Независимое наблюдение за выборами

Введение

Глава 1. Общая характеристика наблюдения в избирательном процессе

Глава 2. «Включенное наблюдение» в избирательном процессе

2.1 Правовой статус, права и обязанности наблюдателей

2.2 Ответственности наблюдателей за нарушения избирательного законодательства Глава 3. Иностранные (международные) наблюдатели в избирательном процессе Заключение Список использованной литературы наблюдатель выборы голосование

ВВЕДЕНИЕ

На сегодня для улучшения власти мир располагает очень небольшим набором инструментов. И один из них — выборы: изобретение, которое позволяет человеку по-настоящему влиять на власть, практически единственная возможность полноценного диалога гражданина с властью.

Сколько бы мы ни говорили о демократии, на кого бы ни ссылались, кому бы ни подражали, никуда нам не деться от ее сути: это власть народа, т. е. власть каждого гражданина, так как народ может состоять только из граждан, иначе это толпа. Власть же, выбираемая народом, — это исполнитель воли народа, и не более того. Это власть существует ради народа, а не наоборот, что, конечно, в интересах народа, но не в меньшей мере и в интересах власти, так как она является (по крайней мере, должна являться) частью народа. И по этой простой причине власть должна быть кровно заинтересована в подлинной демократичности выборов.

Выборы — это процесс цельный. Любой этап этого процесса напрямую связан с конечным результатом. Если в предвыборной борьбе используются «грязные» технологии, то и результаты выборов не могут быть свободны от грязи. Избирателя, поддавшегося уговорам или подкупу при выборе, ждет власть, способная на подкуп и взятки.

Выборы — это полное понимание личностью взаимосвязи между, своей гражданской позицией и собственным будущим. Если суть выборов не ясна большинству избирателей и власть воспринимает это как благо, как возможность своевластничать, то выборы становятся инструментом обмана.

Выборы — это огромная ответственность, что не исключает свободу личности. Свобода должна базироваться на ответственности, иначе это своеволие. С выборами нельзя бездумно экспериментировать, здесь необходим трезвый ум, ясное понимание всей важности твоего голоса. Ошибка в выборе делает вероятной еще большую ошибку, ведет к непредсказуемым последствиям.

Наконец, выборы имеют огромное воспитательное значение в целом для всего общества. Совершенствуясь в выборе, общество совершенствует власть, и чем ответственнее оно относится к выборам, тем лучшую власть получает.

Если представить политическую систему государства как некое здание, то выборы — это, как минимум, элемент фундамента, часть основы, на которой стоит сама система. Допуская использование лжи в виде черного пиара, более того, равнодушно взирая, как ложь и только ложь становится основным средством предвыборных технологий, мы подрываем основы собственного государства.

Наблюдение за выборами является одной из важнейших задач в поддержке процесса демократических преобразований общества и всеобщих прав человека. Углубление наблюдения за выборами прямо связано с глобальным процессом демократизации.

Нередко кандидаты, избиратели ставят под сомнение деятельность избирательных комиссий, сообщивших о результатах волеизъявления избирателей. Институт наблюдателей позволяет уйти от этой позиции, поскольку наличие именно таких участников избирательного процесса способствует формированию объективной информации об итогах выборов.

Актуальность выбора темы работы обосновывается тем, что институт наблюдателей за ходом голосования в российском избирательном процессе — явление относительно новое и потребность в исследовании правового статуса этих лиц, изучении выработанных рекомендаций и правил их поведения на избирательных участках очевидна, ведь от действий наблюдателей во многом зависит проведение голосования в строгом соответствии с требованиями законодательства.

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА НАБЛЮДЕНИЯ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ Необходимость независимого наблюдения за выборами существует как в государствах со сложившейся системой демократических институтов, так и находящихся в переходном к демократии состоянии. Зарубежный и отечественный опыт проведения наблюдения за выборами подтверждает, что атмосфера открытости и гласности (прозрачности), созданная при организации избирательной кампании, присутствие национальных и (или) иностранных (международных) наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность граждан в свободном и справедливом характере выборов, способствует более активному их участию в избирательном процессе Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв. ред. — к.ю.н. А. А. Вешняков — М.: Издательство Норма, 2003. — 816 с.

Виды наблюдений рассматриваются в зависимости от положения наблюдателя, регулярности наблюдения, места и др. По первому основанию наблюдения делятся на включенные и невключенные. В первом случае наблюдатель непосредственно «включен» в наблюдаемый объект, как бы входит в социальную среду и изнутри анализирует процессы. Он может даже работать как член трудового коллектива.

