Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха

• Введение
• Глава I. Правовая охрана атмосферного воздуха и роль в этом органов прокуратуры
• § 1. Характеристика законодательства об охране атмосферного воздуха как сферы прокурорского надзора
• § 2. Состояние исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и основные причины допускаемых нарушений
• § 3. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, и их компетенция
• § 4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как один из важнейших способов обеспечения законности в этой сфере
• Глава II. Организация работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
• § 1. Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
• § 2. Содержание организации работы по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
• § 3. Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
• § 4. Организация взаимодействия органов прокуратуры с органами контроля и другими органами при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
• Глава III. Полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
• § 1. Полномочия прокуроров, направленные на выявление нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и установление обстоятельств, способствующих этому
• § 2. Полномочия прокуроров, направленные на устранение нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха
• § 3. Деятельность прокуроров по предупреждению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха
• § 4. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
• Заключение
• Список использованных нормативных правовых актов и литературных источников
• Приложения

Известно, что без пищи человек может прожить несколько недель, без воды — несколько дней, а без воздуха — лишь несколько минут. Атмосферный воздух является одним из важнейших компонентов окружающей природной среды¹¹ Ст. 1 Федерального закона от 04. 05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222 (с последующими изменениями)., от качества которого напрямую зависит состояние здоровья и в конечном итоге продолжительность жизни населения. Под качеством атмосферного воздуха понимается совокупность его физических, химических и биологических свойств, отражающих степень его соответствия гигиеническим и экологическим нормативам²² Экологическое право: Учебно-методический комплекс /под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: ЭКЗАМЕН, 2006, с. 369.. Иными словами, качественным является атмосферный воздух, который не причиняет вреда здоровью людей, растительному и животному миру и разного рода объектам жизнедеятельности человека (зданиям и иным объектам).

В настоящее время люди особенно страдают от загрязнения атмосферного воздуха различными токсичными веществами и от шумовых воздействий. Загрязненный воздух отрицательно влияет и на капитальные сооружения, разного рода конструкции и материалы, нередко приводит к снижению качества продукции, вредно воздействует на погоду и климат. Между тем загрязнение воздушной среды в нашей стране различными газообразными и пылеобразными веществами приняло в ряде мест и в особенности в крупных городах и промышленных центрах опасные размеры.

Одной из основных причин высокого загрязнения атмосферного воздуха является несоблюдение субъектами хозяйственной и иной (производственной, транспортной, военной, медицинской, научной и т. д.) деятельности воздухоохранного законодательства, в первую очередь норм, устанавливающих обязанность выполнять требования об его охране, обеспечивать эффективную бесперебойную работу очистных сооружений и средств технического контроля³³ Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М.: НИИ прокуратуры, 2003, с. 4. .

В связи с этим охрана атмосферного воздуха — это одна из актуальнейших задач (проблем) современности, решение которой не терпит отлагательства. Речь здесь идет об охране природной среды от отрицательных последствий многогранной в целом общественно необходимой деятельности людей правовыми, экономическими, техническими, санитарно-эпидемиологическими, биологическими и другими средствами. Наибольшую роль в этом играет правовая охрана атмосферного воздуха, выражающаяся: во-первых, в установлении государством и его специально уполномоченными органами строго обязательных для всех физических и юридических лиц норм и правил, то есть принятии и издании соответствующих нормативных правовых актов различной юридической силы, направленных на охрану атмосферного воздуха; во-вторых, в осуществлении постоянного активного государственного контроля за соблюдением должностными лицами, гражданами и юридическими лицами независимо от форм собственности, подчиненности и подведомственности этих норм и правил; в-третьих, в применении компетентными государственными органами соответствующих санкций как к физическим, так и к юридическим лицам, не соблюдающим экологические нормы и правила, то есть нарушающим законодательство об охране атмосферного воздуха; в-четвертых, в осуществлении наступательного активного прокурорского надзора за исполнением названного законодательства всеми субъектами и в первую очередь органами экологического контроля, призванными вносить основной вклад в обеспечение законности в рассматриваемой сфере деятельности.

