Контроль за бюджетным субсидированием и целевым использованием бюджетных средств

Бюджетный кодекс Российской Федерации и принятые в соответствии с ним нормативные документы исполнительных органов государственной власти обязывают бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использовать бюджетные средства исключительно через лицевые счета в органах федерального казначейства, которые при переходе на казначейскую систему исполнения бюджета заменяют текущие бюджетные счета учреждений в кредитных организациях.

На лицевом счете главного распорядителя отражаются операции по распределению и доведению лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования до бюджетных учреждений, а на лицевом счете бюджетного учреждения — доведенные лимиты бюджетных обязательств, принятые денежные обязательства, объемы финансирования и кассовые расходы, осуществляемые органами федерального казначейства по поручению бюджетных учреждений.

При проверке исполнения сметы доходов и расходов бюджетного учреждения исследуется своевременность получения от главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета уведомлений о бюджетных ассигнованиях, лимитах бюджетных обязательств и объемах финансирования. Одновременно анализируются своевременность и правильность отражения на лицевых счетах бюджетных учреждений доведенных лимитов бюджетных обязательств, бюджетных ассигнований и объемов бюджетного финансирования.

В процессе проведения контрольных мероприятий приходится учитывать, что существующая ныне практика утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей и получателей бюджетных средств отличается от норм, закрепленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Статьей 223 БК РФ, например, предусмотрено, что лимит бюджетных обязательств определяется и утверждается на период, не превышающий три месяца. Такая практика, направленная на предотвращение несанкционированной кредиторской задолженности, к сожалению, не только противоречит бюджетному законодательству, но и лишает возможности активно использовать механизм изменения лимитов бюджетных обязательств, в том числе в условиях поступления доходов сверх сумм, предусмотренных законом о бюджете. С другой стороны, утверждение лимитов бюджетных обязательств на три месяца создает трудности для бюджетных учреждений, утверждающих договоры на поставку работ и услуг с контрагентами обычно на год.

Кроме того, Бюджетный кодекс Российской Федерации, как известно, предусматривает, что лимиты бюджетных обязательств должны доводиться до распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее, чем за пять дней до начала периода их действия. Между тем существующая практика исполнения федерального бюджета показывает, что лимиты бюджетных обязательств нередко утверждаются по прошествии первого квартала; об этом говорят и сроки принятия соответствующих постановлений Правительства РФ, определяющих порядок реализации закона о федеральном бюджете на соответствующий год, на основе которых Минфин России утверждает лимиты бюджетных обязательств для главных распорядителей бюджетных средств.

Фактическая задержка в утверждении сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств — одна из причин неравномерности финансирования бюджетных расходов в течение финансового года, из-за которой треть годовых назначений приходится на последний квартал, а нередко — и на последний месяц. В этих условиях учреждению трудно заключать договоры на выполнение капитального ремонта, приобретение оборудования и т. п. Кроме того, подобная ситуация приводит к необоснованному появлению кредиторской задолженности у бюджетных учреждений, причем в условиях, когда к концу года на их лицевых счетах остаются неиспользованные остатки бюджетных средств.

При проверке денежных средств, находящихся на лицевых счетах учреждения и используемых на финансирование расходов по утвержденной смете, необходимо контролировать:

• — правильность открытия лицевых счетов в учреждениях Банка России и органах казначейства, наличие и законность договоров на расчетно-кассовое обслуживание;
• — сохранность и достоверность выписок по лицевому счету бюджетного учреждения, соответствие начального и конечного сальдо в регистрах выпискам движения денежных средств по лицевым счетам;
• — правильность и обоснованность отнесения сумм перечислений на соответствующие счета бухгалтерского учета;
• — правильность оформления первичных документов (виза руководителя к оплате, отметка банка или органа казначейства об исполнении);
• — правильность оформления и учета операций, связанных с приемом и выдачей через кассу различных денежных документов (талонов на бензин и масло, питание, путевки и др.)

Проверка исполнения сметы доходов и расходов учреждения осуществляется как по кассовым, так и по фактическим расходам. При этом учет кассовых и фактических расходов по бюджету ведется по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов и кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации в соответствии с Инструкцией № 157н.

В ходе проверки кассовых операций устанавливаются следующие факты:

• — заключение договоров с кассирами о полной индивидуальной материальной ответственности;
• — соблюдение установленного порядка учета и оформления кассовых операций;
• — проведение проверок наличия и сохранности денежных средств в кассах учреждения, предусмотренных соответствующими приказами;
• — соответствие записей в кассовой книге записям в отчете кассира;
• — соблюдение лимита остатка наличных денег в кассе, установленный банком, и предельной нормы расчетов наличными деньгами с юридическими лицами;
• — получение денежных средств сотрудниками учреждений за других сотрудников без оформления доверенности.

В процессе проверки исполнения сметы доходов и расходов учреждения необходимо проверить выполнение основных показателей его деятельности — общий объем работы (оказанных услуг) с выделением специфических показателей, отражающих функционально-отраслевую направленность бюджетного учреждения, дето-дни (в детских дошкольных учреждениях), число учащихся (в лицее) и др. Именно от них зависит размер бюджетного финансирования, поскольку выделение средств из бюджета производится по мере выполнения бюджетными учреждениями плана производственных показателей с учетом использования ранее отпущенных средств. Невыполнение плана производственных показателей ведет к уменьшению плана финансирования.