Невключенное наблюдение предполагает изучение ситуации со стороны, когда наблюдатель не участвует в жизни исследуемого объекта и не вступает в прямые контакты с членами группы. И то, и другое наблюдение может производиться как явно, открыто, так и неявно, инкогнито.

Даже самые общие характеристики статуса наблюдателей в избирательном процессе позволят определить, что наблюдатели-избиратели осуществляют включенное наблюдение, а иностранные (международные) наблюдатели — невключенное наблюдение Туманова Л. В. Туманов М.А. Избирательный процесс в Российской Федерации: социологические и политико-правовые аспекты — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. — 416 с.

Наблюдение за ходом выборов не является чисто технической процедурой, так как оно прямо связано с соблюдением прав человека. Выборы являются празднованием прав человека. Важнейшее значение наблюдения за их ходом заключается в том, что это может позволить предупредить нарушения прав человека, связанных с выборами, через открытое присутствие наблюдателей, так как правильность избирательного процесса оценивается именно в это время.

Необходимость независимого наблюдения за выборами существует как в государствах со сложившейся системой демократических институтов, так и в государствах, находящихся в переходном к демократии состоянии.

Зарубежный и отечественный опыт проведения наблюдения за выборами подтверждает, что атмосфера гласности, созданная при организации избирательной кампании, присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность общественности в справедливости выборов и способствует более активному участию граждан в избирательном процессе Выдрин И. В. Избирательное право Российской Федерации — 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2006 — 240 с.

Первое, с чем приходится сталкиваться при анализе института наблюдателей, — это разница в понимании целей и задач наблюдения, точнее, в том, что одни истолковывают это понятие более широко, а другие — более узко. Так, в странах с устоявшейся демократией наблюдение за выборами выступает как процедура контроля за выборами на всех стадиях избирательного процесса. Например, в изданной на русском языке разработке Национального демократического института международных отношений (США) «Независимое наблюдение за ходом выборов» подчеркивается: «В настоящее время деятельность наблюдателей уже не сводится к работе только в день выборов или к контролю за процессом подсчета голосов. Эффективный процесс наблюдения за ходом выборов предполагает более масштабные мероприятия, которые начинаются с разработки положений о проведении выборов и заканчиваются расследованием заявлений и жалоб о правонарушениях, допущенных в ходе избирательной кампании и выборов».

В «Руководстве по наблюдению за выборами» Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) четко различаются долгосрочное наблюдение и краткосрочное наблюдение. Долгосрочные наблюдатели работают в течение всех стадий выборов, в то время как краткосрочные — присутствуют в основном в день выборов. Целью долгосрочного наблюдения является приобретение углубленного знания о различных стадиях избирательного цикла. Целью краткосрочного наблюдения является исполнение более классических обязанностей наблюдения за выборами. Оно обеспечивает широкое присутствие наблюдателей на территории всей страны для оценки заключительных дней избирательной камлании, дня выборов и подсчета голосов Руководство по наблюдению за выборами ОБСЕ / БДИПЧ. Варшава, 1977 // Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М.: Весь мир, 1997. — 184 с.

Присутствие на выборах иностранных наблюдателей помимо своей основной задачи — выявления степени легитимности результатов выборов — позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными стандартами.

Наиболее прогрессивные положения в отношении прав граждан участвовать в выборах и осуществлять наблюдение за их проведением изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. В документе Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению (СБСЕ), принятом 29 июня 1990 г., было заявлено, что «воля народа, выраженная свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства».

В странах, где обвинения в подтасовке результатов голосования имеют широкое хождение, для проверки честности процедуры выборов и повышения уровня общественного и международного доверия к результатам голосования используются такие методы, как наблюдение за процессом голосования представителей политических партий и кандидатов, участвующих в выборах, участие в процедуре контроля выборов международных наблюдателей. В России подобные методы контроля используются начиная с 1989 г., однако существенный размах до недавнего времени они имели только в крупных городах.

Поэтому обеспечение атмосферы гласности и открытости при проведении выборов, присутствие наблюдателей на избирательных участках в день их проведения является одной из гарантий справедливости выборов и способствует формированию у избирателей уверенности в честности и законности формирования органов власти на всех уровнях. И важное значение в решении этих задач имеет процесс наблюдения за ходом выборов.

Реализация международного наблюдения за выборами осуществляется с помощью института иностранных (международных) наблюдателей. Он получил распространение относительно недавно как форма «мер доверия» между государствами и как выражение стремления международных организаций оказать содействие демократизации избирательного процесса в странах, переходящих к демократии.