Своевременное реагирование прокуроров на сигналы о нарушении воздухоохранного законодательства, принятие мер к полному выявлению и устранению нарушений этого законодательства и обстоятельств, способствующих им, а также обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мерами способствуют укреплению законности, то есть уменьшению числа нарушений.

Проведенное соискателем исследование показало, что несмотря на некоторую активизацию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в последние годы, надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, являющегося составной частью экологического законодательства, уделяется недостаточное внимание. Во-первых, отдельные надзорные действия прокуроров являются малоэффективными, во-вторых, нередко поднадзорные объекты выпадают из сферы прокурорского надзора, в-третьих, некоторые прокурорские работники не овладели в должной мере тактикой и методикой надзора за исполнением воздухоохранного законодательства. Иными словами, имеются резервы совершенствования прокурорского надзора за исполнением названного законодательства.

В связи с изложенным проблема совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, повышения его эффективности с точки зрения позитивного влияния на состояние законности является весьма актуальной. Это и определило выбор темы диссертационного исследования, основной целью которого соискатель ставит оказание практической помощи прокурорским работникам, непосредственно осуществляющим надзор за исполнением воздухоохранного законодательства, путем выработки научно обоснованных рекомендаций (предложений), реализация которых в определенной мере поможет совершенствованию этого значимого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства как одного из важнейших направлений прокурорского надзора за исполнением законов.

прокурорский надзор охрана воздух

Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха ранее привлекали внимание ученых и практиков.

Так, в 1993 году было опубликовано учебное пособие, подготовленное Ю.Е. Винокуровым⁴⁴ Винокуров Ю. Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учебное пособие. М.: ИПК прокуратуры, 1993.. В 2003 году вышло в свет методическое пособие, подготовленное коллективом ученых НИИ прокуратуры⁵⁵ Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М.: НИИ прокуратуры, 2003. .

Ряд вопросов прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства рассматривается в пособии для природоохранных прокуроров, опубликованном в 1999 году⁶⁶ Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999., других ранее изданных работах⁷⁷ Капука П. М., Мирзоев Т. Р. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земли, вод и атмосферного воздуха от загрязнения: Учебное пособие. М., 1987; Кузьмин С. В., Аршаница Н. М. Расследование преступных загрязнений атмосферного воздуха и водных объектов: Учебное пособие. СПб., 1994; Рохлин В. И., Пинчук В. И., Сердюк В. М. Расследование и прокурорский надзор по фактам нарушения природоохранного законодательства: Учебное пособие. Ленинград, 1991. .

Публиковались отдельные немногочисленные статьи методического и прикладного характера, посвященные рассматриваемой проблематике⁸⁸ См., например: Наземцев В., Винокуров Ю. Проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в части соблюдения нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ автотранспортом // Законность, 1994, № 5, с. 25−28; Кудрявцева Е. С., Суслова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. В кн.: «Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности». М.: НИИ прокуратуры, 1996, с. 87−91. .

Несмотря на сказанное, многие вопросы этого поднаправления прокурорского надзора остались неисследованными. Нуждается в обобщении практика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, сложившаяся в последние годы. Научные исследования на диссертационном уровне, посвященные прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, не проводились.

Цели исследования заключаются в разработке теоретических основ прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как одного из важнейших поднаправлений (частей) направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и способа обеспечения законности в воздухоохранной сфере и обосновании основных направлений повышения его эффективности.

Практической целью является оказание посильной помощи работникам органов прокуратуры путем, в основном, разработки рекомендаций организационного и методического плана, направленных на совершенствование этого поднаправления направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.

Задачи исследования в основном состоят в:

раскрытии содержания (предмета) прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, показе его роли и общественной значимости в обеспечении законности в воздухоохранной сфере как основного фактора оздоровления окружающей среды в части атмосферного воздуха, определении первоочередных задач надзорной деятельности в этой сфере и установлении факторов и недостатков, сдерживающих их выполнение прокурорами;

анализе полномочий прокуроров, направленных как на выявление, так и на устранение нарушений воздухоохранного законодательства, а также обстоятельств этому способствующих, определении достаточности этих полномочий;

рассмотрении предупредительно-профилактической деятельности прокурорского надзора за исполнением названного законодательства;

определении основных направлений повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства;

обосновании предложений, направленных на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

Предмет исследования составляют проблемы, связанные с обеспечением эффективности реализации полномочий прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха на всех стадиях надзорного процесса, определением основных направлений его совершенствования и в первую очередь определением форм и методов работы, приносящих при оптимальных затратах сил и средств лучшие результаты в плане укрепления законности.

