Реформы Петра I в сфере управления

Главой государства в России был монарх, носивший с 1547 г. титул «царь». В 1721 г. Петру I Сенат преподнес титул «императора». Этот титул в монархической номенклатуре занимал верхнюю ступеньку, он рассматривался выше королевского титула. Присвоение императорского титула имело международное значение, т.к. означало признание России великой европейской державой. Император обладал неограниченной властью: законодательной, исполнительной, военной, судебной. Он даже возглавлял Русскую православную церковь после того, как в 1700 г. запретил после смерти патриарха Адриана выборы нового патриарха. В руках императора находились все рычаги управления страной, направление как внутренней, так и внешней политики. Он координировал деятельность государственного аппарата.

Петр I радикально перестроил всю систему центральных органов государства. В 1711 г. вместо консилии министров — наследнице боярской думы, был учрежден Сенат. Сенат получает функции высшего органа, координировавшего деятельность всех центральных органов управления и непосредственно рассматривавшего по поручению царя дела текущего управления. Вскоре Сенат становится и высшим судебным органом и «хранилищем законов». При Сенате учреждается ряд контор: рекетмейстерская по принятию прошений на имя царя и жалоб на действия чиновников; герольдмейстерская, контролировавшая службу дворян и регистрировавшая дворянские фамилии и ряд других, создававшихся по мере надобности. Канцелярию Сената возглавлял обер-секретарь, который контролировал исполнение сенатских решений.

Вместо многочисленных приказов в 1719 г. были учреждены 12 государственных коллегий, в качестве органов отраслевого управления. Среди них «первейшими» были: военная, адмиралтейская и иностранных дел. Финансами должны были ведать три коллегии: камер-коллегия собирала доходы, штатс-контора следила за расходами и составляла роспись доходов и расходов и ревизион-коллегия проверяла счета и осуществляла финансовый контроль. Коммерц-коллегия и мануфактур-коллегия управляли торговлей и промышленностью, но за исключением горной и военной, которая относилась к ведению Берг-коллегии. Вотчинная коллегия ведала земельными вопросами, регистрировала земельные сделки и решала земельные споры. Юстиц-коллегия возглавляла судебную систему. В нее можно было обжаловать решения нижестоящих судов. Одновременно она была и органом судебного управления. Наконец, в ряду иных коллегий была учреждена и Духовная коллегия как орган церковного управления. Несколько позже она была переименована в Святейший правительствующий Синод и выведена из-под юрисдикции Сената с непосредственным подчинением царю. В результате учреждения Сената и коллегий возник четко организованный бюрократический управленческий аппарат, где функции каждой коллегии были определены, а власть (в пределах своей компетенции) распространялась на территорию всей империи. Каждая коллегия имела свои местные органы в регионах. Координировал и контролировал работу коллегий Сенат, хотя после того, как в его состав были включены президенты «первейших» коллегий, получалось, что сенаторы-президенты этих коллегий контролировали сами себя. В 1720 г. царь утвердил Генеральный регламент-документ, определивший структуру коллегий, порядок их деятельности, а также порядок прохождения службы чиновниками. Табель о рангах (1722 г.) все должности в гражданской, военной и придворной службе разделил на 14 классов и каждый чиновник или офицер должен был начинать службу с низшего 14 класса, постоянно продвигаясь по службе. Таким образом, в противовес принципу местничества, существовавшему в XVI — XVII вв. и формально отмененному в 1682 г., когда должности предоставлялись в соответствии со знатностью рода и службой предков, Табель о рангах определял чины и должности, исходя лишь из личных заслуг, способностей и преданности царю. Каждая коллегия состояла из президента, вице-президента, трех-четырех коллежских советников и четырех коллежских асессоров (заседателей), а также включала штат вспомогательного персонала (переписчиков, делопроизводителей, регистраторов и т. д.). Вопросы в коллегиях должны были решаться коллегиально. Решения должны были приниматься голосованием. При равенстве голосов голос президента был решающим.

Одновременно с реформой центральных органов радикально было реорганизовано местное управление. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление.

В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на 11). В две из них (Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные — губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, облеченных большой властью и доверием царя (Меньшиков, Апраксин, Стрешнев и т. д.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной, финансами, юстицией и т. д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернии делились на уезды позже названные долями во главе с комендантами. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и тогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они по большей части были обремены многочисленными обязанностями (Меньшиков и Апраксин — президенты «первейших» коллегий и сенаторы и т. д.) и практически не могли быть непрерывно в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние — воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управления становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т. д. Они помимо губернатора и воеводы подчинялись также соответствующей коллегии в центре. Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. Однако города имели свое городское управление: в губернских городах — магистраты, в уездных — ратуши. Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат, действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельность регламентировалась Регламентом Главному магистрату.

В результате реформ центрального и местного аппарата управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократиикоррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности. Поэтому Петр I был озабочен поисками форм контроля за деятельностью госаппарата. Эти формы были многообразны: ведомственный контроль коллегии за деятельностью их местных уполномоченных; контроль Сената за всем аппаратом, в том числе и коллегиями; ревизион-коллегия осуществляла финансовый контроль и проверку счетов. Но этого было недостаточно. Поэтому в 1711 г. учреждаются должности фискалов во главе с генерал-фискалом и его помощником обер-фискалом. Фискалы призваны были оберегать казну путем вербовки агентуры в госучреждениях и выявления оперативным путем взяточников и казнокрадов. В 1715 г. специальным указом царь установил, что за донос на взяточника и казнокрада, а также на тех, кто злоумышляет против государства, доносчик в случае подтверждения его доноса получит половину имущества виновного, а холоп, донесший на своего господина, — вдобавок еще и волю. В стране поднялась такая волна доносов, что в 1718 г. царю пришлось издать указ о том, чтобы «подметные письма» (доносы) сжигали на том месте, где их обнаружили, не распечатывая и не читая. Дело в том, что доносчики, опасаясь нередких в таких случаях пыток, подбрасывали анонимки («подметные письма») к дверям государственных учреждений или церквей. Тогда в 1722 г. Петр I издал указ об учреждении должности генерал-прокурора («ока государева»). Генерал-прокурору были подчинены обер-прокуроры в Сенате и в Синоде, прокуроры в коллегиях и в губерниях. Они должны были присутствовать на заседаниях тех учреждений, при которых они были учреждены и осуществлять гласный общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената. Однако, поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором. А за всеми учреждениями, в том числе и Сенатом, и Синодом, и прокурорами, и фискалами наблюдало «недремлющее око» Тайной канцелярии.