Организаторы международного наблюдения за выборами считают: чтобы международные группы наблюдателей могли дать объективную оценку выборам, они должны иметь возможность наблюдать и тщательно изучать каждый существенный этап избирательного процесса. Международные группы наблюдателей должны иметь возможность посетить страну задолго до начала избирательной кампании с тем, чтобы изучить обстановку на месте. К сожалению, это не всегда учитывают многочисленные (и дорогостоящие) десанты высокопоставленных «наблюдателей», высаживающиеся на 48 часов в столицах стран, где проходят выборы.

Еще одно неписаное правило международного наблюдения за выборами требует, чтобы группы наблюдателей не ограничивались присутствием в столице и крупных городах, а разъезжались по всей стране. Для этого они должны получить от принимающего государства гарантии полной свободы передвижения и возможности свободно выбирать избирательные участки и пункты сбора и подсчета результатов голосования, которые они хотят посетить Туманова Л. В. Туманов М.А. Избирательный процесс в Российской Федерации: социологические и политико-правовые аспекты — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. — 416 с.

Возможность наблюдателям осуществлять наблюдение за ходом выборов в нашей стране вытекает из положений Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 24 и ч. 4 ст. 29) Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Принцип гласности значительно расширяет реальные возможности всех участников избирательной кампании реализовать путем осуществления общественного наблюдения за деятельностью избирательных комиссий конституционное положение о том, что граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» № 67-ФЗ от 12.06.2002 (далее Закона об основных гарантиях) участие в наблюдении за проведением выборов является конституционным правом граждан Российской Федерации и составным элементом избирательных прав Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.04.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253.

В России функции наблюдения за выборами ограничиваются в основном наблюдением за ходом голосования в день выборов, изредка выборочным контролем составления списков избирателей и сбора подписей по выдвижению кандидатов. Однако в литературе, посвященной выборам, в последнее время все чаще дается широкое толкование понятия «наблюдение за выборами». Оно, по мнению ряда авторов, должно охватывать подготовку списков избирателей, формирование участковых избирательных комиссий, наблюдение за ходом предвыборной кампании, наблюдение в день выборов, а также процесс подачи жалоб. Расширяется и круг лиц, осуществляющих наблюдение. Это:

— лица, назначенные ответственными за проведение выборов на избирательных участках;

— партийные наблюдатели, представители кандидата, заинтересованные обеспечить честный ход выборов, не допустить ущемления интересов своей партии, своего кандидата;

— беспартийные, независимые наблюдатели, группы, более заинтересованные в анализе процесса, нежели в результате;

— средства массовой информации, которые играют как исследовательскую, так и освещающую роль.

В настоящее время Российская Федерация является одной из немногих стран в мире, где законодательно закреплена возможность присутствия на национальных и региональных выборах наряду с отечественными наблюдателями и иностранных (международных) наблюдателей. В этой связи пользуется уважением позиция российских органов государственной власти, рассматривающих международный избирательный мониторинг в качестве важного фактора создания доверия в системе международных отношений и исходящих из того, что в процессе совершенствования избирательных технологий и процедур необходимо опираться на универсальные демократические принципы и стандарты осуществления народом права на обновление власти в ходе периодического проведения свободных демократических выборов Веденеев Ю. А., Мостовщиков В. Д.

Введение

в избирательное право. М.: Изд-во РЦОИТ, 2003. — 208 с.

В целом оценки многих иностранных наблюдателей, являющихся авторитетными специалистами в области избирательных технологий, дают основания утверждать, что парламентские и президентские выборы в России могут служить примером практического применения международного наблюдения как одной из передовых моделей организации выборов.

Таким образом, наблюдение за выборами является одним из важнейших элементов демократизации общества, важной гарантией реализации прав человека. Оно является конституционным правом граждан Российской Федерации. Данная процедура стала неотъемлемым институтом демократической избирательной системы.

Многолетний зарубежный опыт проведения наблюдения за выборами в странах со сложившимися демократическими институтами, а также в государствах, где этот процесс находится в стадии формирования, подтверждает, что атмосфера гласности, созданная при организации избирательной кампании, присутствие наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышают уверенность общественности в справедливости выборов и способствуют более активному участию граждан в избирательном процессе. Выявление и анализ наблюдателями наиболее распространенных нарушений избирательной процедуры (нарушений, не всегда преднамеренных) позволяют совершенствовать избирательное законодательство и избирательные технологии.

Во многих странах мира, ставших гораздо раньше России на путь демократических преобразований, уже многие десятилетия успешно действует институт наблюдателей за ходом выборов. Закономерная необходимость его появления вытекает непосредственно из правовых норм, содержащихся в важнейших документах, затрагивающих права и свободы людей Новиков Ю. А. Избирательная система России. — М.: ОМЕГА-Л, 2007. — 232с.

