Органы местного управления

В XVII в. местное управление сочетало выборные губные и земские учреждения, созданные еще при Иване Грозном, с воеводской властью, сфера компетенции которой значительно расширилась. Система местных выборных и правительственных учреждений в городах и уездах может быть представлена в виде следующей схемы:

Наместники и волостели не получали жалованья за службу и существовали за счет взимания в свою пользу части судебных и иных пошлин, налогов и сборов, то есть пользовались правом получения корма. Они не были заинтересованы в борьбе с «лихими людьми». Рост преступности был для кормленщиков даже выгоден, так как в случае поимки преступника они имели от суда дополнительные доходы. Такая система давала самые широкие возможности для самоуправства и злоупотреблений кормленщиков, что вызывало недовольство местных феодалов и населения уездов и городов. В связи с усилением классовой борьбы и неспособностью существовавших органов в лице наместнического управления подавить движение народных масс правительство вынуждено было в первой половине XVI в. начать создание выборных органов на местах — губных и земских изб.

Образование органов губного управления связано также с жалобами дворян, посадского населения и государственных крестьян на то, что наместники не справляются с «лихими людьми». Дворянство было особо заинтересовано в создании такого государственного аппарата, который защищал бы его классовые интересы, вел решительную борьбу с разбоями, татьбой и иными формами посягательства на их собственность.

Губные органы вводились в действие не общим указом, а отдельными пожалованиями. Сначала (конец 30 — начало 40-х годов) губная реформа затронула только северные и северо-западные земли, затем (конец 40 — начало 50-х годов) губные органы были введены на всей территории. Это объяснялось как неравномерностью экономического и политического развития разных областей страны, так и классовой борьбой.

Органы губного управления создавались на основе губных грамот, выданных от имени великого князя населению различных уездов страны с развитым помещичьим землевладением. Наиболее ранние губные грамоты относятся к 1539 г., когда губные грамоты получило население Белозерского и Каргопольского уездов. Белозерская уставная грамота, данная Иваном III населению Белозерского княжества в 1488 г. определяла количество «корма», взимаемого с каждой «сохи» (наместникам и волостелям выдавались так называемые «доходные списки», подробно регламентирующие размеры кормов). Сроки кормлений сокращались до 1−3 лет. Назначенный на кормление наместник или волостель за это время пополнял свое имущество и с восстановлением «достатка» возвращался в столицу исполнять бездоходные поручения великого князя. Ожидая новой кормовой очереди. Одна из статей запрещала наместнику собирать сборы самому для этого белоозерцы выбирали сотских. Грамота регламентировала и деятельность наместничьего штата.

Ограничение власти кормленщиков — наместников и волостелей — являлось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства. Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков проявлялось особенно остро. По Белозерской уставной грамоте наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и «добрыми» людьми из населения. В судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.

Военные нужды и укрепление обороноспособности государства во второй половине XV в. повысили значение «городового дела», т. е. забот о строительстве и укреплению городов. Появляются особые должностные лица местного управления — городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда земельного, финансового и даже судебного управления.

Основным назначением городовых приказчиков было заведование строительством и укреплением городов, надзор за строительством мостов и дорог («мостовое и ямское дело»), производством пороха, хранения боеприпасов, оружия, продовольствия, сбор народного ополчения и т. п.

Назначаемые великим князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы, а подчинялись непосредственно великому князю по ведомству казначея, в заведовании которого находились первоначально военно-административные дела, и прежде всего учет и хранение всех государственных запасов оружия и боеприпасов. С образованием Разрядного приказа, они по характеру своих функций, попали в его ведение.

Со второй четверти XVI в. функции городовых приказчиков значительно расширились. Им был поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, за описанием земель, раскладка и сбор ряда общегосударственных денег, надзор за косвенными налогами (таможенными и мытными сборами), дано право ковать «в железо» и сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов.

Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства.

