Опыт градостроительного преобразования промышленных территорий в Санкт-Петербурге

Анализ нормативно-правовых и организационных основ градостроительной деятельности Санкт-Петербурга

Санкт-Петербург — город федерального значения, обладающий статусом субъекта Российской Федерации. Данный вид городов отличается обширной занимаемой территорией, мощным экономическим потенциалом, высокой плотностью населения и, как следствие, развитой инфраструктурой и большим объёмом жилищного фонда. Особенностью данного вида территориальных единиц является то, что внутри городов федерального значения есть свои, внутригородские муниципальные образования, которые, однако, не обладают правом собственности на земли в границах города, и соответственно существенных полномочий на осуществление деятельности в сфере земельных и градостроительных отношений.

Прежде чем рассматривать основы градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, необходимо обозначить его административно-территориальное устройство, закрепленное в законе «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» и отраженное на схеме Генерального плана. Так, территория города делится на 18 административных районов: 4 района находятся в его центральной части, 9 районов — в периферийной, и 5 районов — в пригородной части города. По всем районам Санкт-Петербурга распределяются 111 муниципальных образований, в составе которых выделяются: 81 муниципальный округ (23 расположены в центре города, 62 — на периферии), а также 9 городов и 21 поселок (расположены в пригороде). Каждый район Санкт-Петербурга (как и муниципальные округа, города и поселки) имеет разную численность проживающего населения, обладает своими территориальными и хозяйственными особенностями, а также имеет разный состав земель, имеющих определенное функциональное назначение, в силу своей пространственной организации (см. Приложение А). Эти различия требуется учитывать при территориальном планировании, как для сбалансированного развития территорий муниципальных образований, так и города в целом.

В соответствии со статусом города федерального значения, определенный круг правовых вопросов и объектов различных сфер деятельности находится в совместном ведении Санкт-Петербурга и Российской Федерации. Так, к перечню предметов совместного ведения относится регулирование градостроительной деятельности, так же как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, вопросы природопользования, обеспечения экологической безопасности, а также особо охраняемые природные территории и охрана памятников истории и культуры Устав Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 14.01.1998 № 13−4.

Регулирование градостроительной деятельности (как деятельности по развитию территорий) в Санкт-Петербурге, как и в других городах федерального значения, определяется главой 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, происходит согласно законам Санкт-Петербурга и постановлениям Правительства Санкт-Петербурга. Согласно Градостроительному кодексу, документом территориального планирования Санкт-Петербурга является Генеральный план. Генеральный план утверждается законодательным органом государственной власти Санкт-Петербурга, при этом согласование проекта генерального плана с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований не проводится, однако в каждом муниципальном образовании должны быть организованы публичные слушания по проекту генерального плана. Генеральный план Санкт-Петербурга содержит положения о территориальном планировании — материалы, которые определяют цели и задачи территориального планирования в городе, основные параметры его развития, виды функциональных зон, а также карты, на которых отображаются городские границы, границы внутригородских муниципальных образований, разграничиваются зоны территорий с особыми условиями использования, природные и озелененные территории, зоны объектов культурного наследия, линейные объекты, функциональные зоны и зоны планируемого размещения объектов федерального и регионального значения. Необходимо отметить, что Санкт-Петербург (как и другие города федерального значения) вправе самостоятельно устанавливать нормативы градостроительного проектирования, которым должен соответствовать Генеральный план.

Нормативы градостроительного проектирования определяют значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, населения городов, расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов, расположенных в границах территории города для населения. Согласно Генеральному плану Санкт-Петербурга, территориальное развитие города осуществляется в соответствии с общими целями его социально-экономического развития, которыми являются: стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения, сохранение архитектурного наследия, формирование статуса многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства. Реализация Генерального плана Санкт-Петербурга отражается в докладе о ходе реализации Генерального плана, который представляется Правительством Санкт-Петербурга за каждый календарный год.

В докладе содержатся данные о:

• — подготовке и утверждении документации по планировке территории;
• — количестве и площади земельных участков, сгруппированных по видам функциональных зон, в отношении которых приняты решения о резервировании земель и изъятии земельных участков для государственных нужд;
• — создании объектов регионального значения на основании документации по планировке территории О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 24.11.2009 № 508−100 .

Помимо Генерального плана, как документа территориального планирования, в качестве документа градостроительного зонирования, высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга утверждаются Правила землепользования и застройки — нормативный правовой акт, принимаемый в целях: создания условий для устойчивого развития города на основе Генерального плана, обеспечения санитарного благополучия населения и охраны природной среды, создания правовой базы для планировки территорий, а также условий для привлечения инвестиций в капитальное строительство и развитие территорий города О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 16.02.2009 № 29−10.