Всеобщая декларация прав человека в ст. 21 закрепляет право каждого гражданина принимать участие в ведении государственных дел своей страны непосредственно или через свободно избранных представителей. Воля народа должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей Всеобщая декларация прав человека. 1948 г. // Российская газета 1995. 5 апр.

Деятельность наблюдателей за рубежом основывается на целом ряде международных правовых актов. Наиболее полно международные стандарты по организации выборов и осуществлению наблюдения за их проведением отражены в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой единогласно 112 странами на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза в Париже 26 марта 1994 г., а также в Руководстве по наблюдению за выборами Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), принятом в 1977 г. в Варшаве.

Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, основываясь на важнейших документах в области прав человека, провозглашает, что важнейшими требованиями при организации и проведении выборов должны быть свобода и честность. Государство для этого должно всесторонне подготовить их проведение, назначить ответственных за все стороны избирательной кампании, обеспечить правильность голосования и подсчета голосов.

Руководство по наблюдению за выборами БДИПЧ ОБСЕ является на сегодняшний день одним из наиболее полных и всесторонне отработанных международно-правовых документов в этой области. В нем содержится Кодекс поведения для наблюдателей ОБСЕ, а также Методология проведения наблюдения за выборами.

В мире немного государств, законодательство которых предусматривает присутствие на национальных выборах иностранных наблюдателей, хотя круг стран, допускающих их на свою территорию, гораздо шире. Сложился своего рода международный обычай, сторонники которого не рассматривают присутствие иностранных наблюдателей на выборах как вмешательство во внутренние дела.

В Европе лишь законодательство Болгарии, Венгрии и России предусматривает присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей.

Международные стандарты, широко применяемые на практике во многих странах со сложившимися демократическими институтами, определяют ряд правовых и организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности и различных форм фальсификации. К их числу относится реализация права на независимую судебную процедуру и защиту от дискриминации, а также присутствие наблюдателей на выборах.

Обязательства по ОБСЕ, принятые в Копенгагене на втором совещании Конференции по «человеческому измерению» в 1990 г., также подчеркивают центральную роль выборов и необходимость наблюдения за их ходом в обеспечении прав граждан на участие в управлении своей страной. Эти обязательства заключены в семи главных для демократических традиций словах: выборы должны быть всеобщие, равные, справедливые, тайные, свободные, открытые, ответственные. Руководящие документы ОБСЕ требуют, чтобы все наблюдатели были знакомы с данными обязательствами.

Кроме того, Копенгагенский документ гласит, что присутствие как местных, так и иностранных наблюдателей может усилить честность избирательного процесса. Таким образом, наблюдение за выборами принято как эффективная и неоспоримая услуга, которую государства ОБСЕ обеспечивают для продвижения и усиления демократического правления.

Дальнейшее развитие положения вышеназванного Руководства по наблюдению за выборами получили в Будапештском решении СБСЕ, принятом 6 декабря 1994 г. В целях совершенствования процедур наблюдения оно требует составления пособий для наблюдателей и ведения постоянно обновляемого календаря предстоящих выборов Будапештское решение СБСЕ от 6 декабря 1994 г. Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 184 — 188.

.

Нормативное закрепление институт наблюдателей за ходом выборов в России впервые получил в ходе избирательной кампании 1993 г. Тогда Указом Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 г. № 1557 была введена в действие уточненная редакция Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. В п. 4 ст. 15 «Порядок формирования участковых избирательных комиссий» отмечается, что «в дни голосования избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе направить в соответствующую участковую избирательную комиссию до 5 наблюдателей от каждого объединения или кандидата; указанные наблюдатели вправе присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии». Статья 36 данного Положения предусматривала участие наблюдателей в таких действиях участковых избирательных комиссий, как начало голосования и предъявление пустых избирательных ящиков, вскрытие конвертов с бюллетенями ранее проголосовавших избирателей, обеспечение хода голосования. Однако ст. 37 не предусматривала присутствия наблюдателей при подсчете голосов; не было у наблюдателей и права на получение экземпляра протокола об итогах голосования Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. Утверждено Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557. М: Известия. С. 9.

Федеральный закон об основных гарантиях 1994 г., отмененный и замененный Федеральным законом об основных гарантиях от 19 сентября 1997 г., стал первым федеральным законом в цепи новейшего избирательного законодательства России, законодательно закрепившим институт наблюдателей за ходом выборов. Он заложил основы российских стандартов в отношении наблюдателей на выборах, которые позже были развиты и конкретизированы в специальных законах: Федеральном законе от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральном законе от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Опыт последних избирательных кампаний в России подтвердил важную роль института наблюдателей.

