Плюсы и минусы Стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 годы

Плюсы и минусы Стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013;2017 годы

кыргызский экономический инвестиция банковский Заключение по результатам проведения экспертной оценки экономической части «Стратегии устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013;2017 годы».

1. За двадцать с лишним лет независимости Кыргызстана властями страны было создано более чем 10 общеэкономических программ, претендующих на роль стратегического документа. Однако ни одна из них полностью не достигла заявленной в ней цели, о чем свидетельствует нынешнее состояние экономики, которое характеризуется низким темпом роста ВВП, высоким внешним долгом, беспрецедентным уровнем безработицы, обуславливающим внешнюю трудовую миграцию в размере трети трудоспособного населения, нищетой и бедностью, сопоставимыми с африканскими странами, а также насильственной сменой власти, происшедшей за этот период дважды. Низкая результативность этих программ была связана с тем, что они писались в условиях авторитарной власти, которая в силу оторванности от народа не была способна аккумулировать новые идеи и мысли. Особенность нынешнего этапа состоит в том, что сейчас в стране сложились принципиально новые общественно-политические условия — условия демократии, плюрализма мнений и многопартийной конкуренции, и есть все предпосылки для того, чтобы создать программу не для «галочки» и пиара, а для того, чтобы она стала действенным инструментом преобразования экономики.

Однако первые годы построения парламентской формы правления показали, что Кыргызстан рискует оказаться в затяжном кризисе исполнительной власти, при котором главы правительства не в состоянии предложить обществу долгосрочное видение страны. В этой связи инициатива президента А. Атамбаева заслуживает одобрения. Он, осознав пагубность этого кризиса для развития страны, взял всю ответственность за экономику в свои руки и представил данную Стратегию на обсуждение общества и различных политических сил, хотя это не входит в его компетенцию и более того действие президента может трактоваться как нарушение конституции.

• 2. По существу Стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013;2017 годы разработана на базе Среднесрочной программы развития Кыргызской Республики на 2012;2014 годы, разработанной прежним премьер-министром О. Бабановым, хотя она излагается другими словами и в нее введены значительные коррективы, вызванные главным образом расширением временной рамки Стратегии. Сравнение двух документов показывает, что методология и другие принципиальные ее моменты, включая перечень «национальных проектов», придающих ей некоторую новизну и оригинальность, были заимствованы из упомянутой программы. Поэтому вся критика, прозвучавшая ранее в адрес программы Среднесрочной программы развития Кыргызской Республики на 2012;2014 годы, целиком и полностью относится и к Стратегии.
• 3. Стратегия рассчитана на предстоящие пять лет и охватывает весь оставшийся срок пребывания нынешнего президента в должности. В ней ставится достаточно амбициозная задача — увеличение ВВП страны в 2 раза. Однако в ней нет самого главного. В стратегии более или менее ясно написана часть, которая относится к ее цели, а именно «Глава 6. Целевые макроэкономические показатели» и «Глава 12. Об ожидаемых результатах».

Что касается вопроса о том, почему усилия прежних властей до этого не давали желаемого результата и как нынешняя власть собирается поднимать экономику, то в ней нет четкого ответа. Текст Стратегии местами не в меру многословен, размыт подробным изложением частных вопросов при замалчивании наиболее важных проблем экономики, имеет много неточностей и противоречивых утверждений, и это не позволяет отделять основную ее идею от второстепенных.

О методах и способах, которые будет использовать власть для поднятия экономики, придется только догадываться лишь по косвенным признакам. Создается впечатление, что авторы не в полной мере понимают сложность и драматичность ситуации, в которой находится наша страна, и не видят фундаментальные факторы, которые мешают продвижению экономики вперед. Сам факт сужения горизонта планирования пятилетним сроком также свидетельствует, что у авторов нет полной ясности в вопросах, за которые они взялись, ибо они в большинстве случаев не разрешимы в пределах одной пятилетки.

4. В доказательство небрежного отношения авторов Стратегии к ее тексту и противоречивых утверждений приведем несколько примеров. На странице 40 (Глава 6. Целевые макроэкономические показатели) утверждается, что «главную роль в развитии страны должен играть частный сектор; роль государства в первую очередь должна состоять в создании благоприятных условий для деятельности частного сектора». Но на странице 53 отмечается: «До сих пор в обществе усиленно насаждается тезис, что государство является неэффективным собственником и только частный бизнес работает с максимальной отдачей. Мировой опыт показывает, что ряд отраслей экономики любого государства могут эффективно обслуживаться только государственными компаниями».

