Начало земского самоуправления по земской реформе 1864 года

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАФЕДРА ИСТОРИИ И МИРОВОЙ ПОЛИТИКИ КУРСОВАЯ РАБОТА

НАЧАЛО ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЕ1864 ГОДА

Выполнил студент 6 курса группы 6133

факультета ГиМУ Калиничева Варвара Валерьевна Научный руководитель: к.и.н., доц.

Шаскольская Е.А.

Санкт-Петербург 2011 г.

Местное самоуправление во всех развитых странах является основой демократического общества, когда люди могут самостоятельно и непосредственно решать свои проблемы на местах.

Местное самоуправление в России характеризуется значительными проблемами и недостатками:

— недофинансирование;

— ограниченность выполняемых функций

— высокая зависимость от органов государственной власти и пр.

Все это требует дальнейших изменений в сфере местного самоуправления и значительно делает актуальным изучение исторического опыта.

Цель данной работы — анализ становления Земского самоуправления в России. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:

— выявить необходимость проведения Земской реформы;

— проанализировать процесс подготовки Земской реформы;

— описать принципы земского самоуправления;

— описать порядок избрания, структуру и полномочия земств;

— сравнить различные оценки Земской реформы;

— определить значение Земской реформы.

Проблема становления земского самоуправления в России достаточно хорошо изучена. Можно выделить 3 этапа этого вопроса: дореволюционный, советский и постсоветский.

К дореволюционной литературе относятся работы следующих авторов: Б. Н. Чичерина, В. Н. Лешкова, Л. Д. Градовского, В. П. Безобразова, Н. М. Коркнова, Г. А. Джаншиева. Ими были разработаны две концепции самоуправления: «общественно-хозяйственная» (обосновавшая необходимость предоставления независимости органам местного самоуправления в делах, относящихся к интересам общества, В. Н. Лешков, Васильчиков) и «государственная» (Л.Д. Градовский, В. П. Безобразов, считали, что для успешного развития экономики страны необходимо ввести земские учреждения в общую систему государственных учреждений, предоставив им соответствующие права).

В советской литературе история основных актов земской реформы рассматривалась в монографиях В. В. Грамизы и Л. Г. Захаровой, авторы которых подробно изложили процесс создания этих документов, историческую обстановку в России того времени. Таким образом, в дореволюционной и советской литературе освещен целый ряд аспектов земской реформы, преимущественно связанных с разработкой основных ее актов.

К постсоветской литературе относятся работы следующих авторов: Герасименко Г. А., Верещагин А. Н., Королева Н. Г., Морозова Е. Н. и многие другие.

В своей работе я буду пользоваться преимущественно постсоветской литературой.

Глава I. Необходимость реформы местного самоуправления и подготовка Земской реформы 1864 года

1.1 Причины проведения Земской реформы

Земства возникли в период огромного общественного разлома, в условиях глубокого социально-экономического и политического кризиса страны. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России.-М.;Наука, 1990,-С. 6. Разложение сословно-крепостнического строя выявило полную непригодность административного и хозяйственного устройства дореформенной России. Беспощадная феодальная эксплуатация и сословное угнетение вызывали массовые и повсеместные выступления крестьян. Гнилость всей общественно-политической системы привела к позорному поражению в Крымской войне. Там же. С 6.

Неуклонное развитие капитализма принудило царское правительство отменить крепостное право, а это обстоятельство неодолимо вело к созданию земских учреждений. Шаг в сторону буржуазной монархии, сделанный 19 февраля 1861 года, неизбежно должен был повести к реорганизации старой системы местного управления, построенной на феодальной основе, и ее децентрализации. Во всех европейских странах переход от феодализма к капитализму сопровождался приобщением населения к системе местного управления. Россия не составляла исключения. Специфика российской действительности заключалась лишь в том, что все это производилось не путем революционной ломки, а реформистски руками царской бюрократии, а потому протекало мучительнее и для своего осуществления потребовало больше времени.

Как известно, хронологически земства следовали за отменой крепостного права. реформа местного самоуправления была логическим продолжением крестьянской реформы. В сложившейся обстановке земства представляли собой не только политическую, но и административнохозяйственную необходимость. Н. В. Шелугин писал, что «земства явилось… следствием осознанной правительством необходимости. Это простой вопрос разделения труда и неизбежный выход из этого затруднения, в котором почувствовало себя правительство». Герасименко Г. А. История Земского самоуправления.- Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, 2003, С. 13.

После 19 февраля 1861 года около 23 млн крепостных крестьян оказалось на воле. Ранее их делами ведали помещики. На этой основе и строилось прежнее управление. В новых условиях управлять свободными крестьянами, наделенными землей, через бывших крепостников не представлялось возможным. Необходимы были новые принципы устройства крестьян, вышедших на волю, иной механизм управления местными делами.