Объект исследования составляют правоотношения, возникающие в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства.

Методология и методика исследования. Оно проводилось на основе положений современной философской науки и опиралось на прочную теоретическую и эмпирическую базу. При проведении исследования использовался, в частности, общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: системно-структурный, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие, широко применяемые в гуманитарных науках.

Правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, являющаяся основополагающим законодательным актом страны, законодательство, регулирующее организацию и деятельность прокуратуры, и в первую очередь Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), экологическое законодательство, в особенности федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране окружающей среды», подзаконные, в том числе ведомственные правовые акты, регламентирующие вопросы преимущественно укрепления законности и правопорядка в стране, обеспечения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц.

Теоретическую базу исследования составили научные труды:

а) в области законности, криминологии и прокурорского надзора (в основном в части повышения его эффективности) — Алексеева А. И., Березовской С. Г., Берензона А. Д., Бессарабова В. Г., Божьева В. П., Бойкова А. Д., Бровина Г. И., Викторова И. С., Виноградова В. П., Винокурова А. Ю., Винокурова Ю. Е., Гаврилова В. В., Герасимова С. И., Гущина В. З., Давыденко Л. М., Даева В. Г., Дашкова Г. В., Долговой А. И., Долежана В. В., Емельянова С. А., Звирбуля В. К., Иванова В. Е., Ермакова В. Д., Казариной А. Х., Капуки П. М., Клочкова В. В., Козлова А. Ф., Козусева А. Ф., Коробейникова Б. В., Кудрявцева П. Н., Ларькова А. Н., Ломовского В. Д., Лунева В. В., Мелкумова В. Г., Мирзоева Т. Р., Михайлова В. Т., Николаевой Л. А., Розенфельда В. Г., Рябцева В. П., Сафонова А. П., Смирнова А. Ф., Спиридонова Б. М., Скворцова К. Ф., Соя-Серко Л.А., Шинда В. И., Ястребова В. Б. и других;

б) в области экологии и экологического права — Боголюбова С. А., Бринчука М. М., Васильевой М. И., Голиченкова А. К., Дубовик О. Л., Жалинского А. Е., Жевлакова Э. Н., Колбасова О. С., Краснова Н. И., Реймерса Н. Ф., Яблокова А. В. и других.

Эмпирическую базу исследования настоящего исследования составили данные официальной статистики о работе прокуроров в экологической сфере (по форме П) за последние пять лет, докладные записки, информации, информационные письма, обзоры и аналитические справки органов прокуратуры, материалы коллегий и координационных совещаний как федерального, так и регионального уровня, посвященных вопросам экологического характера, планы работы и другие материалы, отражающие практику работы природоохранных и других прокуратур, публикации по теме диссертации в журнале «Законность» и других общероссийских юридических изданиях, статистические отчеты и справочно-аналитические документы природоохранных органов, государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2000;2007 гг., ряд других документальных источников.

В процессе работы над диссертацией использовались такие методы исследования как:

а) изучение в Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратурах, в Кашинской и Осташковской районных прокуратурах Тверской области, в Белогорской районной и Благовещенской городской прокуратурах Амурской области материалов и документов, отражающих различные аспекты природоохранной деятельности органов прокуратуры за 2003;2008 годы.

