Условия использования лесных ресурсов в России

Лесные отношения в Российской Федерации регулируются лесным законодательством и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами. Понятие лесного законодательства включает Лесной кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы, регулирующие лесные отношения, а также законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют лесные отношения на региональном уровне и принимаются в соответствии с актами федерального лесного законодательства. 8].

Понятие использование лесов является широким понятием, включающим в себя понятия лесопользование и землепользование, осуществляемое на лесном участке. Использование лесов можно определить как извлечение полезных свойств леса как природного объекта и природного ресурса и полезных свойств земельного участка, на котором произрастает лес.

В лесном законодательстве с большой силой проявляется неразрывность правовой охраны лесов и рационального их использования, поскольку здесь находит свое выражение важнейший закон, согласно которому рубка и возобновление леса должны быть синонимами. Иными словами, способ, время и территория рубок (либо иных видов использования лесов) должны быть организованы так, чтобы не мешать естественному лесовозобновлению, которое является основой для использования лесов в будущих периодах. Использование лесов должно осуществляться с учетом концепции устойчивого развития. Устойчивое развитие определяется как развитие, удовлетворяющее потребности настоящего времени, но не создающее угрозы для способности будущих поколений удовлетворять свои собственные интересы. 9].

Правовой основой использования лесов является Конституция РФ, поскольку она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Значение Конституции РФ заключается в том, что правовые нормы, содержащиеся в ней, являются основополагающими для всех иных источников правового регулирования лесных отношений.

Конституция РФ признает многообразие форм собственности и равную их защиту (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) и устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Конституционным нормам принадлежит центральное место при регулировании отношений собственности.

Регулирующий лесную промышленность Лесной кодекс менялся с течением времени. Практика применения Лесного кодекса РФ 1997 г. выявила некоторые его недостатки, связанные с недооценкой того, что лесное хозяйство функционирует в условиях рыночной экономики. Вследствие этого, Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 года явился основой новой концепции, обеспечивающей развитие лесного хозяйства, совершенствование управления лесами, непрерывное, рациональное и неистощительное использование лесов и т. д. С 2007 года по 2010 год лесное законодательство Российской Федерации изменялось в соответствии с Концепцией развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ. В 2003 — 2007 годах.

Несовершенство правового регулирования лесопользования способствовало высокому объему незаконных рубок и не стимулировало развитие промышленности для глубокой переработки древесины, что приводило к высокой доле экспорта необработанных лесоматериалов.

Сейчас в лесное законодательство также постоянно вносятся изменения и поправки в соответствии с Государственной программой РФ «Развитие лесного хозяйства» на 2013 — 2020 годы. На данный момент в ЛК РФ включено значительное количество нововведений: установлена новая система прав на лесные участки; закреплена децентрализация системы управления лесами, в том числе путем передачи большого объема полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации; изменена классификация лесов; предусмотрена система новых актов лесного планирования, включая лесной план субъекта Российской Федерации и лесохозяйственный регламент. Впервые в лесное законодательство включены нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность в лесном секторе и др. 10].

В соответствии с ч. 1 ст. 46 ЛК РФ использование лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов представляет собой предпринимательскую деятельность, то есть самостоятельную, осуществляемую на свой риск, направленную на систематическое получение прибыли. Таким образом, данный вид использования лесов может осуществляться юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Рассматриваемый вид использования леса включает в себя деятельность, связанную с производством лесоматериалов и иной продукции такой переработки. Осуществление данной деятельности предполагает создание лесоперерабатывающей инфраструктуры (например, лесоперерабатывающих комбинатов, лесопильных заводов, биоэнергетических объектов и т. д.). Возможность создания лесоперерабатывающей инфраструктуры предусмотрена ст. 14 ЛК РФ.

В одобренной распоряжением Правительства РФ уже упоминавшейся Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003;2010, в качестве целей развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесным фондом, провозглашены создание условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом; повышение доходов от использования лесных ресурсов; своевременное и качественное воспроизводство лесов; сохранение их ресурсного, рекреационного, экологического потенциала и биологического разнообразия. По истечению сроков проекта не все цели программы 2003;2010 гг. были достигнуты, принимая это во внимание, была разработана новая программа, более детально проработанная, получившая название Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013;2020 годы. Целью данной программы является повышение эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечение стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и полезных свойствах леса при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальной функции лесов. 4].

Программа уже успешно реализуется, на данный момент идет первый этап, до конца 2014 года. В результате реализации первого этапа программы предполагается: увеличение до 20,4 процента доли площади лесов, переданных в аренду прежде всего для целей, не связанных с заготовкой древесины; увеличение использования расчетной лесосеки до 33 процентов; увеличение объема заготовки древесины выборочными рубками до 21,1 процента; увеличение доли площади земель лесного фонда, поставленных на кадастровый учет, до 27,5 процентов; увеличение до 80 процентов количества случаев с установленными нарушителями лесного законодательства в общем количестве зарегистрированных случаев нарушения лесного законодательства.