До отмены крепостного права у правительства был некоторый опят ведения местных дел. Оно получило его в уездах и губерниях с преобладанием государственных и удельных крестьян. Царская бюрократия первоначально имела намерение приспособить этот механизм управления к условиям, созданным после 19 февраля 1861 года. Однако это оказалось безнадежным делом: опыт ведения местных дел сугубо бюрократически, через чиновников был крайне неудачен. К тому же стремление правительства воспользоваться им натолкнулось на мощное сопротивление общественности. В конце 50-х — начале 60-х годов царский режим оказался в тисках глубокого кризиса. Максимального подъема достигло крестьянское движение, вспыхнуло восстание в Польше, началось брожение в Финляндии, широких масштабов достигла деятельности революционеров-разночинцев. Все это не позволяло царизму ограничиться простой перестройкой местного административного аппарата. В результате столкновения различных мнений и проектов и под давлением революционных сил чаша весов в конечном счете склонилась в пользу земских учреждений. «Земская реформа, — писал В. И. Ленин, — была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска».

На поведение правительства влияла также оппозиция дворянства. Создания местных органов управления требовали, с одной стороны, дворяне, потерявшие власть над крепостными, с другой — либеральные помещики, осознавшие необходимость развития капитализма в России. И те и другие в условиях формирования буржуазных отношений стремились сохранить экономические позиции, укрепить и расширить политическое положение, с тем, чтобы активнее отстаивать свои интересы и влиять на политику царизма. Эту задачу можно было решить лишь за счет прав и полномочий царской бюрократии, поскольку государственная власть в России находилась тогда в руках «одного старого класса, именно: крепостнически-дворянски-помещичьего», а царская власть была не что иное, как кучка крепостников-помещиков, командующих государственной машиной. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России.-М.;Наука, 1990,-С. 7.

Ближайшее окружение царя оказывало глухое противодействие проектам, направленным на передачу местных дел выборным органам. Довольно долго могущественная, сплоченная и неразборчивая в средствах партия непреклонных сторонников самодержавия противилась этой идее. Наконец в марте 1859 года специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу: ведение земских дел следует передать выборным учреждениям. Состоялось царское повеление приступить к выработке именно такого закона. Посредством уступки либеральному обществу царь рассчитывал привлечь его на свою сторону и отвлечь от конституции. Вместе с тем данной системой мер царизм пытался вознаградить дворян за утрату власти над крестьянами и одновременно улучшить постановку крайне запущенного местного хозяйства.

Так же, необходимо отметить, что изучение предпосылок земской реформы тесно связано с состоянием системы налогообложения в России, неотъемлемой и составной частью которой являлись земские повинности. А. И. Васильчиков отмечал, что «вопрос о земских повинностях обнимает все отрасли хозяйственного управления», касаясь «всей нашей податной системы» и состояния ее государственного бюджета. Королева Н. Г. Земское самоуправление в России, 1864−1918: 1 кн. / Н. Г. Королева. — М.: Наука, 2005. -с 103.

Ряд отечественных исследователей в начале ХХ в., обращаясь к причинам введения земских учреждений, указывали в качестве важнейшей из них необходимость реформирования земских повинностей. В таких органах «нуждалась прежде всего казна, — утверждал Б. Б. Веселовский, — этого требовали интересы фиска». Там же. С. 103. Земская реформа, по мнению Н. Н. Авинова, должна была упорядочить отбывание населением земских повинностей" и «организовать управление ими при помощи местных жителей на началах самоуправления». Там же. С. 103.

Однако, в процессе разработки закона вопросу о земских повинностях уделялось меньше всего внимания. Земская реформа выходила далеко за пределы управления земскими повинностями; она затрагивала вопросы экономической жизни, общественных и политических отношений, культуры, быта.

Успех всех мероприятий по развитию торговли и промышленности зависел всецело от губернских властей. Но правительственные чиновники не торопились разрешать вопросы, связанные с торговлей и промыслами. Создавалось противоречие между капиталистическим развитием и тормозящим его бюрократическим аппаратом царского самодержавия. Передача местного хозяйственного управления из рук бюрократии в руки общественных сил казалась естественным выходом.

Так же препятствиями дальнейшему капиталистическому развитию было негодное состояние путей сообщения, неурожаи, медицинское дело (население фактически не пользовалось медицинской помощью), госпитали, неграмотность широких масс населения.

Таким образом, появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60—70-х гг.: давлением общественного движения, отменой крепостного права, необходимостью реформирования земских повинностей, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и пр.

1.2 Процесс подготовки Земской реформы

«История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведёт к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции». Джаншиев Г. Р. Эпоха великих реформ/Г.Р. Джаншиев.- Санкт-Петербург: Типография Б. М. Вольфа, — 1905. С. 303.

Подготовка реформы органов местного управления и самоуправления началась еще до официальной отмены крепостного права в России. Она была логическим следствием утвержденной в декабре 1858 г. правительственной программы по крестьянскому вопросу. 29 января 1859 г. состоялось повеление государя о новом правопорядке на местах, выводившее из подчинения дворянства административно-полицейскую власть в уезде. Одновременно правительство приступило к разработке начал нового устройства органов местного самоуправления. 27 марта 1859 г. из представителей министерств внутренних дел, государственных имуществ и юстиции была создана Комиссия об уездных учреждениях под председательством Н. А. Милютина — товарища министра внутренних дел. Первым поручением, полученным Комиссией, стало составление законопроекта «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде».

