животном мире» (1995 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и др.; их считают входящими в природоресурсную подотрасль экологического права;
• — законы иных отраслей права. В законодательстве о недрах, атмосферном воздухе, животном мире и другом природо-ресурсном законодательстве имеется немало норм, связанных с землепользованием. Например, Водный кодекс РФ предусматривает нормы о береговой линии и прибрежной полосе внутренних морских вод и территориального моря, водоохранных зон водных объектов, порядке ведения работ в них, особенностях предоставления земельных участков в водоохранных зонах и контроле за их использованием, зонах и округах санитарной охраны вокруг водоемов [ст. 16, 108, 111, 112 и 115 ВК РФ].

Еще более детально увязывают с земельными отношениями лесные отношения. В Лесном кодексе РФ предусматриваются земли лесного фонда, право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке (ст. 8 и 20), определение границ земель, занятых лесами различных групп (ст. 59), порядок перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда (ст. 63 и 64), леса, расположенных на землях обороны и на землях городских поселений (ст. 132 и 133), особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного и автомобильного транспорта, на землях водного фонда [ст. 134−136 ЛК РФ].

Таким образом, регулирование лесных отношений тесно переплетается с регулированием землепользования. Так, в ст. 5 Лесного кодекса РФ отмечено, что:

лесное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью;

отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются лесным и земельным законодательством;

Отношения в области использования древесно-кустарниковой растительности регулируются гражданским, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством РФ о растительном мире.

Таким образом, нормы земельного права содержатся в законах, составляющих природоресурсное законодательство. 13. c 110].

Нормы земельного права также содержатся в Гражданском кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ. В частности, в Кодексе об административных правонарушениях РФ и Уголовном кодексе РФ содержатся составы земельных правонарушений (преступлений), за которые установлена соответственно административная или уголовная ответственность — в зависимости от степени общественного вреда или общественной опасности.

В условиях России основной источник земельного права, как и остальных отраслей права, — подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. 14. c 188].

Главные подзаконные акты — указы Президента России.

Значительное влияние на развитие земельных отношений и землепользования оказали следующие указы:

• — Указ Президента РФ от 23.04.1993 № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»
• — Указ президента от 24.12.1993№ 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России «
• — Указ президента РФ от 7.12.1993 № 2118 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей»
• — Указ президента РФ от 11.12.1993 № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость»
• — Указ президента РФ от 14.02.1996 № 198 «о праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»
• — Указ президента РФ от 07.03.1996 № 337 «о реализации конституционных прав граждан на землю»
• — Указ президента РФ от 07.06.1996 № 819 «о государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств»
• — Указ президента РФ от 16.05.1997 № 485 «о гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами»

К источникам земельного права в последнее время также начинают относить общие принципы права, нормативные договоры и соглашения, некоторые обладающие юридической силой обычаи.

Конституционные основания правотворчества субъектов Федерации в области земельных отношений являются основополагающей предпосылкой подготовки и принятия земельных актов субъектов Федерации как источников права.

Следующие источники земельного права — постановления Правительства Российской Федерации, которые осуществляют исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства РФ принимают на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации.

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права.

Об этом свидетельствует перечень актов Правительства РФ, принятых в последние годы:

• — Постановление Правительства РФ от 15.07.1992 N 491 «О мониторинге земель» (15 июля 1992 г.)
• — Правительства Российской Федерации (25 августа 1992 г.) № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации» .
• — Правительства РФ № 659 «(12 июля 1993 г.) «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»
• — Постановление Правительство Российской Федерации № 256 (23 февраля 1994 г.) «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (23 февраля 1994 г.);
• — Постановление Правительство Российской Федерации № 742 (от 2 февраля 1996 г.); об утверждении Положения о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений
• — Постановление Правительство Российской Федерации № 847(от 3 августа 1996 г.) «об утверждении Федеральной целевой программы. Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» (от 3 августа 1996 г.);
• — Постановление Правительство Российской Федерации № 237(от 7 февраля 1996 г.) о мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации.