Условия политической стабилизации в СКФО

Текущее состояние политической системы в СКФО характеризуется следующими факторами:

• 1. Республики СКФО — политически замкнутые, имеющие изолированные от внешнего мира и непрозрачные политические системы, поддерживающие связь с политической системой РФ только через одну точку входа — главу республики.
• 2. Реальная власть сосредоточена исключительно на уровне руководителей республик — в руках этнополитических элит.
• 3. Федеративные отношения северокавказских республик с федеральным Центром — слабые, построены по формуле «дотации в обмен на лояльность и стабильность», обрываются на уровне руководителе республик и вглубь политических систем республик реального продолжения не имеют; до сих пор негласно действует принцип «невмешательства во внутренние дела» регионов, управляемых этнополитическими элитами и кланами.
• 4. Кадровой ротации нет, федеральный центр фактически не контролирует кадровые назначения на местах.
• 5. Не реализован принцип равного или пропорционального представительства различных народов и этносов (особенно малых) в органах власти.
• 6. Нет механизма этнической ротации национальных управленческих кадров.
• 7. Не работает механизм сменяемости властей.
• 8. Усиление федерального присутствия на Северном Кавказе происходит только в случае нарастания политической напряженности и носит характер «пожарных мер» по разрешению конфликтных ситуаций. После временной стабилизации ситуации федеральная власть спешит устраниться от решения вопросов, ставших причиной конфликтов и нарастания напряженности, уступая власть местных этнополитическим элитам и кланам.
• 9. На Северном Кавказе практически нет препятствий для использования деструктивными элементами механизмов политической, этнической и религиозной мобилизации.
• 10. Руководство СКФО внешне выглядит как политическая надстройка над множеством замкнутых и непрозрачных в политическом плане политических систем в северокавказских республиках. В своем нынешнем виде новая система управления регионом (СКФО) не ограничивает самостоятельности и независимости северокавказских элит, приватизировавших власть в республиках.

Все эти факторы препятствуют политической стабилизации северокавказского общества, а некоторые из них деятельно способствуют нарастанию уровня политической нестабильности, затрагиваемой все слои общества и усугубляющейся той постоянно расширяющейся пропастью, которая существует между основной массой населения и этнополитическими элитами и кланами, приватизировавшими и удерживающими в своих руках власть в северокавказских республиках. Ситуацию усугубляет непрекращающаяся война, которую в Дагестане и других республиках ведет против российской государственности международный терроризм: ежедневно в Дагестане от рук террористов, бандподполья и религиозных экстремистов гибнут люди (2−5 чел. в день), регулярно проводятся масштабные контртеррористические операции, такие как операция 09.10.2012 г. на окраине Махачкалы, в ходе которой авиация федеральных сил (ВВ РФ) нанесла ракетный удар по обнаруженной накануне базе террористов http://www.vesti.ru/doc.html?id=928 545. В этот же день в Сунженском районе Ингушетии другая банда боевиков обстреляла колонну федеральных сил, нанеся ей потери http://lenta.ru/news/2012/10/09/artillery/.

Однако, нельзя говорить и о том, что нарастающая политическая дестабилизация на Северном Кавказе является процессом необратимым, что предпосылки для политической стабилизации полностью отсутствуют.

Демократические процедуры в республиках Северного Кавказа в настоящее время имеют очень ограниченное распространение и сильно искажены нарушениями на выборах. Тем не менее, возможности для их развития существуют — в виде межпартийной конкуренции на выборах региональных парламентов и множества муниципальных собраний, межличностной конкуренции на выборах глав местного самоуправления (Дагестан, Карачаево-Черкесия), в мажоритарных округах на выборах региональных парламентов (Карачаево-Черкесия, Северная Осетия) и местных представительных собраний (кроме Ингушетии).

Конкурентность выборов на партийном уровне, конечно, очень низка. Но возможности для нее существуют и весьма часто проявляются на муниципальном уровне в Дагестане, а на региональном, пусть и в ослабленном варианте — в Северной Осетии. На персональном уровне в том же Дагестане и Карачаево-Черкесии на выборах местных глав, а также депутатов-одномандатников (в Карачаево-Черкесии) конкуренция может также быть весьма серьезной.

Конечно, существующая конкуренция в республиках Северного Кавказа чаще основывается на межклановых и межэтнических противоречиях. Тем не менее, даже такая конкуренция способствует политической мобилизации и росту политического участия, заинтересованному вовлечению населения СКФО в демократические процедуры. Широкое распространение выборов по партийным спискам резко повысило и интерес к партиям, хотя на данном этапе приверженность граждан к голосованию за определенные партии является очень ограниченной и неустойчивой.

Политическая активность граждан на Северном Кавказе пока находится на низком уровне, а данные об участии в выборах и членской базе партий носят недостоверный характер. В то же время следует отметить достаточно существенный уровень готовности граждан к участию в массовых акциях, если нарушаются их интересы. Массовые акции и обращения граждан в органы власти весьма распространены в Дагестане, проявляются в Ингушетии, Северной Осетии, Карачаево-Черкесии (данная активность в большей мере подавлена в Чечне и Кабардино-Балкарии). Получило распространение правозащитное движение (особенно в Ингушетии).

Следует также обратить внимание на деятельность граждан по созданию некоммерческих организаций, хотя у них может быть и разный профиль. Тем не менее, заметим, что число некоммерческих организаций, нормированное на число жителей, является наибольшим в Северной Осетии (3,4) и Карачаево-Черкесии (3,6). От них отстают Кабардино-Балкария (2,7) и Дагестан (2,4). Минимальные показатели отличают Ингушетию (1,5) и Чечню (1,1).

Дифференциация политических функций пока проявляется только в отношениях между региональной властью и местным самоуправлением, которое политически несколько автономно в Карачаево-Черкесии и Дагестане. Однако, разделение властей на региональном уровне на три ветви практически отсутствует.

В целом процессы демократизации и политической активизации граждан зашли несколько дальше в Дагестане, Карачаево-Черкесии и Северной Осетии. Специфической является ситуация в Кабардино-Балкарии, где отмечен неплохой стабилизационный потенциал, но практически не развивается его политическая составляющая (только в управляемом виде партийной конкуренции на недавних парламентских выборах). Больше всего возможностей для политической стабилизации существует в Чечне. В Ингушетии, при слабом социальном и экономическом потенциале, для политической стабилизации все-таки есть возможности в виде наличия опыта гражданской активности.

Препятствием для политической стабилизации является чрезмерная бюрократизация общества, сопровождающаяся коррупцией, клановостью и этнополитизированностью. Численность государственных служащих в отношении к численности населения очень велика в Чечне и Ингушетии (фактически это снижает безработицу, но, конечно, не может быть стратегическим курсом). Численность муниципальных работников особенно велика в Карачаево-Черкесии. В то же время в Дагестане и Кабардино-Балкарии в отношении к численности населения эти показатели достаточно умеренные.

Деятельность бюрократии в условиях Северного Кавказа не имеет выраженного стабилизационного характера. В частности, критерием дебюрократизации является передача бюджетных услуг негосударственным и немуниципальным организациям. По данным Минрегиона, в четырех республиках этого вообще не происходит. Лишь в 2009 г. впервые бюджетные расходы на финансирование этих услуг появились в Дагестане и Северной Осетии. При этом существенными они стали только в Северной Осетии (4,4% бюджетных расходов, что меньше среднероссийского показателя).

Слабо развита бюджетная политика, проводимая по программно-целевому методу, с расходованием средств в рамках программ, хотя ее пытается поощрять федеральный центр. Медленное внедрение программно-целевого метода отмечается в Дагестане, Кабардино-Балкарии и Чечне, но и они сильно отстают от среднероссийских показателей. Кроме того, существуют большие проблемы с информационной открытостью органов власти, их интернетизацией, прозрачностью системы государственных закупок.

Деятельность региональной и муниципальной власти пока является скорее тормозящим фактором для политической стабилизации — в связи с явным стремлением к политической монополии и авторитаризму. Процессы обновления и омоложения властной элиты в их нынешнем виде и при данном кадровом составе и принципах рекрутирования элиты не ведут к росту ее профессионализма и инновационной деятельности.

Для социальной среды и политических режимов режима на Северном Кавказе характерно повышенное влияние межэтнических и клановых субэтнических взаимоотношений, а также существенное значение исламской религии и ее внутренних противоречий. Эти особенности существенно ограничивают формирование более устойчивой и современной политической и партийной системы, снижают вероятность успешной политической стабилизации.

С другой стороны, было бы неверным рассматривать Северный Кавказ как абсолютно уникальный регион, требующий всегда особых подходов или, тем более, не способный к политической стабилизации в принципе. Республики Северного Кавказа, несмотря на новый рост влияния ислама, нельзя назвать классическим традиционным обществом, по образцу и подобию обществ во многих азиатских странах. При всей ретрадиционализации, общество на Северном Кавказе прошло уже через исторический этап советской модернизации с ее индустриализацией, урбанизацией и секуляризацией, и не может быть возвращено в исходное положение. К тому же ретрадиционализация и исламизация затрагивает далеко не все регионы и социальные группы Северного Кавказа.