Наряду с другими документами изучены 102 материала проверок исполнения воздухоохранного законодательства, 96 планов или программ проведения этих проверок, 58 требований о проведении проверок природоохранными и другими органами, 26 документов методического характера, 49 протестов об отмене или приведении в соответствие с законом незаконных правовых актов и 9 заявлений в суды о признании правовых актов недействующими или недействительными, 151 представление об устранении нарушений закона, 88 постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, 66 предостережений о недопустимости нарушения закона, 43 постановления (ходатайства), направленных руководителям следственных органов с постановкой вопроса о возбуждении уголовных дел, 72 исковых заявления в суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства, а также о понуждении к выполнению природоохранных требований, 36 информаций о состоянии законности, направленных в органы представительной и исполнительной власти регионального и местного уровней;

б) проведение 8 заседаний суда в связи с совершением экологических правонарушений и прослушивание 6 заседаний судов под председательством других судей;

в) опрос с помощью анкетирования 46 прокурорских работников природоохранных прокуратур, 50 прокурорских работников территориальных прокуратур и 30 сотрудников природоохранных органов;

г) изучение и критический анализ нормативной базы, регулирующей вопросы организации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры, включая приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации;

д) ознакомление с ключевыми нормативно-правовыми актами, формирующими законодательство в сфере охраны атмосферного воздуха.

Научная новизна исследования. В диссертации реализован системный, комплексный подход в исследовании широкого круга вопросов прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и, в частности:

показаны роль и значение этого важнейшего поднаправления направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в деле оздоровления воздушной среды городов и других населенных пунктов:

названы факторы (недостатки в работе), снижающие качественные характеристики прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства на всех стадиях надзорного процесса;

определены основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением названного законодательства;

установлены обстоятельства, способствующие нарушениям воздухоохранного законодательства, устранение которых будет способствовать укреплению законности в экологической сфере;

обоснованы предложения, направленные на совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Вывод о том, что в связи с нарастающим технологическим отставанием России от других стран, ростом автотранспортных средств и рядом других факторов антропогенная нагрузка на атмосферный воздух будет возрастать, в особенности в крупных населенных пунктах и промышленных центрах, что отрицательно скажется на состоянии здоровья населения. Это обусловливает возрастание роли прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

2. Прокурорский надзор за исполнением названного законодательства выступает, с одной стороны, как один из важнейших способов обеспечения законности в воздухоохранной сфере и с другой — как правовое средство совершенствования и активизации контрольно-надзорной деятельности природоохранных органов путем выявления и устранения допущенных ими дефектов в работе.

3. Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является деятельность прокуроров, направленная на выявление, пресечение, устранение и предупреждение нарушений названного законодательства и способствующих этому обстоятельств, включая и принятие мер к привлечению к ответственности виновных в нарушении законов лиц. Объектом прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства является сфера правовых отношений, субъектами которых выступают перечисленные в ст. ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» государственные органы, общественные организации, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.

4. Предпосылками осуществления высококачественного и эффективного прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства являются: прочное знание прокурорами этого законодательства и практики его применения; четкое представление о задачах, стоящих перед рассматриваемым поднаправлением направления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, о реальных полномочиях и возможностях органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны атмосферного воздуха, и умение организовать взаимодействие с ними по вопросам предупреждения правонарушений; умение организовать работу прокурора на научной основе; мастерское, творческое владение тактикой и методикой прокурорского надзора.

5. Вывод о том, что конечные результаты надзорной деятельности в плане укрепления законности во многом зависят от того, насколько квалифицированно с учетом всех обстоятельств (состояния законности, кадровых возможностей и многого другого) организована работа, под которой понимается комплекс объективно необходимых элементов (мер), направленных на эффективное функционирование прокуратуры. Важнейшими из этих элементов являются: сбор и анализ информации о нарушениях воздухоохранного законодательства; планирование работы и контроль за выполнением планов; организация взаимодействия с природоохранными и другими органами по предупреждению правонарушений.

6. Основной оценочной категорией прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как и иного законодательства выступает эффективность, под которой понимается степень выполнения стоящих перед прокуратурой целей, выражающаяся в достигнутом уровне состояния законности. Повышение эффективности надзорной и иной деятельности — это задача, стоящая в настоящее время перед органами прокуратуры.

7. Факторами, отрицательно влияющими на эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, в частности, являются: проведение проверок без надлежащей предварительной подготовки к ним; неустановление в ходе проведения проверок причин выявленных нарушений и способствующих им условий; составление актов прокурорского реагирования с нарушением предъявляемых к ним требований; неосуществление должного контроля за исполнением требований, содержащихся в актах прокурорского реагирования; низкий уровень методического обеспечения прокуроров и другие факторы.