Всего программа включает три этапа:

• · I этап — 2013 — 2014 годы;
• · II этап — 2015 — 2017 годы;
• · III этап — 2018 — 2020 годы.

Объем бюджетных ассигнований под программы — в 2013 — 2020 годы представлен в таблице 1.

Таблица 1 — Объем бюджетных ассигнований в рамках реализации Государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013;2020 годы.

Реализация программы направлена на интенсификацию использования лесов, проведение мероприятий лесоустройства, формирование данных лесного реестра, информатизацию системы лесного хозяйства, обеспечение эффективного надзора за исполнением субъектами Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, а также на снижение уровня нарушений лесного законодательства в лесном хозяйстве. 4].

Счетная палата Российской Федерации провела экспертизу, на основании проведенной экспертизы проекта ГП подготовила заключение, в котором отмечено следующее:

Состав и значение пяти основных целевых показателей (индикаторов) проекта Госпрограммы свидетельствуют об их малоинформативности, несбалансированности и недостаточности для полноценной оценки степени достижения целей и решения ее задач (подпрограмм, основных мероприятий). Ряд показателей имеет некорректные значения. Так, например, показатель «Лесистость территории Российской Федерации» имеет постоянную величину, не предусматривает никаких изменений и не влияет на реализацию Госпрограммы. Показатель «Доля площади ценных лесных насаждений в составе покрытых лесной растительностью земель лесного фонда» не регулируется нормативно-правовыми актами в части понятия «ценные леса» в отсутствии разработанных критериев ценности лесов.

Счетной палатой при оценке установленных проектом Госпрограммы показателей (индикаторов) отмечается недостаточность планируемой динамики отдельных показателей к завершению реализации проекта Госпрограммы. Показатель (индикатор) «Формирование и хранение федерального фонда семян лесных растений», характеризующий достижение цели «Создание условий для рационального и интенсивного использования лесов при сохранении их экологических функций и биологического разнообразия, а также повышение эффективности контроля за использованием и воспроизводством лесов» и решение задачи «Создание условий для рационального и эффективного использования лесов» программы «Обеспечение использования лесов», не изменяется в период с 2014 по 2020 год при сокращении объема бюджетных ассигнований без наличия достаточного обоснования.

Основная доля финансового обеспечения проекта Госпрограммы и реализация предусмотренных ею мероприятий, исполнение основных показателей (индикаторов) приходится на субъекты Российской Федерации, исполняющие полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, однако показатели (индикаторы) реализации проекта Госпрограммы не коррелируются с показателями (индикаторами) реализации государственных программ субъектов Российской Федерации.

В настоящее время отсутствует механизм определения эффективности проекта ГП с учетом реализации мероприятий, выполняемых субъектами Российской Федерации, исполняющими полномочия в области лесных отношений.

При существующем уровне недофинансирования субъектов Российской Федерации на исполнение переданных отдельных полномочий в области лесных отношений существуют риски неэффективного исполнения соответствующих полномочий и, как следствие, недостижения установленных проектом Госпрограммы значений показателей (индикаторов). 11]Поэтому, суммируя все вышесказанное, можно отметить, что лесные отношения в Российской Федерации регулируются лесным законодательством и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными актами. По ходу развития отрасли вносятся изменения и поправки. Осуществление государственных программ, нацеленных на развитие отрасли оказывает положительный эффект на ЛПК страны. Имеющиеся недостатки государственных программ и недочеты законодательства изучаются специалистами, предлагаются практические решения их устранения или корректировки.

Но, тем не менее, не смотря на радужную долгосрочную перспективу развития системы регулирования лесных отношений, недовольство системой регулирования лесных отношений, несовершенством Лесного кодекса, а также законодательства, на данный момент времени, не является безосновательным. Необходимо очередная масштабная комплексная корректировка системы регулирования лесных отношений, способная дать результаты в среднесрочной перспективе. До настоящего времени не в полной мере сформулирована законодательная база, определяющая государственный статус, социальные гарантии сотрудников лесной охраны. Также в приоритете реформирование налоговой политики в отношении участников лесных отношений. Так как, лесозаготовительные предприятия платят налог на воспроизводство, охрану и защиту лесов и прочие лесные подати, по сути являющиеся для них издержками производства. Также предприятия обложены сбором на строительство и содержание дорог, которые они строят сами, за счет собственной прибыли. Непонятным остается налог на владельцев автотранспортных средств, а ведь они являются для лесозаготовительных предприятий технологическим оборудованием. «Лесные» специалисты считают, что из-за больших налогов заготовка леса становится нерентабельной, и по этой причине лесозаготовители уходят в теневой и криминальный бизнес.