Введение

этого института в федеральное избирательное законодательство, а также в законодательство субъектов Федерации позволило вывести Россию в число стран с передовым, демократическим избирательным законодательством. Одновременно этот же опыт вскрыл упущения как в нормативном регулировании действий наблюдателей, так и в практике организации наблюдения за выборами.

Россия в ходе построения демократического государства восприняла новые веяния в мировом избирательном законодательстве и первоначально внесла в свои законы упоминание об иностранных (международных) наблюдателях.

Опыт работы российских и международных наблюдателей на выборах с 1993 по 2002 г. позволил законодателю более детально и четко сформулировать соответствующие нормы в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г.

Таким образом, институт наблюдателей и иностранных (международных) наблюдателей в России за прошедшие пятнадцать лет претерпел серьезную эволюцию в сторону расширения круга лиц, правомочных осуществлять контроль за избирательными действиями, а также в сторону расширения их полномочий. В течение этого времени были сформированы методические, научные и законодательные основы деятельности наблюдателей и международных (иностранных) наблюдателей, отвечающие требованиям международных стандартов. Данный институт является важным элементом демократизации нашей избирательной системы и имеет большое социально-политическое значение в избирательном процессе России Постников А. Е. Избирательное право России. — М.: Дело, 2005. — 300с.

Глава 2. «ВКЛЮЧЕННОЕ НАБЛЮДЕНИЕ» В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

2.1 Правовой статус, права и обязанности наблюдателей В соответствии со ст. 14 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств «каждый кандидат, каждая политическая партия (коалиция), иное общественное объединение, иная общественная организация, группа избирателей, другие субъекты выборов вправе в порядке, установленном законами или нормативными правовыми актами, принимаемыми органами, организующими выборы, назначить национальных наблюдателей, которые имеют право в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Права и обязанности национальных наблюдателей должны быть определены в законодательстве. Национальным наблюдателям должны быть предоставлены следующие права:

а)знакомиться с избирательными документами, указанными в законах о выборах, получать информацию о количестве избирателей, включенных в списки для голосования, и о количестве избирателей, принявших участие в голосовании, в том числе в досрочном голосовании и в голосовании вне помещения для голосования;

б)находиться в помещении для голосования;

в)наблюдать за выдачей избирательных бюллетеней избирателям;

г)присутствовать при проведении досрочного голосования, при голосовании избирателей вне помещения для голосования;

д)наблюдать за подсчетом голосов избирателей в условиях, обеспечивающих обозримость процедуры подсчета бюллетеней;

е)наблюдать за составлением избирательным органом протокола об итогах голосования, результатах выборов и иных документов, знакомиться с протоколом избирательного органа об итогах голосования, в том числе с протоколом, составляемым повторно, получать в предусмотренном национальным законодательством порядке от соответствующего избирательного органа заверенные копии указанных протоколов;

ж)обращаться в избирательный орган с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;

з)обжаловать решения и действия (бездействие) избирательного органа, членов избирательного органа в непосредственно вышестоящий избирательный орган или в суд.

В случаях и порядке, предусмотренных законами, правами национального наблюдателя также могут пользоваться доверенные лица кандидатов, политических партий (коалиций).

Избирательные органы и (или) иные органы и организации могут быть наделены полномочиями по организации обучения национальных наблюдателей и иных участников выборов основам демократических избирательных технологий, национального законодательства о выборах, международных избирательных стандартов, обеспечений и защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина" Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств // Журнал о выборах. 2001 № 4. С. 15−19.

Правовой статус наблюдателей за ходом выборов исследовался в ряде работ отечественных ученых. Первыми обратились к этой проблеме А. А. Собянин и В. Г. Суховольский Собянин А. Л., Суховольский В. Г. Как организовать контроль на выборах? Пособие для кандидатов в депутаты и наблюдателей. М.: Евразия, 1995. С. 86. Их работа по данной тематике является на сегодняшний день наиболее фундаментальной, всесторонней и полной. В ней авторы на основе анализа выборов, прошедших в России, показали становление и развитие этого института в отечественном избирательном законодательстве, а также предложили подходы к организации наблюдения за ходом выборов. Работа В. И. Наумова Наумов В. И. Статус и действия наблюдателя за ходом голосования по выборам Президента Российской Федерации: В помощь избирателю. М: Типография Госснаба РФ, 1996. С. 22. вышла в 1996 г. и является первой практической инструкцией для наблюдателей по организации контроля за ходом голосования по выборам Президента РФ.

Правовые основы статуса наблюдателей в избирательном процессе Российской Федерации содержатся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 года. Наблюдатель — это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума (п. 42 ст. 2 Закона).

Наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет (ч. 1 ст. 4 Закона), так как именно с этого возраста он вправе избирать, а также участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, к числу которых относится наблюдение за ходом выборов.

Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель, с указанием его фамилии, имени и отчества, места жительства, а также номера избирательного участка, наименования избирательной комиссии, куда он направляется. Данный документ действителен при предъявлении паспорта или заменяющего его документа. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется.

Документы, подтверждающие правомочия наблюдателя, могут быть предъявлены в участковую избирательную комиссию в день голосования, а также в дни досрочного голосования, а в территориальную и иную избирательную комиссию — в период досрочного голосования либо в период с начала голосования на избирательных участках, участках референдума до окончания составления итогового протокола на соответствующей территории.

Перечень полномочий наблюдателей содержится в п. 9 ст. 30 Закона об основных гарантиях. В соответствии с этим наблюдатели вправе:

а)знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования;

б)находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время;

б.1)наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума;

в) присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещения для голосования;

г) наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, участников референдума, бюллетеней, выданных избирателям, участникам референдума, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей, участников референдума; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов;

д) обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;

е) знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов;

ж) носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию.;

з) обжаловать действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд;

и) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума в соответствующих комиссиях.

Анализ правомочий наблюдателей в соответствии с указанным Законом позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время представители этого института обладают очень широкими правами.

Законом об основных гарантиях установлены ограничения деятельности наблюдателя (п. 10 ст. 30). В соответствии с его требованиями наблюдатель не вправе:

а)выдавать избирателям, участникам референдума бюллетени;

б)расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней;

в)заполнять за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, бюллетени;

г)предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;

д)принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней;

е)совершать действия, препятствующие работе комиссии;

ж)проводить агитацию среди избирателей, участников референдума;

з)участвовать в принятии решений соответствующей комиссией.

В день голосования председатель участковой комиссии после подготовки и включения в режим голосования технических средств подсчета голосов при их использовании и официального открытия помещения для голосования в присутствии наблюдателей (п. 6 ст. 65 Закона) перед началом голосования сообщает об общем количестве избирателей, участников референдума, проголосовавших досрочно, в том числе в помещении территориальной комиссии, окружной избирательной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования, предъявляет для визуального ознакомления запечатанные конверты с бюллетенями и список избирателей, участников референдума, проголосовавших досрочно.

В соответствии с п. 14 ст. 66 Закона при проведении голосования вне помещения для голосования наблюдатели также вправе присутствовать. При этом участковая комиссия должна обеспечить равные с выезжающими для проведения голосования членами участковой комиссии с правом решающего голоса возможности прибытия к месту проведения голосования не менее чем двум членам комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателям, назначенным разными кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума, общественными объединениями.

Подсчет голосов избирателей, участников референдума начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели (п. 2 ст. 68).

По требованию наблюдателей участковая комиссия немедленно после подписания протокола об итогах голосования обязана выдать копию протокола об итогах голосования, а также заверить ее (п. 29 ст. 68 Закона) Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 05.04.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253.

Применительно к выборам высших органов государственной власти России права, обязанности и ответственность наблюдателей установлены Законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О выборах депутатов Государственной думы федерального собрания РФ» // Собрание законодательства РФ, 23.05.2005, N 21, ст. 1919 и Законом «О выборах Президента Российской Федерации» Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «О выборах президента РФ» // Собрание законодательства РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 171. Анализ данных законов показывает, что законодатель в основном повторил в них дословно права наблюдателей, изложенные в Законе об основных гарантиях.

В развитие положений правового статуса наблюдателей, установленных Законом об основных гарантиях, п. 1 ст. 30 Закона о выборах в Государственную Думу предоставляет право каждой политической партии, зарегистрировавшей федеральный список кандидатов, назначить наблюдателей.

Одновременное осуществление полномочий наблюдателя в помещении избирательной комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одной политической партии не допускается (п. 5 ст. 30 Закона о выборах в Государственную Думу). Аналогичную норму содержит и Закон о выборах Президента Российской Федерации.

Это положение является существенной новеллой законодательства, так как значительно облегчает работу наблюдателей. Ранее эта норма не была прописана в законах, что позволяло избирательным комиссиям различного уровня допускать к наблюдению за ходом выборов на все время голосования только одного наблюдателя от кандидата или объединения, однако эффективно осуществлять наблюдение ему было трудно, так как сказывалась большая усталость к концу дня. Реализация права на возможность нескольких наблюдателей поочередно в течение времени голосования присутствовать на избирательном участке (в избирательной комиссии) будет способствовать более качественному наблюдению за ходом выборов.

В соответствии с п. 4. ст. 43 Закона о выборах Президента РФ доверенные лица зарегистрированного кандидата не имеют также полномочий наблюдателя. Это не расширяет возможности по наблюдению за ходом выборов и не позволяет на практике осуществлять долговременное наблюдение.