Процесс подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки в Санкт-Петербурге изображен в приложении Б. Посредством данного закона устанавливается порядок регулирования использования территорий, земельных участков и их застройки, основанный на градостроительном зонировании — разделении территории города на территориальные зоны и установлении зональных градостроительных регламентов. Территориальные зоны Санкт-Петербурга отражены на карте градостроительного зонирования города, где выделены их границы с учетом определенных Генеральным планом функциональных зон и параметров их планируемого развития. Градостроительные регламенты, устанавливаемые для каждой территориальной зоны и подзон, распространяются на все земельные участки и объекты капитального строительства в их границах, за исключением территорий объектов культурного наследия и памятников архитектуры, а также особых экономических зон и зон с особыми условиями использования территорий.

Помимо прочего, градостроительная деятельность в Санкт-Петербурге осуществляется на основании закона «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», где определяются и разграничиваются полномочия органов государственной власти города в сфере ее регулирования. В соответствии с данным законом, градостроительная деятельность регулируется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга. Перечень полномочий каждого из этих органов государственной власти приведен в таблице (см. таблицу 2).

Таблица 2 — Основные полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере градостроительства.

Источник: О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 24.11.2009 № 508−100

Также градостроительную деятельность регулирует исполнительный орган государственной власти, созданный при Правительстве Санкт-Петербурга — Комитет по градостроительству и архитектуре. Данным органом руководит председатель, назначаемый Правительством Санкт-Петербурга. Задачами Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга являются: обеспечение подготовки Генерального плана, проекта Правил землепользования и застройки (а также проверка их на соответствие техническим требованиям), принятие решений о подготовке документации по планировке территорий, осуществление разработки региональных нормативов, информирование граждан о градостроительной деятельности, рассмотрение обращений граждан и принятие решений по данным обращениям, подготовка и выдача разрешения на застройку земельного участка (включая строительство, снос, реконструкцию зданий, сооружений, территории), выдача разрешений на выполнение проектно-изыскательных работ, выполнение функции государственного заказчика, осуществление взаимодействия органов власти, органов местного самоуправления и граждан для согласованного проведения мобилизационных мероприятий, принятие решений о предоставлении разрешения на условно разрешённые виды использования участков О Комитете по градостроительству и архитектуре: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 № 1679 .

Так, Комитет осуществляет государственное управление в сфере градостроительства на территории Санкт-Петербурга и координирует деятельность других исполнительных органов государственной власти города в этой сфере. Одной из обязанностей Комитета по градостроительству и архитектуре, как уполномоченному органу исполнительной власти, является подготовка и согласование проектов планировки территорий, осуществляемая в соответствии с положениями, установленными Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Разработка документации по планировке территорий производится в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов и других элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, а также для установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения Градостроительный кодекс Российской Федерации. — М., 2016. С. 59. .

Документация по планировке территорий подготавливается для застроенных и подлежащих застройке земельных участков, при ее разработке одновременно могут создаваться и утверждаться проекты планировки территории и проекты межевания территории, которые содержат схему границ существующих земельных участков и границ будущих земельных участков. Проекты планировки территории (вместе с проектом межевания) являются основой для формирования градостроительных планов земельных участков (где содержится информация о строительных характеристиках земельного участка, предназначенного для застройки, а также его строительных ограничениях), которые необходимы при получении разрешения на строительство объекта или его реконструкцию. Соответственно, при отсутствии градостроительной документации невозможно производить застройку земельного участка (в том числе и редевелопмент промышленной территории).

Разработанная документация по планировке территории подлежит согласованию с Комитетом по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, Комитетом имущественных отношений, Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, Комитетом по энергетике и инженерному обеспечению, администрацией района Санкт-Петербурга, на территории которого разрабатывается документация по планировке территории.

Помимо государственных органов власти, в градостроительной деятельности принимают участие органы местного самоуправления, в ведение которых, согласно Закону Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», входит осуществление благоустройства территорий муниципальных образований (текущий ремонт, организация дополнительных мест парковки, озеленение), а также участие в публичных слушаниях по проектам правил землепользования и застройки.

Таким образом, градостроительная деятельность в Санкт-Петербурге осуществляется по единым законам и правилам на всей территории города, и сосредотачивается на государственном, а не на муниципальном уровне власти.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что в настоящее время в Санкт-Петербурге созданы базовые законодательные механизмы регулирования и организационные структуры, создающие необходимые условия для развития сферы градостроительной деятельности.