На странице 31 пишется, что основным критерием для выбора экономических приоритетов является: 1) высокая добавленная стоимость; 2) налоговая емкость и 3) создание рабочих мест и сокращения безработицы. Однако выбранные проекты преимущественно таковыми не являются. В частности проекты по энергетике, строительству дорог не входят в число предприятий, в которых высока добавленная стоимость. По своей трудоемкости также они значительно уступают машиностроению и легкой промышленности.

В пункте 97 (9.1. Банковский сектор) пишется: «Ежегодный прирост депозитов свидетельствует о сохранении доверия населения к банковской системе, несмотря на влияние мирового финансового кризиса и известные апрельские и июньские события 2010 года в Кыргызской Республике». Однако через пункт, а именно в пункте 99 это отрицается словами «нужно отметить, что существует ряд проблем, среди которых основными являются следующие: низкое доверие населения и предпринимателей к банковской системе».

Подавляющее большинство проектов, приведенных в приложении, финансируется за счет внешних заимствований, и только 5 проектов, составляющих менее 10% по стоимости, реализуются из внутренних источников финансирования. Но это не мешает авторам утверждать, что Стратегия была разработана, исходя из принципа опоры на собственные силы.

Раздел, предваряющий экономическую часть Стратегии и задающий тон всем остальным разделам, озаглавлен именно так: «4.1. Опора на собственные возможности». Стремление к красивым и высокопарным словам в ущерб содержанию и элементарной логике чувствуется во многих ее местах, если не сказать практически на каждой странице.

5. Если говорить о философии Стратегии, то необходимо отметить, что по ее структуре и акцентам, сделанным при изложении отдельных вопросов, можно обнаружить две теории, которые послужили идейной основой стратегии. Это, во-первых, принципы так называемого вашингтонского консенсуса, усиленные идеями дерегулирования экономики. Во-вторых, теория об активной роли государства в решении экономических проблем, получившая конкретное воплощение в «проектном подходе» Стратегии. Основным из них, безусловно, является вашингтонский консенсус. Он преобладает при описании макроэкономических предпосылок экономического роста, а также проблем малого и среднего бизнеса, хотя конкретные целевые показатели по дефициту бюджета, инфляции и внешнему долгу, обозначенные в Стратегии, не совсем вписывается в линию этого учения и могут стать угрозой стабильному развитию экономики. Поэтому нельзя удивляться заявлениям тех экспертов, которые не увидели разницу этой стратегии от прежних программ.

Если убрать из Стратегии «национальные проекты» и конкретные цифры и названия, поставив на их место соответствующие данные из прежних программ, и объявить, что она, например, является Стратегией сокращения бедности, реализованной нашим правительством в вначале 2000;годов под руководством международных финансовых организацией или программой России или Казахстана, то трудно заметить подмену. Между тем неэффективность программ международных финансовых организаций, созданных на основе принципов вашингтонского консенсуса, показала мировая практика, включая практику Кыргызстана. Наша страна реализовала эти программы наиболее последовательно, за что она заслужила от международных организаций оценку примерного ученика, но это не привело к какому-либо заметному экономическому росту.

6. В Стратегии необоснованно большие надежды возлагаются на идею дерегулирования экономики. Не останавливаясь на нашем безуспешном опыте реализации этих идей в течение почти десятилетнего периода, приведем конкретные примеры из мировой практики, которые, на наш взгляд, свидетельствуют о несостоятельности этой теории, ставшей ныне, к сожалению, очень модной во всем мире благодаря усилиям Всемирного банка.

По рейтингу легкости ведения бизнеса, определяемому по проекту Всемирного банка «Ведение бизнеса», Китай, Индия и Вьетнам неизменно занимают последние строчки списка стран мира. Так, по данным исследований «Ведение бизнеса в 2013 году», Китай занял 91 место, Индия — 132 место, Вьетнам — 99 место, в то время как Кыргызстан — 70 место. Но это никак не мешает этим странам быстро и устойчиво развивать свою экономику. Темпы роста ВВП за последние 5 лет (2007;2011 годы) составили в Китае 65%, в Индии — 48%, во Вьетнаме — 37% против 27% в Кыргызстане.