8. Обосновывается, что основным магистральным направлением повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства является повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса: организации работы; выявлении нарушений законов; устранении нарушений законов; предупреждении правонарушений. Повышению эффективности этого поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства могут способствовать: обеспечение комплексного подхода к проблеме укрепления законности в сфере охраны атмосферного воздуха; совершенствование управления (руководства) надзорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуроров; овладение прокурорами основами тактики и методики прокурорского надзора; совершенствование законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

9. Для более успешного прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе и за исполнением воздухоохранного законодательства, предлагается:

во-первых, в Главу I Раздела III Закона о прокуратуре внести следующие изменения и дополнения:

о наделении всех оперативных прокурорских работников, включая и помощников прокуроров, правом внесения актов прокурорского реагирования: протестов, представлений, постановлений, предостережений, а также исковых заявлений в суды;

о наделении прокуроров правом вынесения постановлений о возбуждении дисциплинарного производства;

право прокуроров выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона распространить на всех физических лиц, включая граждан;

о восстановлении права прокурора на возбуждение уголовного дела, о снятии имеющихся ограничений на право прокурора обращаться с исками в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды в защиту физических и юридических лиц;

о закреплении обязанности прокуроров и следователей участвовать в предупредительно-профилактической работе;

об установлении конкретных сроков исполнения требований прокуроров (проведения проверок, административных расследований, ревизий, аудиторских проверок и иных требований).

Соответствующие изменения в связи с изложенным надлежит внести в Уголовно-процессуальный, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодексы и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

во-вторых, о проведении кодификации экологического законодательства путем подготовки и издания Кодекса Российской Федерации об экологической безопасности, что существенно сократило бы количество законодательных и подзаконных актов в экологической сфере, а, следовательно, в определенной мере облегчило бы осуществление прокурорского надзора за исполнением этого законодательства;

в-третьих, о подготовке и издании базового методического пособия в виде «Настольной книги природоохранного прокурора», включающей самостоятельный раздел, посвященный прокурорскому надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

10. Проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха» .

Теоретическое и практическое значение результатов проведенного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование как теоретических, так и практических проблем совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, как одного из способов обеспечения законности в рассматриваемой сфере, что в какой-то мере восполняет имеющиеся пробелы в теории прокурорского надзора. Что касается практической значимости проведенного исследования, то оно позволило выработать ряд рекомендаций, направленных на совершенствование практики прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства (по вопросам организации работы, проведения проверок, реагирования на нарушения законов и т. д.), что в определенной мере нашло отражение в публикациях⁹⁹ Стащенко В. Д., Винокуров Ю. Е. Совершенствование научно-методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства как одно из направлений повышения его эффективности. В кн.: Актуальные вопросы российского права: Сборник научных статей. Выпуск восьмой. М.: МосГУ, 2008, с. 102−107.. Эти рекомендации помогут прокурорам более четко, на научной основе организовывать и осуществлять надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в шести научных статьях, одна из которых в рецензируемом научном издании, входящем в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации¹¹⁰ Стащенко В. Д. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха // Современное право, 2007, № 12 (1), с. 64−66. ⁰. Ряд положений диссертационного исследования легли в основу выступления автора на «круглом столе», проведенном 15 марта 2007 г. на юридическом факультете Московского гуманитарного университета¹¹¹ Стащенко В. Д. Некоторые вопросы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. В кн.: Актуальные вопросы российского права. Выпуск четвертый. М.: МосГУ, 2007, с. 100−102. ¹. Некоторые наработки исследования применяются автором при рассмотрении дел экологической направленности в качестве федерального судьи.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы:

в процессе преподавания в высших учебных заведениях дисциплин «Прокурорский надзор», «Экологическое право» и иных смежных предметов;

в системе повышения квалификации прокурорских кадров;

в законотворческом процессе;

в процессе подготовки для прокуроров методических пособий и разработок;

при подготовке приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации и нижестоящих руководителей органов прокуратуры;

в последующих научных исследованиях, посвященных прокурорскому надзору;

в практической деятельности прокурорских работников, организующих и осуществляющих надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературных источников и шести приложений.