Конец XV — первая половина XVI в. ознаменовалась ломкой социально-экономических отношений. Классовая борьба в этих условиях приобрела остроту, разнообразилась в формах: от участия в ересях и побегах до индивидуальных террористических актов и групповых выступлений «лихих людей».

Кормленщики не были заинтересованы в борьбе с «лихими людьми». Рост преступности был для них даже выгоден, так как в случае поимки они имели от суда лишние доходы.

Вначале правительство пыталось усилить карательные меры против «мелких» людей с помощью введения в состав суда наместников, выборных от населения. В 1539—1541 гг. правительство по просьбе населения выдавало наместникам так называемы губные грамоты, в которых устанавливается порядок организации и деятельности новых губных органов.

Первые губные грамоты получило население Белоозерского и Каргапольского уездов в октябре 1539 г. По этим грамотам преследование, ловля и казнь «лихих людей» в каждом уголовно-полицейском округе («губе») возлагались на выборные губные органы.

Выдача губных грамот продолжалась вплоть до завершения губной реформы 1555—1556 гг. За это время губные органы были созданы повсеместно. В основе образования новых органов лежал классовый принцип. Органом губного управления являлась губная изба, во главе которой стоял губной староста (выборная «голова»), избиравшийся из детей боярских и Дворян по волостям (три—четыре человека на волость). Губными старостами могли быть только те, «которые бы грамоте умели и которые пригожи». Эта мысль прослеживается в Соборном уложении 1649 г.: «…которые грамоте не умеют и тех в губные старосты не выбирать» (ст. 4 гл. XXI). Иными словами, губные старосты избирались из той группы господствовавшего класса, на которую в первую очередь опиралось правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства. Выбирать в губные старосты предписывалось из жителей того же го ряда. Выбранных старост запрещалось смещать с должности. Срок службы старост не был определен, и они служили бессрочно, часто их служба продолжалась пожизненно. Губной староста утверждался в должности в Разбойном приказе в котором получал соответствующий наказ на право решения разбойных и воровских дел.

При губных старостах находились десятские и «лучшие люди» (Пять — шесть человек) из крестьянской и посадской верхушки. Позднее «лучшие люди» были заменены целовальниками, избиравшимися сначала бессрочно, затем, с 1631 г., — погодно из людей «добрых» и прожиточных. Целовальники утверждались на должность «целованием креста» (присягой) с обещанием верной службы («вправду без хитрости»). В обязанность целовальников входило присутствие при производстве суда, а также розыск разбойников и татей и исполнение разных поручений губных старост, но очень скоро они превратились в простых подчиненных последних. Староста приводил их к присяге, объявлял приказы, пришедшие из Москвы.

Выборы в органы губного управления производились посословно: каждая социальная группа — дворяне, духовенство, посадские люди, крестьяне — выбирали только своих представителей. Губные старосты выбирались князьями, детьми боярскими, духовенством и иными служилыми людьми, однако подавляющее большинство старост, естественно, составляли не князья или бояре, а дворяне. Отсюда понятно, почему институт губных старост являлся типично дворянским органом местного самоуправления.

Выборы и деятельность губных органов управления контролировались и санкционировались Разбойным приказом, перед которым обязаны были отчитываться губные старосты. Разбойный приказ привлекал к ответственности губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления. В органах губного управления предписывалось вести строгий учет всего отобранного, у разбойников и розданного истцам имущества (подворьев, животов и др.). Губные старосты обязаны были давать отчет в письменной форме обо всех имущественных делах перед Разбойным приказом. Со временем губные старосты попадают под надзор воевод, а затем в их полное подчинение.

Возникнув как местный дворянский аппарат подавления масс, органы губного самоуправления постепенно расширяли свою компетенцию. Во второй половине XVI в. губные старосты занимались сыском не только ведомых разбойников, но и беглых крестьян и холопов путем производства повальных обысков и ведением на местах кабальных книг. Губные старосты производили перепись населения, проводили выборы губных целовальников, высылали служилых людей на службу. Они занимались обнародованием законов в уезде, исполняли разные предписания верховной власти. В ведение органов самоуправления перешли также дела о кражах, убийствах, надзор за тюрьмами. Кроме того, губному старосте предоставлялось право принимать гражданские иски, но на сумму не свыше 10 руб. На губные учреждения был возложен и полицейский надзор за населением.