Проявляя осторожность, правительство предписывало Комиссии ограничить в законе компетенцию местного самоуправления хозяйственными функциями и раскладкой земских повинностей. Эти вопросы исключались из ведения полиции. Почти все члены Комиссии стояли на либеральных позициях. Комиссия предлагала отделить полицию не только от земско-хозяйственных, но и от судебных дел. Все заведование местным хозяйством Н. А. Милютин и его сотрудники предполагали передать бессословным выборным органам самоуправления. Состав и категории избирателей должны были определяться не сословным, а имущественным цензом. Смирнов А. Г. Нормы избирательного права в земские учреждения при подготовке земской реформы (комиссия Н.А. Милютина) // Право и гос-во: теория и практика. — 2008. — № 5. -с 128. Замыслы Комиссии шли вразрез с официальным курсом на усиление централизации и расширение власти назначенных правительством чиновников. Поэтому было решено остановиться на составлении проекта временных мер по формированию хозяйственного самоуправления. В то же время, по настоянию Н. А. Милютина, было получено высочайшее согласие распространить начала будущей реформы не только на уездные, но и на губернские органы самоуправления. В октябре 1859 г. возглавляемое Н. А. Милютиным учреждение получило новое наименование — Комиссия о губернских и уездных учреждениях. Там же. С. 128.

В сфере преобразования уездного управления особое внимание предполагалось уделить трем проблемам: каковы предметы ведения уездного управления, «как и из кого образовывать это управление», и какую «степень власти ему предоставить». Лаптева Л. Е., Шутов А. Ю. Из истории земского и городского сословного управления в России/ Л. Е. Лаптева, А. Ю. Шутов.- М.: Изд-во РАГС, 1999. с 35.

Чтобы не навлечь на себя гнев консервативно настроенных оппонентов и не раскрывать своих намерений полностью, в апреле 1860 г. Комиссия представила царю крайне умеренный проект «Временных правил об уездных земских присутствиях». Уездное земское присутствие должно было состоять из выборных и назначенных членов. В его состав предлагалось включить: уездного предводителя дворянства — в качестве председателя, уездного исправника, городского голову, трех заседателей — представителей сословий в присутствии уездного полицейского управления, некоторых чиновников и экспертов. Однако либеральные настроения в «верхах» к тому моменту усилились. Александр II не был удовлетворен предложенной полумерой и в июне 1860 г. вернул проект в Министерство внутренних дел, распорядившись повторно представить его вместе с проектом реформы губернских учреждений.

Рассмотрение проекта земской реформы началось тотчас после подписания «Положений» 19 февраля 1861 г. В специальной записке, составленной в начале 1861 г., Н. А. Милютин изложил свои предположения о создании системы бессословного, выборного земского самоуправления. Записка носила конфиденциальный характер и была известна лишь узкому кругу — некоторым высшим сановникам. Вместе с тем, она представляла собой почти законченный проект преобразования системы местного управления и самоуправления.

В апреле 1861 г. Милютин был уволен в отставку — деятель снискал ненависть крепостников за отстаивание либеральных идей. Новый министр внутренних дел П. А. Валуев отличался умеренно-консервативными взглядами и стремлением защитить экономические права поместного дворянства, попранные, по его мнению, авторами реформы 1861 г. Лично возглавив Комиссию о губернских и уездных учреждениях, он переработал проект и усилил его продворянскую направленность. Предусматривался высокий имущественный ценз. Избирательная курия землевладельцев становилась почти целиком дворянской, а городские избиратели были представлены, главным образом, крупной буржуазией. По сравнению с первоначальным проектом, значительно сокращалось представительство крестьянства. Городские низы вообще исключались из числа избирателей. Кроме того, в проекте, подготовленном под руководством Валуева, земские учреждения были полностью отделены от администрации. В отличие от Н. А. Милютина, П. А. Валуев исключал будущие земские учреждения из числа местных правительственных инстанций; земства он называл «особым органом» государственной власти. Воронин В. Е. Подготовка земской реформы 1864 года. Web: http://www.portal-slovo.ru/history/39 794.php. Смысл «особого» статуса будущих земских учреждений в системе государственной власти, равно как и их права, раскрывался в проекте весьма туманно. С точки зрения Валуева, он заключался, прежде всего, в том, что правительство наделяло земские учреждения частью принадлежащих ему полномочий. Следовательно, за правительством предполагалось оставить право произвольного вмешательства в дела местного самоуправления.