Глава I. Правовая охрана атмосферного воздуха и роль в этом органов прокуратуры

Предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства принято считать:

прочные знания прокурорами ключевых положений этого законодательства;

обладание ими полноценной и всеобъемлющей информацией о состоянии воздушной среды в регионе (области, городе, районе) и ее изменениях, о состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха и причинах допускаемых нарушений природоохранных норм;

знание компетенции и полномочий природоохранных органов и органов, выполняющих наряду с другими природоохранную функцию;

четкое представление о роли и возможностях органов прокуратуры в части обеспечения исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха.

Рассмотрению этих вопросов посвящена данная глава диссертации.

§ 1. Характеристика законодательства об охране атмосферного воздуха как сферы прокурорского надзора

В охране атмосферного воздуха важнейшая роль принадлежит законодательству, которое регулирует многообразные общественные отношения, возникающие в процессе использования, охраны и оздоровления воздушной среды, способствует установлению режима законности и правопорядка в этой области. Воздухоохранное законодательство включает международные правовые акты¹¹² См. Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния: принята Европейской экономической комиссией ООН 13. 11.1979 // Ведомости Верховного Совета СССР, 1982, № 23, ст. 341; Венская конвенция об охране озонового слоя: подписана в г. Вене 22. 03.1985 // Действующее международное право.Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997, с. 672−700; Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой: подписан в г. Монреале 16. 09.1987 // Бюллетень международных договоров, 2006, № 7, с. 3−13. ², законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, а также многочисленные подзаконные акты, обязательные для всех органов, независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности.

Особенностью названного законодательства является то, что, во-первых, оно включает немало подзаконных актов, в особенности ведомственных, и, во-вторых, среди его предписаний имеется относительно много технических норм, роль которых в охране атмосферного воздуха велика. Однако, будучи включенными в нормативные правовые акты, они приобретают статус технико-юридических норм как строго обязательных для исполнения (например, правила сооружения и эксплуатации газоочистных и пылеулавливающих установок, требования к установлению размеров санитарно-защитных зон и т. д.).

Воздухоохранное законодательство основывается на положениях Конституции Российской Федерации¹¹³ Принята всенародным голосованием 12. 12.1993. М., 2008. ³, устанавливающих общие принципы охраны окружающей среды и ее рационального использования и закрепляющих основные права и обязанности граждан по бережному отношению к окружающей среде, в том числе к атмосферному воздуху и ее оздоровлению (ст. ст. 42, 58).

Основным законодательным актом, наиболее полно регулирующим общественные отношения в области охраны атмосферного воздуха и воздухопользования, является Федеральный закон от 04.05 1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» ¹¹⁴ СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2222. ⁴, в котором закреплена компетенция органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления в рассматриваемой области, сформулированы требования к охране атмосферного воздуха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, установлены система и формы контроля за охраной атмосферного воздуха, права граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воздуха.

Среди требований к охране атмосферного воздуха, содержащихся в Законе, следует назвать запрещение:

а) внедрения новой техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха;

б) выброса в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей природной среды не установлены;

в) размещения и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

г) производства и эксплуатации транспортных средств и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов;

д) хранения, захоронения и обезвреживания на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигания таких отходов без специальных установок (глава III Закона).

При производстве и использовании топлива Закон требует наличие сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха (ст.15). Допускаются действия, направленные на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений только при отсутствии вредных последствий для жизни и здоровья человека и окружающей природной среды (ст. 15 Закона).

В статье 16 Закона закреплено, что запрещается проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям озонового слоя атмосферы.

Названный Закон устанавливает систему нормативов качества атмосферного воздуха, включающую:

гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха;

предельно-допустимые выбросы вредных (загрязняющих) веществ (ПДВ);

временно согласованные выбросы вредных (загрязняющих) веществ (ВСВ);

предельно допустимую (критическую) нагрузку;

предельно допустимый уровень физической нагрузки на атмосферный воздух (ПДУ);

предельно допустимые нормативы вредного физического воздействия на атмосферный воздух (ПДН);

технические нормативы выбросов (ст. 1 Закона).