Спрашивается, если сокращение разрешительных бумаг и запрет на проверки являются обязательным условием экономического роста, как эти страны могли достичь таких результатов? Слепое следование рекомендациям международных финансовых организаций без критического их переосмысления, отвлекая от решения фундаментальных проблем, не только не приводит к желаемым результатам, но может обернуться очередной потерей времени, когда страна стоит на пороге катастрофы и правительство не имеет права на ошибку.

7. Важной характеристикой Стратегии, отличающей ее от прежних программ, разработанных ранее правительством Кыргызской Республики, является ее проектный подход. В ней определены приоритетные отрасли и предложены 53 конкретных инвестиционных проекта, которые по задумке ее авторов должны дать мощный импульс экономическому развитию. Несмотря на то, что этот подход противоречит идеям вашингтонского консенсуса, мы приветствуем этот подход. Когда рыночные силы слабы, и они часто не срабатывают, единственный путь — помочь им, используя рычаги государства. Это относится в первую очередь к промышленной политике. Как показывает опыт стран, идентифицируемых «драконами», промышленная политика, если она будет научно-обоснованной, может обеспечить сначала прорыв в отдельных секторах, а затем во всей экономике. Но это требует предельной осторожности. Здесь недопустим волюнтаризм. Государство должно действовать в том же направлении, куда в конечном счете ведут рыночные механизмы, устраняя препятствие и ограничения, появившиеся из-за «провалов» рыночной экономики. Если говорить конкретно о промышленной политике, то ее эффективность во многом зависит от того, насколько правильно выбраны приоритетные отрасли, чем и как им государство поможет. С этой позиции анализ промышленной политики, содержащейся в Стратегии, вызывает много вопросов. Во-первых, как уже указывалось, авторы отмечают, что критерием выбора национальных проектов послужила высокая добавленная стоимость и трудоемкость, но нет слова о том, что же явилось общим основанием, чтобы объявить приоритетными пять отраслей — агропромышленный сектор, энергетику, горную добычу, транспорт и коммуникации, туризм и индустрию услуг. Есть лишь общие оговорки, сопровождающие каждую из отраслей. В частности при написании раздела, посвященного аграрному сектору, отмечается, что он — крупная отрасль, где занято большинство населения. Однако ни одна страна не смогла поднять свою экономику, опираясь на сельское хозяйство. Более того, как показывает мировой опыт, ключ к решению проблем аграрного сектора находится вне этой отрасли, а именно в индустриализации экономики.

Во-вторых, по идее приоритетные отрасли должны были получить конкретное воплощение в списке национальных проектов, как, например, это делается в Стратегии в отношении энергетики. Однако мы не могли найти из предложенного списка ни одного проекта по горной добыче, туризму и сфере услуг.

В-третьих, может ли государство реально помочь чем-нибудь приоритетным отраслям, составляющим в совокупности 79% ВВП (доля 5 стратегических отраслей в ВВП составляет именно столько), если их приоритет не голословное утверждение, и не будет ли такая политика дискриминационной по отношению к двум отраслям — обрабатывающей промышленности и строительству, оставшимся вне этого списка приоритетных отраслей. На эти и другие вопросы в Стратегии нет вразумительного ответа, хотя они являются ключевыми, рассматриваемыми обычно в подобных стратегических документах.

8. В приложении приводятся данные об источниках финансирования 53 проектов общей стоимостью 6455 млн долларов. Из них 3 проекта финансируются Россией (общая стоимость 4262 млн долларов), 19 проектов Китаем (1055,95 млн долларов), 7 проектов Турцией (74,5 млн долларов), 3 проекта США (45,9 млн долларов), 4 проекта Азиатским банком (291,3 млн долларов), 4 проекта Всемирным банком (71,75 млн долларов), 2 проекта Исламским банком (32,1 млн долларов) и 5 проектов за счет собственных источников страны. По 5 проектам общей стоимостью 100,8 млн долларов источники не определены.