В марте 1862 г. Валуев представил государю доклад, в котором изложил главные основания своего законопроекта. Александр II внес проект Валуева в Совет министров, а затем — на обсуждение особого совещания, составленного из ряда ключевых министров и главноуправляющих, под председательством вел. кн. Константина Николаевича. Н. А. Милютин распространил записку с критикой идей Валуева. Министр внутренних дел, в свою очередь, заручился согласием императора на подготовку еще одного проекта — о преобразовании Государственного совета с привлечением в его состав выборных представителей от будущих земств. Это выборное учреждение — своеобразную нижнюю палату Государственного совета Валуев намеревался назвать Съездом государственных гласных. Он ожидал от нового учреждения, ведущая роль в котором принадлежала бы представителям дворянства, исправления закона 19 февраля 1861 г. с тем, чтобы гарантировать неукоснительное соблюдение помещичьих прав собственности. Валуев не считал земскую реформу сколько-нибудь важной мерой, а будущие земские учреждения называл не иначе, как «провинциальными полупредставительными собраниями» Воронин В. Е. Подготовка земской реформы 1864 года. Web: http://www.portal-slovo.ru/history/39 794.php. «Антидворянские» оппоненты Валуева во главе с вел. кн. Константином Николаевичем выступали против создания при верховной власти «консервативного представительства» дворянства, так как не находили ответа на вопрос: «Кто при сем будет представлять крестьян?» Воронин В. Е. Подготовка земской реформы 1864 года. Web: http://www.portal-slovo.ru/history/39 794.php. Они требовали отказаться от любого проявления принципа сословности в новом законе, признать за крестьянами-общинниками право на участие в земских выборах в составе курии уездных землевладельцев и предлагали назначать председателей земских собраний «от правительства», не желая уступать председательские функции дворянским предводителям. Но Валуеву поначалу удалось отстоять свои позиции. Таким образом, становление земских учреждений как органов общественного самоуправления оказалось под угрозой. Одобренные совещанием «главные основания» проекта были утверждены царем 2 июля 1862 г., а осенью — опубликованы. Проект был передан на рассмотрение дворянских собраний и дорабатывался с учетом их соображений.

К марту 1863 г. Комиссия Валуева закончила подготовку проекта «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Законопроект не содержал отчетливого определения компетенции земских учреждений, предоставляя губернским властям и Министерству внутренних дел право контролировать действия земств и приостанавливать любые их постановления. Верещагин А. Н. Земский вопрос в России: политико-правовые отношения / А. Н. Верещагин. — М.: Международные отношения, 2002. — С. 25. Окончательное решение споров между земством и правительственными инстанциями оставалось за Сенатом.

Главноуправляющий II отделением с. е. и. в. канцелярии М. А. Корф не согласился с мнением П. А. Валуева. В своем заключении по проекту Комиссии Валуева он настаивал на твердом обозначении круга деятельности земства. Властям следовало бы, с точки зрения Корфа, не заниматься постоянной ревизией и регламентацией земской деятельности, а передать судебной власти надзор за законностью действий как административных властей, так и земства. Корф предложил уравнять избирательный ценз для дворян и недворян, сократить число городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также расширить круг участников в земских выборах от крестьянской курии — предоставить сельским обществам право самим определять выборщиков и не распространять на них имущественный ценз. Наконец, Корф, прежде имевший репутацию консерватора, отказывал дворянским предводителям в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору — утверждать в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы. Воронин В. Е. Подготовка земской реформы 1864 года. Web: http://www.portal-slovo.ru/history/39 794.php. Замечания главноуправляющего II отделения были отчасти учтены и в мае 1863 г. проекты поступили в Государственный совет.

1863 г. П. А. Валуев представил Александру II записку, а затем и проект «нового учреждения Государственного совета», включавший созыв Съезда государственных гласных. Съезд предполагалось наделить совещательными правами департамента Государственного совета и вносить на его предварительное обсуждение общественно-значимые законопроекты. Однако, в декабре 1863 г. царь отклонил идею преобразования Государственного совета. Правительство согласилось учредить земства только на уровне уезда и губернии Заседавшее в июле 1863 г. соединенное присутствие департаментов законов и государственной экономии Государственного совета, приняв за основу замечания М. А. Корфа, развило ряд либеральных, бессословных начал проекта земской реформы.

В общем собрании Государственного совета, рассматривавшем проект реформы до самого конца 1863 г., защитники сословных привилегий дворянства получили большинство по многим ключевым вопросам. Но Александр II считал дело решенным и лишь потребовал от членов Государственного совета не затягивать обсуждение. При разрешении возникших разногласий государь, в большинстве случаев, отдал предпочтение либеральным мнениям, согласился с расширением круга полномочий земских учреждений. Вместе с тем, Александр II сделал некоторые уступки — дворянские предводители становились председателями земских собраний (правда, монарх оставил за собой право назначать председателей губернских собраний по собственному усмотрению). Новый закон стал воплощением сложного компромисса между концепциями двух непримиримых политических оппонентов — Н. А. Милютина и П. А. Валуева. Он соединил в себе бессословный принцип и рудименты сословного строя (П.А. Валуев выдвигал идею преобладания в каждой избирательной курии «одного из главных исторически сложившихся сословий»), начало хозяйственно-распорядительной самостоятельности органов местного самоуправления и попытки превратить земство в «пятое колесо» государственно-бюрократической «телеги».

Таком образом, если П. А. Валуев и другие продворянски настроенные деятели желали сделать земскую реформу противовесом крестьянской реформе, защитить экономические интересы и повысить политическую роль дворянства, то либеральное, «антидворянское» крыло правительства (Н.А. и Д. А. Милютины, А. В. Головнин и др.), напротив, рассчитывало, что в будущем земство послужит настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства.