Очевидно, учитывая определенные сложности с определением момента возникновения и прекращения правового статуса наблюдателей, законодатель умышленно не определяет их в Законе. Указанные трудности связаны с необходимостью дать ответ на вопрос: когда возникают и прекращаются у наблюдателей их права и обязанности? Момент их возникновения связан со временем получения наблюдателем у определенного управомоченного лица документа, удостоверяющего, что он является наблюдателем на выборах. При этом указанный документ может быть получен задолго до дня голосования. Однако момент реализации прав наблюдателя связан со временем его прихода на избирательный участок (или в избирательную комиссию любого другого уровня) и предъявления председателю этого участка (избирательной комиссии) указанного выше документа. Момент прекращения правового статуса наблюдателя можно, очевидно, связать со временем его выхода с участка (если наблюдатель окончательно прекращает свою работу и уходит до окончания голосования, передав «эстафету наблюдения» другому лицу или даже не делая этого), а также с моментом получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования или со временем окончания повторного подсчета голосов избирателей (в случае его проведения). При разрешении проведения досрочного голосования на выборах наблюдатель может в течение нескольких дней осуществлять свои полномочия, находясь на избирательном участке (в избирательной комиссии любого другого уровня) с момента начала и до окончания работы указанной комиссии в дни проведения указанного голосования Туманова Л. В. Туманов М.А. Избирательный процесс в Российской Федерации: социологические и политико-правовые аспекты — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. — 416 с.

Действующее избирательное законодательство России отражает процедуру действий наблюдателей по обжалованию незаконных действий (бездействия) должностных лиц как участковой, так и иной избирательной комиссии.

Наблюдатель может обратиться с жалобой в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд. При этом в соответствии с п. 10. ст. 75 Закона об основных гарантиях в случае, если указанные в жалобе (жалобах) нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по существу.

Судебная защита нарушенных избирательных прав осуществляется наблюдателем на основании Закона об основных гарантиях и Гражданского процессуального кодекса РФ.

Наблюдатель имеет право выбора того или иного порядка защиты нарушенных избирательных прав, он может отдать предпочтение любому из них, руководствуясь законом и собственными предпочтениями. При этом он не обязан обращаться в вышестоящую избирательную комиссию вплоть до Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, чтобы получить возможность обратиться в судебные инстанции. Более того, он может жаловаться в обе инстанции, однако в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения наблюдателя с аналогичными требованиями в избирательную комиссию последняя должна приостановить рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Для этого суд извещает соответствующую комиссию о поступившей жалобе наблюдателя. Таким образом, законодатель отдал естественный приоритет судебному разрешению жалоб на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан.

Поскольку избирательная кампания ограничена жесткими временными рамками, законодатель установил довольно сжатые сроки рассмотрения жалоб. Так, решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

Активное использование наблюдателями права на обжалование незаконных действий ходе выборов способствовало бы укреплению законности и росту уважения к ним со стороны всех участников избирательных кампаний. Но для реализации этого на практике необходимы глубокие знания наблюдателями избирательного законодательства, наличие которых невозможно без их серьезной подготовки и обучения.

Первым наиболее хорошо разработанным пособием для наблюдателей была изданная в 1999 г. Российским общественным институтом избирательного права Инструкция наблюдателю на выборах депутатов Государственной Думы. Она оказала большую практическую помощь наблюдателям в их работе.

Таким образом, анализ прав и обязанностей наблюдателей, закрепленных в избирательном законодательстве России, показывает, что представители данного института обладают широкими возможностями по наблюдению за ходом выборов. Их деятельность призвана обеспечить контроль за строгим соблюдением законов при формировании выборной власти всех уровней, что является одной из важнейших гарантий дальнейшего движения России по пути демократических преобразований.

2.2 Ответственности наблюдателей, за нарушения избирательного законодательства За последние годы выборы прочно вошли в жизнь российского общества как реально функционирующие институты демократии. Принимая во внимание повышенную политическую значимость избирательных прав граждан, действующим законодательством Российской Федерации предусмотрены различные виды ответственности всех участников избирательного процесса, в том числе и наблюдателей, за нарушения избирательных законов.

В Закон об основных гарантиях, Закон о выборах в государственную Думу и в Закон о выборах Президента включены статьи об ответственности за нарушение избирательных прав граждан. В них не перечислены деяния, за совершение которых виновные лица несут ответственность в соответствии с федеральными законами, статьи имеют бланкетный вид.