Объемы запланированных инвестиций действительно впечатляют. Однако самые основные из них, которые придают внушительный характер и вес списку проектов и через него и Стратегии в целом, нереальны. Прежде всего это относится к строительству ГЭС Камбар-Ата 1, на долю которой приходится половина из 6,6455 млрд долларов инвестиций. О нереальности этого проекта мы говорили еще в 2009 году, когда прежняя власть, поверив обещаниям России, была в эйфории точно так же, как сейчас (см. Критически относитесь к обещаниям Кремля. Общественный рейтинг от 02.04.2009). Она не является коммерческим проектом, привлекательным для инвестора из-за сезонности ее использования. По данным экспертов Всемирного банка, чтобы обеспечить окупаемость проекта, цена электроэнергии Камбар-Аты 1 должна составлять 8 центов, на что сегодня трудно найти покупателя. Проект может быть прибыльным лишь при условии, если ГЭС эксплуатировать круглогодично, что означает, что затопление стран ниже течения реки зимой будет продолжаться и в будущем. А это чревато осложнением отношений с соседними странами. Интерес России к этому проекту вызван только политическими соображениями. Она, получив доступ к управлению водными ресурсами, хочет заиметь мощный рычаг давления на Узбекистан, который грозит выйти из ее сферы влияния. Но она может отказаться от финансирования проекта при улучшении ее отношений с этой страной. Нереальным является и другой крупный проект — строительство железнодорожной ветки, соединяющей север и юг страны (450 млн долларов). В стратегии пишется, что на этот проект будут привлечены инвестиции Российской федерации, но, насколько нам известно, Кыргызстан пока не вел никаких переговоров с ней по данному проекту.

• 9. В стратегии утверждается, что за пятилетку ВВП страны увеличится в 2 раза. Однако в ней нет каких-либо доказательств, что это так будет. По всему видно, что авторы надеются на национальные проекты. Однако большинство этих проектов будут введены в действие за пределами пятилетки. Судя по высказываниям президента, на экономический рост они будут влиять на стадии строительства. Но расчеты, произведенные нами приблизительно, не подтверждают, что национальные проекты могут двукратно увеличить ВВП. Так, допустим, все 6,455 млрд долларов инвестиций являются реальными и половина из них приходится на строительно-монтажные работы. Это составит 3,2 млрд долларов. ВВП Кыргызстана в 2011 году был равен 5,8 млрд долларов. За пять лет он составит 29 млрд долларов. 3,2 млрд долларов от 29 млрд долларов составит лишь 11%. С учетом возможных мультипликативных эффектов строительство запланированных объектов может дать рост ВВП на 20−30%, но не в 2 раза. Складывается впечатление, авторы даже не пытались провести какие-либо оценки роста ВВП, а «нарисовали» им нужную цифру. Для такого подозрения есть веские основания. Во-первых, согласно их утверждениям, и валовые объемы ВВП (последний абзац страницы 92), и ВВП на душу населения (первый абзац страницы 93) вырастут в 2 раза. Такое возможно лишь при условии, если не увеличится численность населения за предстоящие 5 лет, что в реальности не может быть. Во-вторых, в Стратегии приводится другая цифра — среднегодовые темпы роста ВВП, которые по утверждениям авторов составят 7% (см. таблицу 1. Ключевые количественные параметры макроэкономической стабильности в 2013;2017 гг. на странице 40 и последний абзац страницы 92). Если произвести расчет по этой цифре, то рост ВВП за 5 лет составит всего 40%, а не 2 раза.
• 10. По вышеизложенным причинам Стратегия в целом не отвечает своему предназначению. Если Кыргызстан не хочет потерять еще пять лет, загнав свою экономику в еще более трудную ситуацию, к ней следует относиться серьезно и ее необходимо доработать коренным образом. Разработчики должны провести поиск действенных путей ускорения развития экономики, задавшись прямым вопросом, почему оказались безрезультатными прежние реформы, и учитывая реальную ситуацию, в которой находится Кыргызстан. При этом следует отказаться от тезиса, что для реализации Стратегии необходима политическая стабильность. Ее скорее всего уже не будет, поскольку благоприятное время для экономических реформ упущено. Надо быть далеким от мысли, что каждый чиновник, который имеет диплом по экономике, способен написать программу. Поднимать экономику, как показывает мировая практика — это сложная прикладная задача, которая часто ни под силу даже лауреатам Нобелевской премии. Для разработки действенной стратегии необходимо тщательно изучить опыт стран, добившихся наибольших успехов, привлекать лучшие умы страны и мира.