Глава II Система органов местного самоуправления

2.1 Земства: порядок избрания и структура

1-го января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило законодательную санкцию. Джаншиев Г. Р. Эпоха великих реформ/Г.Р. Джаншиев.- Санкт-Петербург: Типография Б. М. Вольфа, — 1905. С. 328. Земства утверждались как всесословные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. «Сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, — говориться в проекте, — не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности» Герасименко Г. А. История Земского самоуправления.- Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, 2003.-С. 18. К решению вопросов местного хозяйства привлекается более широкий круг жителей: представители дворян и обуржуазившихся помещиков, торгово-промышленной и сельской буржуазии. Это обстоятельство делало более гибким местное управление, способствовало развитию капиталистического предпринимательства, открывало новые пути для роста капиталистического уклада. Там же. С 19.

Избирательная система строилась по трем съездам (куриям), в основу которых был положен принцип имущественного ценза.

Первый съезд — землевладельческий. В него входили все землевладельцы уезда, независимо от сословной принадлежности, имевшие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше б тыс. руб., а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевладельцы-дворяне. Однако и крестьяне, сумевшие приобрести в собственность земельные владения, размеры которых соответствовали цензу участия в избирательных съездах землевладельцев, также могли принять участие в выборах гласных от первой курии.

Второй съезд — городской. Его составляли купцы первой и второй гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом не ниже б тыс. руб., а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 руб. (в крупных городах ценз повышался до З тыс. руб.). Этот съезд был представлен в основном крупной торговой и промышленной буржуазией, а также дворянами — владельцами городской недвижимости.

Третий съезд являлся съездом сельских крестьянских обществ. В первых двух съездах выборы были прямыми, в третьем — трехступенчатыми. Сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, где избирали выборщиков, а уже те участвовали в уездном съезде выборщиков и избирали гласных в уездное земское собрание. Вместо имущественного ценза, не распространявшегося на крестьянство, вводилось ограничение по численности выборщиков на съездах: не более трети от общего числа лиц, имевших право участвовать в волостных сходах. Эта норма должна была гарантировать представительство малочисленных сельских обществ.

Первое время после отмены крепостного права на отношении крестьян к земствам сказывалось их политическое бесправие, забитость и безграмотность. Они плохо разбирались в сущности земской реформы, да и не очень ею интересовались. В такой обстановке в гласные от крестьян нередко проходили помещики, духовенство, мещане. «Положение» разрешало крестьянам избирать гласных от других сословий. Герасименко Г. А. История Земского самоуправления.- Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, 2003.-с 17.

Выборы гласных в уездное земское собрание производились на уездных съездах трех курий. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях.

Подготовка съездов избирателей, на которых осуществлялись выборы гласных, начиналась с составления по всем куриям списков лиц, имеющих право участия в них. Создание таких списков правила возлагали на уездные комиссии, состоявшие из лиц местной администрации (уездного предводителя дворянства, уездного исправника, полицмейстера, чиновника ведомства государственных имуществ и др.). Горбачева Н. Власть и выборы в земское самоуправление во второй половине 19 века/ Н. Горбачева, С. Кориленко// Власть.- 2008. № 12-с. 100.

Выборы в земства проводились один раз в три года.

«Положение» 1864 г. состоит из пяти глав и 120 статей.

В главе 2 — «Состав земских учреждений» ст. 17 предусматривала категории лиц, которые не имели права участвовать в земских выборах. К ним относились: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Реформы Александра II: хрест. / Сост. О. И. Чистяков, Т. Е. Новицкая. — М.: Юридическая литература, 1998. -С. 215.

«Положение» предусматривало в ряде случаев участие в избирательных съездах поверенных, поскольку каждое ценное имущество должно было иметь своего представителя на избирательных съездах. С этой целью, если сам владелец имущества не мог участвовать в избирательном съезде, допускалось участие в них поверенных от: женщин; лиц моложе 21 года; владельца имущества, который не мог лично явиться на избирательный съезд.

В уездах и губерниях земские органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы — очередные земские собрания гласных заседали один раз в год. Они выбирали исполнительные органы — земские управы, состоящие из нескольких членов и председателя. О порядке их работы говорилось в главе 4 «Положения» — «Порядок действий земских учреждений». Королева Н. Г. Земское самоуправление в России, 1864−1918: 1 кн. / Н. Г. Королева. — М.: Наука, 2005. — С. 188.

Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позднее сентября, на десятидневный срок. Вопрос о сроках продления решал губернатор. Кроме ежегодных собраний в уезде были еще экстренные или внеочередные. Их проведение разрешалось министром внутренних дел. Уездное земское собрание открывалось и закрывалось уездным предводителем дворянства.

Губернские земские собрания собирались, как правило, один раз в год, не позднее декабря, на двадцать дней. Помимо очередных допускался созыв и экстренных (внеочередных) губернских земских собраний для решения вопросов, не терпящих отлагательства. Статья 85 предусматривала, что заседание земского собрания только тогда признавалось действительным, когда на нем присутствовало не менее одной трети всего числа гласных, собрание составляющих, и, во всяком случае, не менее десяти Реформы Александра II: хрест. / Сост. О. И. Чистяков, Т. Е. Новицкая. -М.: Юридическая литература, 1998. — с 223. Открывались и закрывались они губернатором.

Земские собрания определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на членов управ и т. д. На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ.

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний распоряжались имуществом земства и хозяйством губернии и уезда. Они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями по отдельным направлениям работы. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием. Особое внимание в законодательных актах уделялось финансовой деятельности исполнительных органов земств.

