Нормы права, регламентирующие вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ПРАКТИКИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

1.1 Сущность, значение служебной дисциплины в органах внутренних дел и меры по ее обеспечению

1.2 Механизм правового регулирования служебной дисциплины в органах внутренних дел

1.3 Предмет и функции дисциплинарной практики в органах внутренних дел ГЛАВА 2. ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

2.1 Содержание и виды мер дисциплинарного воздействия в органах внутренних дел

2.2 Основания привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности

2.3 Дисциплинарное производство. Порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Актуальность исследования. Дисциплина — неотъемлемый элемент жизни и деятельности любой организации как объединения людей. Она направлена на обеспечение единства членов организации и достижение поставленных целей, выступает в качестве необходимого условия всякой общей работы.

Органы внутренних дел в системе исполнительной власти занимают особое место. Они непосредственно и повседневно охраняют права и свободы граждан, обеспечивают правопорядок и законность. Такая деятельность требует высокой профессиональной подготовки, моральной стойкости, физической выносливости, личного мужества при выполнении служебного долга. К лицам, поступающим на службу в органы внутренних дел, предъявляются специальные требования морального, физического, возрастного и общеобразовательного характера. В то же время служебная дисциплина в органах внутренних дел требует от всех сотрудников высокой дисциплинированности, исключительной честности, сознательности, точности и исполнительности, большой организованности. Все это обусловливает установление для лиц, занимающих должности рядового и начальствующего состава, особой служебной дисциплины. «За девять месяцев 2005 года к уголовной и дисциплинарной ответственности привлечены свыше 20 тысяч милиционеров, — сообщил министр внутренних дел России Рашид Нургалиев, — из года в год растет число правонарушений среди сотрудников милиции. Только за 9 месяцев текущего года их число возросло более чем на 41%, превысив цифру в 29 тысяч нарушений. Это — только выявленные правонарушения». Родионова Е. В. Социальная ответственность офицера / Е. В. Родионова // Военно-юридический журнал. — 2007. — № 2.

В юридической науке вопросы укрепления дисциплины всегда занимали значительное место. В настоящее время эту проблему нельзя считать окончательно решенной, поскольку многие вопросы, связанные с понятием и сущностью государственной дисциплины и, в частности, ее разновидности — служебной дисциплины, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем исследовании.

Объект исследования — общественные отношения, возникающие в связи с совершением сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка и привлечения его к дисциплинарной ответственности.

Предмет исследования — нормы права, регламентирующие вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.

Цель исследования — дать анализ нормативным основам дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.

Названная цель реализуется в решении следующих задач:

— рассмотреть сущность, значение служебной дисциплины в органах внутренних дел и меры по ее обеспечению;

— проанализировать предмет и функции дисциплинарной практики в органах внутренних дел;

— указать механизм правового регулирования служебной дисциплины в органах внутренних дел;

— рассмотреть содержание и виды мер дисциплинарного воздействия в органах внутренних дел;

— выявить основания привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности;

— проанализировать порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий.

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена тем, что ее результаты могут использоваться в практической деятельности органов милиции по предупреждению и пресечению дисциплинарных правонарушений.

Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него специальные методы исследования: формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурного анализа и др.

Работа выполнена с позиций системного подхода к исследованию социально-правовых объектов.

Научная разработанность темы. Проблемам дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел посвящены отдельные аспекты работ таких авторов, как С. С. Алексеева, А. И. Коваленко, С. А Комарова, И. С. Самощенко, рассматривающих данную проблему с точки зрения теории государства и права, а также работы представителей отдельных отраслей юридической науки таких, как В. Н. Манохина, Ю. С. Адуликина, Д. Н. Бахраха, З. А. Багишаева, Д. М. Овсянко, В. Г. Розенфельда, Ю. Н. Старилова, трактующих понятие дисциплинарной ответственности с точки зрения государственного управления.

Следует также отметить диссертационные исследования Ю. А. Жуковой, О. И. Карпенко, В. В. Касюлина, Н. В. Матвеевой, посвященные проблемам государственной службы и дисциплинарной ответственности.