Политические процессы на Северном Кавказе по многим своим особенностям представляют собой крайние и нередко запущенные формы аналогичных процессов, протекающих в других регионах России. Доминирование элит, жесткое управление политической сферой, манипуляции с партиями, семейственность во власти и бизнесе, снижение общественной активности и деполитизация общества, коррупция, ухудшение качества образования, все это отнюдь не является уникальной спецификой Северного Кавказа. По этой причине было бы ошибочным отрицать возможности встраивания Северного Кавказа в общероссийский политический процесс и тем более — поощрять там традиционализм, как иллюзорную основу социальной стабильности. Напротив, именно отсутствие политической модернизации региональной власти и ставка местных и, отчасти, федеральных властей на т.н. «традиционный ислам» влекут за собой усиление социальных проблем региона и ужесточение внутриисламских конфликтов, рост популярности радикального ислама, представляющего собой, по сути, социальное протестное движение.

Однако, политика федеральной власти на Северном Кавказе (в СКФО) порождает сегодня объективные противоречия в развитии его политической системы, включающей в себя систему государственного и муниципального управления. В частности, создание СКФО призвано выстроить новую вертикаль власти, в которой статус суверенной власти отдельных республик понижается до подчиненного, субрегионального уровня. С другой стороны, нет признаков строительства такой системы, а есть тенденции к выстраиванию «партнерских» отношений, аналогичных отношениям между государствами в системе международных отношений.

Развитие экономики в республиках и иных субъектах СКФО идет по пути реализации точечных проектов. Однако выбираются они не из соображений экономической целесообразности (создание рабочих мест), а из соображений подпитывания лояльности отдельных значимых политических фигур из числа этнических контрэлит, оттесненных нынешними элитами и кланами от власти, которые должны стать политическим противовесом нынешним этнополитическим группировкам. Однако этот путь ничего не решает, а ведет к формированию новых этнополитических элит и каст по тому же этническому принципу и к вытеснению (замещению) этими новыми контрэлитами прежних элит без каких-либо изменений в самой системе государственного и муниципального управления в республиках СКФО.

В СКФО должно произойти перераспределение власти между республиками, руководством региона и муниципальным управлением: центральные функции развития региона должны быть переданы от республик (которые их по факту присвоили) к руководству СКФО (т.е. федеральному Центру); местная власть, лишенная сегодня в республиках Северного Кавказа вообще каких-либо властных полномочий и ресурсов, должна получить большую самостоятельность и доступ к тем дотационным потокам, которые направляются в республики из федерального бюджета, но до муниципального уровня так и не доходят, оседая исключительно на уровне бюджетов и фондов, контролируемых руководством республик. Это, как минимум, должно стимулировать политическое участие основной массы населения (включая малые группы) в управлении регионом. Однако сегодня этого не происходит.

Вместо внедрения действенных механизмов кадровой ротации идет активное заигрывание с ключевыми фигурами местных элит, приватизировавших власть в республиках, многие из которых давно дискредитировали себя в глазах основной массы населения своим безразличием к социальным проблемам общества и своим настороженным отношением к идее общероссийского государства, а также плохо скрываемыми связями с политическими и религиозными экстремистами, этнополитическими сепаратистами, коррумпированными чиновниками Вместе с тем, представляется, что в сложившейся сегодня ситуации на Северном Кавказе только федеральный центр может в настоящее время стать стимулом стабилизационных процессов, для чего требуется политическая воля и последовательность в его политике. Пока политика центра слишком часто стимулировала обратные процессы, исходя из задачи обеспечения лояльности местного общества и его элиты, а не переустройства существующих там порядков. Особый подход к Северному Кавказу — это не политика особых льгот или заигрывания с элитами, а политика особых требований к региональной власти и другим политическим субъектам, зачастую — более высоких, чем в отношении других регионов. Стремление к лояльности и сохранению во власти неизбежно вынудит и сложившиеся элиты играть по новым навязанным центром правилам. Полная зависимость регионов от центра дает последнему преимущества для проведения преобразований на Северном Кавказе, но, конечно, учитывающих консерватизм и политические амбиции сложившейся там социальной среды.