Управа состояла из небольшого числа выборных земских гласных. Ст. 46 «Положения» 1864 г. уточняла, что в случае необходимости «собрания могут, если найду нужным, увеличивать число избираемых членов управы до шести» Реформы Александра II: хрест. / Сост. О. И. Чистяков, Т. Е. Новицкая. — М.: Юридическая литература, 1998. — С. 219. В «Положении» указывалось, что не все гласные могли стать членами управы. К ним относились члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контрольных палат и уездных казначейств, лица духовного звания, прочие же служащие могли занять должность члена управы только с разрешения начальства. Из лиц, участвовавших в земских съездах по доверенности и избранных гласными, право состоять в земских управах имели только поверенные учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих имуществом, которое давало основание на участие в земских выборах, а также неотделенные сыновья, уполномоченные быть на съезде их отцами.

По «Положению» 1864 г. земские учреждения не были включены в систему государственных органов, и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, должностные же лица земских управ не считались государственными служащими. Этим лицам вознаграждение выплачивалось из земских средств в размере, установленном уездными и губернскими земскими собраниями. Выбранным в земские органы гражданам не было предоставлено никаких льгот, за исключением гласных из крестьян и мещан, которые не подлежали телесному наказанию Королева Н. Г. Земское самоуправление в России, 1864−1918: 1 кн. / Н. Г. Королева. — М.: Наука, 2005. -С. 190.

Члены земских собраний (председатель, гласные и представители казенных имуществ) перед вступлением в исполнение своих обязанностей приносили установленную общими законами о государственной службе присягу Реформы Александра II: хрест. / Сост. О. И. Чистяков, Т. Е. Новицкая. -М.: Юридическая литература, 1998.-С. 223., такую же, как и все чиновники при поступлении на государственную службу.

Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие — специалисты-агрономы, ветеринары, медики, статистики, учителя и т. д. Земские служащие появились одновременно с созданием земств.

«Положение» предусматривало государственный контроль за работой земских органов, а также и судебный надзор за органами местного самоуправления. Обязанности земств были строго регламентированы. Администрация зорко следила не только за общественно-политической, но и за административно-хозяйственной деятельностью местных учреждений. Их постановления, займы, проекты смет, избрание на должности — все эти вопросы рассматривались и утверждались на уровне губернатора или министра внутренних дел.

Много внимания уделялось в «Положении» вопросу о соотношении компетенций губернских и уездных земств. Законодательство не ограничивалось констатацией общих принципов, к которым были отнесены территориальная принадлежность, как определяющее условие в решении вопросов, и обязательность решений губернских земств для уездных. В документе приводится подробный перечень дел, относящихся к исключительной компетенции губернских или уездных собраний. Предусматривался и порядок разрешения возникающих споров. Право уездных учреждений обжаловать постановления губернского собрания в законодательстве не было четко сформулировано. Для его обоснования ссылались на ст. 118 «Положения» о праве земских учреждений обжаловать в Сенат решения администрации. Королева Н. Г. Земское самоуправление в России, 1864−1918: 1 кн. / Н. Г. Королева. — М.: Наука, 2005. -С. 192.

В компетенцию земских учреждений входило решение всех местных хозяйственных дел — в пределах данной губернии или уезда. Ст. 6 гласила, что «земские учреждения, в кругу вверенных им дел, действуют самостоятельно. Закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей». Реформы Александра II: хрест. / Сост. О. И. Чистяков, Т. Е. Новицкая. ;

М.: Юридическая литература, 1998. С. 213. В то же время в ст. 7 оговаривалось, что «земские учреждения в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Всякое определение их, в противность сему постановленное, признается недействительным» Реформы Александра II: хрест. / Сост. О. И. Чистяков, Т. Е. Новицкая. ;

М.: Юридическая литература, 1998. С. 213.

Никакой принудительной власти земства не имели, и для приведения в исполнение своих решений должны были обращаться к органам администрации и полиции. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России.- М.: Высш. шк., 1983. С. 232.

Согласно закону земские функции делились на обязательные и необязательные. В первую группу были выделены вопросы, тягостные для бюрократии, которые она охотно стремилась переложить на бюджет местного самоуправления. Строго говоря, эта группа вопросов (содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и полиции) не имела непосредственного отношения к местному самоуправлению.

К необязательным относились дела, которыми трудно было руководить из центра: страхование от пожаров, ремонт мостов и дорог, продовольственная и медицинская помощь населению, организация народного образования и т. д. Земские сметы показывают, что главный вид деятельности составляли обязательные повинности, истощавшие земский бюджет.

В основу деятельности земств был положен принцип определенного разделения полномочий с государственными органами. Земства не имели своих центральных учреждений и по закону подчинялись губернатору и министру внутренних дел. Однако на губернском уровне администрация занималась преимущественно контролем за сбором налогов и охраной правопорядка. Все остальные местные функции были в ведении местного самоуправления (народное образование, здравоохранение, страхование от пожаров, кооперация, кредитно-финансовые мероприятия и др.).