Закон определяет порядок и условия установления названных нормативов (ст. ст. 11 и 12) и общие положения по выдаче разрешений или лицензий на ПДВ, ВСВ и ПДН (ст.14). Данные разрешения и лицензии служат основанием для заключения договоров между инвестором и субъектом Российской Федерации или органом местного самоуправления на осуществление деятельности предприятий и других органов, обладающих источниками негативного воздействия на атмосферный воздух.

В целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния Закон предусматривает осуществление государственного мониторинга атмосферного воздуха (ст.23). Предусмотрена также государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ (ст. 19 Закона) и вредных воздействий на атмосферный воздух (ст. 21 Закона).

В статье 1 Закона даются определения понятий «охрана атмосферного воздуха» и «качество атмосферного воздуха». Под охраной атмосферного воздуха понимается система мер, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в целях улучшения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду.

Под качеством атмосферного воздуха понимается совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха.

В статьях 31 и 32 Закона в общей форме упоминается об ответственности за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха и о возмещении вреда, причиненного здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха.

Ряд норм Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ¹¹⁵ СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133. ⁵ направлены на охрану атмосферного воздуха как составной неотъемлемой части окружающей среды. В связи с этим атмосферный воздух отнесен к объектам охраны окружающей среды (ст. 4 Закона). В нем закреплены полномочия органов государственной власти России в сфере охраны окружающей среды (ст. 5 Закона). Закон устанавливает нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду (ст. 23 Закона), общие требования, касающиеся охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности с учетом специфики воздействия отдельных видов деятельности (ст. ст.34−55 Закона).

Закон закрепляет права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (глава III).

Что особенно важно, данный Закон включает в число объектов охраны окружающей среды озоновый слой атмосферы. Так, в ст. 54 предусмотрено, что охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, актами законодательства Российской Федерации.

Закон закрепляет обязанность полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, нерационального использования природных ресурсов и т. д. (ст.77), регулирует порядок компенсации вреда, причиненного окружающей среде (ст.78).

В связи с изложенным прокурорам следует при проведении проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха проверять и исполнение отдельных норм Закона «Об охране окружающей среды», хотя и имеют место дублирование ряда норм этого законодательного акта и Закона «Об охране атмосферного воздуха» .

Следует принимать также во внимание прокурорам, что нормы так или иначе направленные на охрану атмосферного воздуха содержатся и в других законодательных актах. В этой связи в первую очередь следует назвать такие федеральные законы как:

" Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 № 174-ФЗ¹¹⁶ СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556. ⁶, закрепляющий требования об обязательном проведении государственной экологической экспертизы при планировании и проектировании объектов, могущих оказывать негативное воздействие на окружающую среду, в том числе и атмосферный воздух (ст. ст. 11,12). Строительство и эксплуатация подобных объектов допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы;

" Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 № 89-ФЗ¹¹⁷ СЗ РФ, 1998, № 26, ст. 3009. ⁷, устанавливающий требования к проектированию, строительству и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, имеющих отходы, а также к транспортировке и размещению отходов с учетом соблюдения требований по охране окружающей среды, включая и атмосферный воздух (ст. ст.10−17);

" О гидрометеорологической службе" от 19.07.1998 № 113-ФЗ¹¹⁸ СЗ РФ, 1998, № 30, ст. 3609. ⁸, определяющий правовые основы деятельности в сфере гидрометеорологии, полномочия органов управления в этой области, порядок действий гидрометеорологической службы в чрезвычайных ситуациях, метрологические и сертификационные требования к информации и информационной продукции (ст. ст. 9 — 13−1), порядок доступа к информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и условиях предоставления такой информации физическим и юридическим лицам (ст. ст.14−17);