Бюджетные средства строго регламентированы по назначению и во времени. Учреждения не вправе расходовать денежные средства на цели, не предусмотренные сметой, а также превышать сметные назначения. При этом использование средств ограничено не только годом, но даже кварталом, на который они предоставлены.

Важное место среди контрольно-аналитических мероприятий занимает проверка целевого использования бюджетных средств. Контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств бюджетным учреждением, осуществляемый органами федерального казначейства, проводится на всех стадиях бюджетного процесса.

Целевой характер использования бюджетных средств предусмотрен ст. 38 БК РФ, согласно которой бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением конкретных целей финансирования, определенных федеральным законом о бюджете на соответствующий год, решениями Президента РФ и Правительства РФ. Целевой характер бюджетных средств отражен также в ст. 296 ГК РФ, согласно которой учреждение должно использовать закрепленное за ним имущество в соответствии с целями собственника и назначением имущества.

Задания собственника формулируются в реестрах на финансирование расходов федерального бюджета. Целевое назначение средств определяется федеральными органами исполнительной власти, главными распорядителями и иными прямыми получателями средств федерального бюджета, управляющими деятельностью подведомственных им учреждений. Получатели бюджетных средств обязаны эффективно их использовать в соответствии с целевым назначением.

Большое место в финансовом контроле отводится вопросам нецелевого использования бюджетных средств. В статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств определено как их использование «на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения».

Средства, выделяемые для сметного финансирования деятельности бюджетных учреждений, являются бюджетными вплоть до их фактического использования и подлежат контролю как с точки зрения соответствия цели, так и процедуры использования. Выводы об использовании бюджетных средств делаются на основании анализа данных о финансировании, выписок из лицевых счетов, первичных документов и регистров бухгалтерского учета бюджетного учреждения.

В ходе проверки изучаются первичные учетные документы (чеки, платежные поручения, приходные и расходные ордера и др.), регистры бухгалтерского учета, данные книги «Журнал-Главная» и бухгалтерской отчетности, отражающие состояние и движение бюджетных средств.

Нецелевое использование средств бюджета выражается в виде:

• — использования их на цели, не предусмотренные бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;
• — использования их на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;
• — использования их на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на представление бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;
• — использования их в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;
• — иных видов нецелевого использования, установленных бюджетным законодательством.

На основе представленных таким образом данных можно детально проанализировать использование средств бюджета в учреждении. В таблице 4 обобщены результаты проверки.

По данным отчета об исполнении бюджета за 2012 год и сметы доходов и расходов отклонений в расходовании денежных средств не обнаружено. Однако при проверке первичных документов наблюдается следующие отклонения.

Были выявлены расходы, отнесенные к расходам по статье 226 «Прочие услуги», хотя по характеру расхода его нужно было отнести к статье 225 «Услуги по содержанию имущества». Это можно объяснить тем, что при составлении сметы по статье 225 было заложено недостаточно средств, вследствие чего учреждение вынуждено было воспользоваться свободными средствами по статье 226.

Таблица 4.

Отклонения, выявленные в ходе проверки исполнения бюджета ФГБОУ ВПО «Северо-Кавказский государственный институт искусств» за 2012 год.

В статье 289 БК РФ содержится не только перечень причин, обусловливающих нецелевое использование бюджетных средств, но и прямое указание на бесспорное изъятие в бюджет таких средств, а также о наложении штрафов на руководителей бюджетополучателей в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В статье 15.14 указанного Кодекса определено, что «использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц — от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению».

Ужесточение контроля за целевым использованием бюджетных средств и усиление мер ответственности должностных лиц требуют установления такой процедуры расходования бюджетных средств учреждениями, которая отвечала бы детализации расходов по кодам экономической классификации. Между тем процедура расходования бюджетных средств пока не позволяет соблюдать требования строго целевого финансирования по следующим причинам.

Процедура финансирования при казначейской системе исполнения бюджета заключается в расходовании бюджетных средств. Финансирование производится на основе реестров, составляемых и представляемых главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств в органы федерального казначейства и осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу организации, производящей продукцию и оказывающей услуги бюджетополучателю. При такой модели финансирование и кассовый расход совпадают во времени, что исключает нецелевое использование бюджетных средств.

Однако эта система может быть эффективной только при условии четкости и точности планирования по видам расходов в разрезе отдельных кодов классификации расходов. Добиться этого в рамках значительной детализации расходов по кодам экономической классификации очень трудно. Сложности усугубляются тем, что сегодня у учреждения отсутствуют нормативно установленные нормы расходов по каждому виду затрат; планирование расходов производится по ограниченному кругу затрат; кроме того, в связи с нестабильной экономической ситуацией в стране постоянно возникают непредвиденные расходы аварийного характера.

При исполнении сметы доходов и расходов руководитель бюджетного учреждения не имеет права самостоятельно перераспределять бюджетные ассигнования по видам расходов. Вносить изменения в реестр финансирования может только главный распорядитель бюджетных средств, что требует дополнительного документального оформления и ведет к задержкам в финансировании. Выход из данной ситуации нам видится в укрупнении кодов бюджетной классификации по видам расходов, близких по экономическому содержанию, позволяющее обеспечить большую маневренность в использовании бюджетных средств для решения задач, возложенных на бюджетное учреждение.