Важным моментом земской деятельности кроме хозяйственной независимости была финансовая самостоятельность земств. По «Положению» основой финансовой деятельности земских учреждений были определенные земские сметы и раскладки, составленные в соответствии с земскими росписями по уездам и губерниям (ст. 108). Королева Н. Г. Земское самоуправление в России, 1864−1918: 1 кн. / Н. Г. Королева. — М.: Наука, 2005. -С. 193 Земские сметы включали денежные доходы и расходы. Доходы по способам их получения делились на окладные и неокладные. Первые составляли главную основу земского бюджета. К ним относились доходы от налогообложения с недвижимого имущества в городах и уездах; свидетельств и патентов на заводы, производящие спиртные напитки, и на заведения, их продающие; трактиров вне городских поселений. Неокладные доходы складывались из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; судебных пошлин и сборов; пошлин за пользование земскими учреждениями и услугами; доходов от земских промышленных предприятий; штрафов и пени за просрочку уплаты земских сборов и т. д. Там же. С. 193

Земство имело право облагать население рядом прямых налогов. Эти налоги или сборы носили местный характер и распределялись среди населения. Раскладка земского сбора производилась по следующей схеме: сумма, предложенная по смете, делилась на цифру, выражающую ценность или доходность всех облагаемых имуществ, и полученный процент обложения умножался на ценность или доходность имущества каждого отдельного владельца. Так определялась денежная величина сбора с земского налогоплательщика.

Таким образом, подводя итоги анализа «Положения» 1864 г., следует отметить, что оно не способствовало образованию стройной централизованной системы земских органов. Их функционирование допускалось только на губернском и уездном уровнях. Нижнее звено — волостное земство, наиболее приближенное к крестьянам и являвшееся важным в цепи местного самоуправления, отсутствовало.

2.2 Правительственный контроль за органами земского самоуправления

В своей пояснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо написал: «Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти. И от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственных организме не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью». Хрестоматия по истории России. Вторая половина 19 века/Сост. П. О. Егоров, Г. Л. Перов-М.:ОЛМА-ПРЕСС, 1995. С. 171.

Практическая деятельность земства по всем направлениям контролировалась правительственной администрацией. По «Положению» 1864 года министерство внутренних дел осуществляло общий надзор за деятельностью земств. Соответственно, в губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял Сенат, которому был поручен контроль за законностью действий и постановлений земских органов и которому принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с органами коронной администрации, а также частными лицами и организациями. Земства, в свою очередь, имели право направлять ходатайства по проблемам, не выходящим за пределы земской компетенции, в адрес императора, а также запросы в высшие и центральные органы. Подобные обращения по законодательству направлялись через губернскую администрацию; в случае их отклонения соответствующие ведомства должны были представить свои обоснования на утверждение в Кабинет министров.

Важнейшей правительственной инстанцией, регулирующей отношения между государственными учреждениями и органами местного самоуправления являлся Первый департамент Сената. С 1860 года в него стали поступать дела губернских по крестьянским делам присутствий, земских собраний, материалы о назначении мировых посредников и мирровый судей и др. На протяжении всего времени существования земских учреждений Первый департамент Сената оставался важнейшей инстанцией для разрешения возникающих конфликтов между земскими органами и правительственной администрацией. Необходимо отметить, что помимо рассмотрения апелляций он осуществлял функцию надзора за местным управлением и судом, а также занимался законодательными вопросами. Сенатские указы по земским делам не только истолковывали отдельные нормы законодательства, но и создавали их, что было записано в положении о нем: «Сенат в силу необходимости дает нормам закона тот или иной смысл, то или иное толкование, а при недостатке законов в каком-либо случае решает дело по аналогии закона. Вследствие своего положения как высшее административное и судебное учреждение Сенат нередко создает своими решениями новые нормы права, дает действующим законам ограничительное или распространительное толкование и, таким образом, не будучи признанным законодателем, фактически является им» Куликов В. В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина 19-начало 20 вв.)/ В. В. Куликов.- М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 39.

В качестве существенного недостатка Сената как высшего органа административного надзора следует отметить медлительность делопроизводства, которую отмечали многие современники: «порядок делопроизводства в Сенате отличается чрезвычайной сложностью: существует масса ненужных и вредных формальностей, которая только создает медленность движения дел, не принося существенной пользы». Королева Н. Г. Земское самоуправление в России, 1864−1918: 1 кн. / Н. Г. Королева. — М.: Наука, 2005. -с 214. Поэтому нередки были случаи, когда решение Сената принималось спустя два или три года обращения в него земств или губернаторов.

Однако в целом стабилизирующая роль Правительствующего сената во взаимоотношениях между органами местного самоуправления и губернской администрации несомненна. Исходя из существующего законодательства, сенаторы нередко выносили решения в пользу земских органов, тем самым ставя преграды случаям административного произвола в провинции.

Так же необходимо отметить, что в отличии от некоторых стран Западной Европы в России по Положению 1864 г. не было административной юстиции в западноевропейском понимании, поскольку сам сенат не был разделен на судебную и административную часть.

Так же из центральных государственных учреждений, занимающихся земскими вопросами, надо выделить Министерство внутренних дел. Министр внутренних дел, как лицо ответственное за внутриполитический курс страны, составлял свое мнение о земском самоуправлении прежде всего по отчетам и рапортам губернаторов и жалобам земств и частных лиц, проходившим через его канцелярию. Там же. — С. 215. Из департаментов МВД с земскими делами были непосредственно связаны Хозяйственный и Общих дел, на обязанности которых лежала подготовка соответствующих циркуляров, дополняющих и уточняющих сферу деятельности и полномочий земских органов и губернской администрации.