" О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 № 52-ФЗ¹¹⁹ СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650. ⁹, устанавливающий санитарно-эпидемиологические требования к качеству атмосферного воздуха, к планировке и застройке городских и сельских поселений, к разного рода продукции и веществам, жилым помещениям, к условиям работы и источникам физических факторов воздействия на человека и ко многому другому (ст. ст.12−28); требования к проведению санитарно-эпидемиологических (профилактических) мероприятий (ст. ст.29−36); регулирующий разработку санитарных правил, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование (ст. ст. 37, 38), государственную регистрацию веществ и продукции (ст.43), полномочия органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ст. ст.46−54), ответственность за нарушения санитарного законодательства (ст. ст.55−57);

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ²²⁰ СЗ РФ, 2005, № 1 (ч. 1), ст. 16. ⁰, регулирующий отношения в области территориального планирования (ст. ст.9−29), градостроительного зонирования (ст. ст.30−40), планировки территорий (ст. ст. 41 — 46−3), архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции объектов капитального строительства (ст. ст.47−55) с учетом требований природоохранного законодательства, в том числе и законодательства об охране атмосферного воздуха, имея целью установление благоприятных условий для проживания населения.

В процессе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха прокурорам нередко приходится обращаться также к таким законодательным актам как: «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 № 2300-I (в ред. Федерального закона от 09.01.1996 № 2-ФЗ) ²²¹ СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 140¹; «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-I (в ред. Федерального закона от 03.03.1995 № 27-ФЗ) ²²² СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 823. ²; «О безопасности» от 05.03.1992 № 2446-I²²³ ВСНД, 1992, № 15, ст. 769. ³; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68-ФЗ²²⁴ СЗ РФ, 1994, № 35, ст. 3648. ⁴; «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ²²⁵ СЗ РФ, 1994, № 35, ст. 3649. ⁵; «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № 33-ФЗ²²⁶ СЗ РФ, 1995, № 12, ст. 1024. ⁶; «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ²²⁷ СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4552. ⁷; «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 № 3-ФЗ²²⁸ СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 141. ⁸; «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19.07.1997 № 109-ФЗ²²⁹ СЗ РФ, 1997, № 29, ст. 3510. ⁹; «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ³³⁰ СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3588. ⁰; «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ³³¹ СЗ РФ, 2002, № 52 (ч. 1), ст. 5140. ¹. Однако возникают сомнения в конституционности последнего из названных законодательных актов. Так, стандарты исключены из конституционного перечня исключительных предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Основного закона). Вместе с тем, ни в названной статье Конституции России, ни в статье 72, где речь идет о вопросах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, технические регламенты не значатся, равно как не значится и техническое регулирование. В то же время согласно ст. 9 Закона «О техническом регулировании» технический регламент должен приниматься федеральным законом, что, по нашему мнению, противоречит ст. ст. 71 и 72 Конституции России. Возникает и такой вопрос, а под силу ли Государственной Думе РФ в относительно короткие сроки принять немалое количество технических регламентов? На наш взгляд, едва ли.

При осуществлении названного надзора прокурорам порой приходится обращаться к лицензионному, лесному, водному законодательству, а также к законодательству, регулирующему деятельность органов местного самоуправления, субъектов Российской Федерации и к иному законодательству.

Прокуроры особое внимание обращают на исполнение законодательства, устанавливающего ответственность за нарушение норм и правил охраны атмосферного воздуха. Имеются в виду:

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 196-ФЗ (ст. 8.2 — несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами; ст. 8.4 — нарушение требований законодательства об экологической экспертизе; ст. 8.21 — нарушение правил охраны атмосферного воздуха; ст. 8.22 — выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума; ст. 8.23 — эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума и другие составы административных правонарушений в зависимости от характера нарушений закона) ³³² СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1. ²;

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ст. 247 — нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов; ст. 248 — нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами; ст. 251 — загрязнение атмосферы и другие составы преступлений в зависимости от характера уголовно-наказуемых деяний) ³³³ СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954. ³;

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (главы 30, 37−39) ³³⁴ СЗ РФ, 2002, № 1 (ч. 1), ст. 3. ⁴, дисциплинарные уставы, устанавливающие дисциплинарную и материальную ответственность, в том числе и за нарушение норм и правил охраны атмосферного воздуха;