Таким образом, с образованием специальных губных судебных уголовно-полицейских округов и губных органов, подчиненных Разбойному приказу, правительство получило надежное и гибкое орудие для укрепления своей власти на местах, используя его в борьбе с антифеодальными выступлениями крестьян и холопов.

Кроме губной, была проведена земская реформа, в результате которой повсеместно создавались органы земского самоуправления (1555—1556 гг.) Земские органы создавались в уездах, волостях, на территории даже небольших слобод. В тех уездах, где были образованы губные органы, земские учреждения или действовали совместно с губными, или предоставляли им право действовать самостоятельно, или же добивались их ликвидации. Необходимость создания земских органов была вызвана злоупотреблениями волостелей, а также усилением борьбы с лихими людьми, с татями и разбойниками.

В состав Органов земского самоуправления входили «излюбленные головы» (позднее — старосты), земские дьяки и целовальники — выборные «лучших людей». Сначала все должностные лица органов земского управления выбирались на неопределенный срок, позднее — погодно. Все должностные лица, от старосты и до дьяка, избирались черносошными крестьянами и посадским населением из числа зажиточных крестьян и верхушки посада. Компетенция земских органов распространялась только на посадских людей и крестьян.

При осуществлении своих функций земские власти опирались на выборных из крестьянской общины — сотских, пяти десятских, десятских. На земские органы возлагались борьба с такими преступлениями, как татьба, ябедничество, подделка документов, подписей и другие «лихие дела». Земские органы занимались рассмотрением дел, а иногда и исполнением приговоров по делам об убийстве. Схваченный душегубец передавался земским старостам, имущество его описывалось, и опись также передавалась старостам. Земские органы могли исполнять приговор о смертной казни. Но главными задачами земских учреждений были связанные с налоговым обложением местного населения: раскладка податей и сбор оброка, контроль за промыслами и торговлей. Вместо наместнических поборов был установлен оброк деньгами, который шел в царскую казну и платился один раз в год. Денежный оброк назывался откупом и должен был раскладываться на местное население. Единицей обложения была обжа, размер которой зависел от района, качества земли и т. д. Другой единицей обложения была соха, введенная в XVI в. в связи с реформой поземельного обложения, способствовавшей упорядочению взимания налогов.

Земские органы следили, чтобы оброк платился в указанные сроки, в противном случае правительство присылало приставов, которые взимали двойной оброк и еще получали езд.

Таким образом, земские местные власти выполняли финансово-административные и судебные функции. За выполнение управленческих и следственно-судебных функций земские органы пошлин не имели. Выборные привлекались к ответственности за злоупотребления и взятки, поэтому «излюбленные головы» должны были следить друг за другом, а волостные люди— за ними. За взяточничество «излюбленные головы» были приговорены к смертной казни, а имущество осужденных передавалось потерпевшим.

Земские органы осуществляли и некоторые полицейские функции, следили за сохранением спокойствия, за соблюдением таможенных сборов и т. д. Делопроизводством занимался дьяк, который вел записи по всем делам. При вступлении в должность дьяк приносил присягу. Записи дьяка подлежали заверению земского старосты и свидетельству целовальников. В своей деятельности земские органы были ответственны перед царем, Боярской думой и приказами.

Таким образом, земское самоуправление дворянства вводилось в интересах посада и верхушки крестьян. Это было одним из мероприятий правительства по ликвидации наместнического управления, находившегося в руках феодальной знати. Существование земских органов должно было обеспечить исправность внесения населением государственных податей и выполнение государственных повинностей, а подчинение этих учреждений центральным финансовым органам способствовало централизации государственных финансов.