Административный надзор за земскими учреждениями осуществлялся на нескольких уровнях, основным из которых был губернский. Главой местной администрации в пореформанной России оставался губернатор.

По Положению 1864 г. губернаторы в обязательном порядке посещали земские собрания в первый и последний дни сессий для совершения формальных церемоний их открытия и закрытия. Формальным оказалось и право губернаторов утверждать в должности председателя земской управы.

Так же, наиболее важной в административном надзоре за земствами являлась статья 9 Положения 1864 г.: «Начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам или общим государственным пользам» Реформы Александра II: хрестоматия / Сост. О. И. Чистяков, Т. Е. Новицкая. — М.: Юридическая литература, 1998. — С. 213−214. Эта статья создавала множество трудностей в разрешении вопросов местного хозяйства. Правительственная бюрократия и часть общества часто обвиняли земство во всех неурядицах местного хозяйства: в неурожаях и недоимках, в плохом состоянии земских больниц, школ и дорог, в конфликтах с губернской и уездной администрацией.

Таким образом, объективные трудности на губернском уровне управления создавало то обстоятельство, что Положение 1864 г. законодательно не провело четкого разграничения функций администрации и земства.

Подводя итоги взаимодействия властных структур с органами земского самоуправления важно отметить, что, хотя функции земств были ограничены строго хозяйственными вопросами и делами местного значения, само появление органов местного самоуправления заметно изменило систему местного управления Российской империи, ослабив роль бюрократии. Существование выборного института власти в стране с неограниченной монархией неизбежно приводило к конфликту между земскими органами самоуправления и коронной администрацией.

Глава III. Значение Земской реформы и земств

земская реформа самоуправление избрание Земские учреждения добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого практически лишенного какой бы то ни было медицинской помощи. Земства приглашали врачей, заводили аптеки, организовывали фельдшерские и акушерские курсы, они же положили начало сельским школам, которых до того не было, открывали гимназии, учительские семинарии, осуществляли ряд экономических мероприятий, устраивали сельскохозяйственные выставки, содействовали сельскохозяйственному кредиту, привлекали агрономов и ветеринаров, заводили ветеринарные и сельскохозяйственные училища, создали земское страхование и «создали составляющую гордость русской науки перед Европой особую земскую статистику» Джаншиев Г. Р. Эпоха великих реформ/Г.Р. Джаншиев.- Санкт-Петербург: Типография Б. М. Вольфа, — 1905. С. 332−334.

Именно земская статистика призвана была заниматься изучением всех сторон жизни. И именно земства провели огромную работу по детальному изучению всех сторон жизни российского общества, выдвигая новые методы исследования: анкетный и экспедиционный. Для земской статистики было характерно правдивое и полное отражение социальных условий России второй половины ХIХ — начала ХХ веков, она, наглядно демонстрируя основные тенденции развития общества, становилась серьезным оружием в руках прогрессивных сил, что, с другой стороны, приводило к запрещениям на исследования со стороны государства. О земской статистике крупный русский экономист и статистик А. И. Чупров в 1888 году говорил: «Никогда прежде наша страна и наш народ не были предметами столь обширного и многостороннего изучения. Эти труды… положили прочную основу для многих будущих реформ в праве и законодательстве, в общественном и экономическом устройстве разных слоев нашего населения». Лукиных Н. А. Земское самоуправление: из истории возникновения и деятельности. // Вестник Марий Эл. 2003, -3. С.25−34. http://gov.mari.ru/archives/pub_files/vestnik%20mariel/4.htm

Менее результативными были экономические мероприятия земства. «Едва ли найдется, — справедливо писал Б. Б. Веселовский, — какая-либо другая область земской деятельности, столь богатая всевозможными начинаниями и вместе с тем страдавшая до последнего времени такой поразительной бессистемностью, как область экономических мероприятий» Великие реформы в России. 1856−1874/ Под ред. Л. Г. Захаровой и др. М., Изд-во МГУ, 1992. с. 206−207. В основе этих мероприятий лежал аграрный вопрос. В 1880 г. голод, резкое ухудшение экономического положения крестьян большинства губерний европейской части страны поставили аграрный вопрос как центральный на очередной сессии земских собраний.

Широкое распространение в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссудосберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о замене подушной подати всесословным подоходным налогом, о содействии переселению крестьян… Но все эти меры не в состоянии были коренным образом облегчить положение деревни. Определенную роль здесь, конечно, сыграла нехватка земских средств, но главное, все же заключалось не в этом. За редким исключением даже самые либерально настроенные земские деятели были помещиками, которым претила сама мысль о переделе земель или, как выразился один из идеологов русского либерализма К. Д. Кавелин, о «поощрении крестьянского землевладения за счет крупного». Там же. С. 207. Тем не менее, не следует сбрасывать со счетов и эту сферу деятельности земства. Особенно хотелось бы сказать о земской статистике, благодаря которой впервые было проведено детальное обследование русской деревни, охватившее 4,5 млн крестьянских дворов.