Вступивший в действие в 2002 г. новый Кодекс об административных правонарушениях не только упорядочил составы административного правонарушения, но и закрепил процессуальный порядок привлечения к административной ответственности.

Прежде всего следует обратить внимание на закрепленное в ст. 5.6 КоАП в качестве административного правонарушения нарушение прав наблюдателей. Ответственность самих наблюдателей наступает в соответствии со ст. 5.10 и 5.16 КоАП РФ, в которых говорится о проведении предвыборной агитации в период запрещения ее проведения и в местах, где оно запрещено законом, а также о подкупе избирателей.

При проведении выборов Президента Российской Федерации при достаточности собранных материалов или наличии сообщений или заявлений, подтверждающих факт совершенного наблюдателем административного правонарушения, протокол об административном правонарушении может быть составлен как членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, наделенным этим правом решением избирательной комиссии, так и органами внутренних дел или вынесено соответствующее постановление прокурором.

Административное взыскание на наблюдателя за совершение им административного правонарушения может быть наложено не позднее двух месяцев со дня его совершения Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 09.02.2009) // «Российская газета», N 256, 31.12.2001.

Уголовную ответственность в сфере организации и проведения выборов необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с правонарушениями, которые причиняют наибольший вред общественным отношениям, возникающим при реализации избирательных прав граждан Российской Федерации. Как следствие, несмотря на распространенный характер нарушений законодательства о выборах, на практике уголовно-правовые санкции применяются редко, поскольку в подавляющем большинстве случаев нарушений в сфере организации и проведения выборов с юридической точки зрения необходимым и вполне достаточным бывает использование мер ответственности, закрепленных в избирательном и административном законодательстве.

Из трёх статей действующего уголовного законодательства Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 28.04.2009) // Собрание законодательства РФ, 17.06.1996, N 25, ст. 2954, регулирующих ответственность за нарушение избирательных прав (ст. 141, 141.1 и 142 УК РФ), наблюдатели могут быть привлечены к ответственности только по ст. 141 и 141.1, так как ответственность по ст. 142 предусматривается только для членов избирательных комиссий.

В обзорах судебной практики по избирательному законодательству не удалось найти ни одного случая, показывающего факт привлечения наблюдателя к уголовной ответственности.

Подводя итог характеристике деятельности наблюдателей-избирателей, необходимо еще раз определить новую цель их участия в избирательном процессе. Эта цель — обеспечение законности при реализации избирательных прав. Для достижения этой цели наблюдатели реализуют следующие задачи: контроль за действиями избирательной комиссии в ходе голосования и при подсчете голосов; предупреждение действий, нарушающих право на свободное и тайное выражение волеизъявления со стороны иных участников избирательного процесса.

В качестве дополнительной задачи выступает анализ электорального поведения с целью выбора стратегии на последующих выборах.

Глава 3. ИНОСТРАННЫЕ (МЕЖДУНАРОДНЫЕ) НАБЛЮДАТЕЛИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ Участие иностранных (международных) наблюдателей представляет собой «невключенное наблюдение». Не являясь участниками избирательного процесса, иностранные (международные) наблюдатели осуществляют две главные задачи: предупреждение грубых нарушений избирательного законодательства, а также выявление пробелов в этом законодательстве и выработка рекомендаций по его совершенствованию Туманова Л. В. Туманов М.А. Избирательный процесс в Российской Федерации: социологические и политико-правовые аспекты — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. — 416 с.

Статус и полномочия международного наблюдателя определены прежде всего в ст. 15 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств.

1.Стороны подтверждают, что присутствие международных наблюдателей способствует открытости и гласности выборов, соблюдению международных обязательств государств. Они будут стремиться содействовать доступу международных наблюдателей к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне, вплоть до муниципального (местного) уровня.

2.Деятельность международных наблюдателей регулируется законами страны пребывания, настоящей Конвенцией, иными международными документами.

3.Международные наблюдатели получают разрешение на въезд на территорию государства в порядке, установленном законом, и аккредитуются соответствующим избирательным органом при наличии соответствующего приглашения. Приглашения могут быть направлены уполномоченными законом органами после официального опубликования решения о назначении выборов. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы уставными органами Содружества Независимых Государств.

4.Центральный избирательный орган выдает международному наблюдателю удостоверение об аккредитации установленного образца. Такое удостоверение дает право международному наблюдателю осуществлять наблюдение в период подготовки и проведения выборов.

5.Международный наблюдатель на территории государства пребывания находится под покровительством данного государства. Избирательные органы, органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны оказывать ему необходимое содействие в пределах своей компетенции.

6.Международный наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. Материально-финансовое обеспечение деятельности международного наблюдателя осуществляется за счет средств стороны, направившей наблюдателя, или за счет его собственных средств.