В этой связи очень важно усилить контроль над деятельностью федеральных структур, таких как МВД и прокуратура, в части антикоррупционной деятельности, исключая случаи сращивания этих структур с региональными властями. Одновременно следует взять под контроль работу региональных счетных палат, не выполняющих свои функции. Действия федеральных правоохранительных и проверяющих органов должны иметь системный, а не выборочный и сезонный характер. С пониманием того, что коррупция поразила все сферы северокавказского общества, их работа должна быть осторожной, постепенной, но публичной и целенаправленной, чтобы элита на Северном Кавказе сама приняла новые правила игры и начала изживать коррупцию. Важнейшую роль объективных информаторов федерального центра должны играть главные федеральные инспектора, влияние и независимость которых на региональном уровне сейчас слишком малы.

Одной из ключевых проблем политической стабилизации на Северном Кавказе является пассивность и несформированность гражданского общества, интерес которого к политической сфере резко понижен из-за неверия в возможность проведения честных выборов и сменяемости власти. Представляется необходимым отказаться от политики поощрения запредельных результатов «партии власти» на выборах в данных регионах и практики массовых фальсификаций. Для этого могут использоваться как неформальные установки федеральной власти, донесенные до этих регионов, так и масштабное использование института наблюдателей на выборах. Кроме того, в условиях повышения прозрачности и честности избирательного процесса гораздо проще будет принимать и планировать решения, связанные с блокированием неблагоприятных тенденций. В нынешних условиях реальные умонастроения граждан и их электоральное проявление остаются просто неизвестными.

В сфере разделения властей целесообразно уделить особое внимание судебной реформе и формированию судейского корпуса, соответствующего необходимым квалификационным требованиям и не зависимого столь сильно от местных властей. Это означает, в частности, решение вопроса о финансировании органов судебной власти при участии федерального центра, более активного участия квалификационных коллегий в подборе и назначении судей, особенно — руководителей верховных судов республик.

Целесообразно окончательно отказаться от практики, когда председатель Верховного суда является фигурой, которую лоббирует глава республики и которая обязательно должна представлять титульную национальность.

Также в сфере разделения властей необходимо усиление роли региональных парламентов. Целесообразно создать возможности для их эволюции из органов, выполняющих представительские функции для местных элит, в профессиональные законотворческие органы. Полезным в этой связи будет существенное увеличение доли депутатов, работающих на постоянной (профессиональной) основе.

Весьма значимой является работа над повышением прозрачности региональной власти, особенно — региональной исполнительной власти. В регионах Северного Кавказа полезными будут действия, направленные на формирование основ электронного правительства, стимулирование повышения информационной открытости официальных сайтов и проведения госзакупок, предоставления государственных услуг в электронном виде. Необходимо совершенствование обратной связи власти и общества, в частности — повышение качества работы с обращениями граждан.

Очень важную роль в процессах демократизации и политической стабилизации может сыграть местное самоуправление, для развития которого существуют хорошие социальные предпосылки. В этой связи следует поддерживать институт выборных глав местного самоуправления и внедрять его в тех республиках, где он отсутствует. Одновременно следует рассмотреть возможности для повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

В отношении партийной системы распространение выборов по партийным спискам в целом способствует ее укреплению, но проблемой является неравное положение партий и фальсификация выборов. Предпосылки для развития многопартийности в республиках Северного Кавказа существуют не меньшие, чем в остальных регионах страны, речь скорее должна идти о постепенном изменении ее основы, т. е. снижении роли этнических расколов. Важной практикой является повсеместное и обязательное распределение руководящих постов в представительных собраниях между всеми представленными партиями.

Процессы обновления элиты могут быть стимулированы дальнейшим использованием практики кадровых резервов. Необходимостью является формирование кадровых резервов не по клановому и этническому принципу, как это происходит, а на основе профессиональных данных и объективной экспертизы кандидатов. В работе органов региональной и муниципальной власти главное внимание следует уделять развитию социальной сферы и ЖКХ с точки зрения качества предоставляемых ими услуг. Во многих случаях оправданным будет целевое федеральное финансирование объектов образования, науки и здравоохранения, поскольку региональные и местные власти не могут обеспечить их на достойном уровне. Подобные расходы обязательно должны быть предусмотрены в федеральных целевых программах и других расходных программах федерального бюджета. В целом практика прямых инвестиций со стороны федерального бюджета, государственных корпораций и крупного частного бизнеса федерального уровня на данном этапе является наиболее перспективным способом решения многих социально-экономических и политических проблем республик Северного Кавказа.