Основной базой исследования стали действующее дисциплинарное законодательство, нормативные акты.

Структура исследования предопределена его целью и задачами и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ПРАКТИКИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

1.1 Сущность, значение служебной дисциплины в органах внутренних дел и меры по ее обеспечению

Коренные преобразования в деятельности органов милиции внесли много нового в организацию борьбы с преступностью, укрепление общественного порядка. Изменения в структуре органов, совершенствование организационных форм их работы, методов управления силами и средствами вызывают к жизни служебную дисциплину, отличную от иных видов государственной дисциплины. Своеобразный характер государственных функций, выполняемых лицами рядового и начальствующего состава органов милиции, также определяет ряд существенных особенностей их служебной дисциплины. См.: Касюлин В В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: Дис… канд. юрид. наук / В. В. Касюлин. — М., 2003. С. 13.

В Толковом словаре В. И. Даля дисциплина определяется как повиновение, послушание, порядок подчиненности Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка / В. И. Даль. — М., 1999. — Т. 1. — С. 437.

Дисциплина, по словам Д. А. Гавриленко, означает подчинение участников совместных действий установленному порядку и единому руководству См.: Гавриленко Д. А. Дисциплина в советском государственном аппарате и организационно-правовые средства ее обеспечения / Д. А. Гавриленко. — Минск, 1979. — С. 7.

Дисциплину в зависимости от характера регулируемых общественных отношений различных социальных систем, базирующихся на той или иной форме собственности, можно разграничить на общественную и государственную.

Деятельность субъектов общественных отношений определяется не только правовыми, но и другими социальными нормами. Общественная дисциплина многогранна и сложна. Это явление комплексное, поскольку во всех областях общественных отношений одновременно и в неразрывном единстве действуют различные социальные нормы. Государственная дисциплина имеет достаточное освещение в юридической литературе и в различных аспектах. Этим и объясняются неодинаковые формулировки, даваемые в научных трудах о понятии государственной дисциплины.

Как отмечает В. М. Манохин, сущность государственной дисциплины состоит в практическом, реальном исполнении тех норм и основанных на них конкретных предписаний, которые исходят от государства в лице его органов и должностных лиц Манохин В. М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве / В. М. Манохин. — М, 1970. — С. 5.

По сферам трудовой деятельности дисциплину в государственных органах и организациях можно классифицировать на служебную, воинскую, трудовую, учебную и др. Одной из отраслевых разновидностей государственной дисциплины является служебная дисциплина. Согласно закрепленному в Положении о службе в органах внутренних дел определению, служебная дисциплина — это соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, а также приказами Министра внутренних дел Российской Федерации, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202−1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. — № 2. — Ст. 70; Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1151. На основе результатов исследования нормативных правовых актов, в первую очередь Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета РФ 23 декабря 1992 г. См.: Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202−1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. — № 2. — Ст. 70; Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1151., а также научной литературы, в которой в той или иной степени рассматривается феномен служебной дисциплины сотрудников милиции См., например: Маюров Н. П. Правовые особенности служебной дисциплины сотрудников милиции / Н. П. Маюров // История государства и права. — 2003. — № 5. — С. 17−20; Бахрах Д. Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации / Д. Н. Бахрах // Государство и право. — 2006. — № 6. — С. 43−50., мы можем выделить следующие ее особенности. Служебная дисциплина сотрудников милиции:

1) основывается на строгом единоначалии;

2) предполагает глубокое понимание сотрудниками милиции своего служебного долга и личной ответственное-то за исполнение служебных обязанностей;

3) отличается характером власти и подчинения; требует безусловного соблюдения порядка и правил, установленных законами и иными нормативными актами;

4) предусматривает применение специальных мер дисциплинарного воздействия на сотрудников;

5) предоставляет начальникам органов, учреждений и подразделений больший объем дисциплинарной власти, чем руководителям других государственных органов;

6) строится на основе установленных государством строгих правил служебного этикета и атрибутики;

7) распространяется не только на служебную деятельность сотрудников, но в ряде случаев и на их поведение вне службы;

8) предъявляет значительно более высокие требования к сотрудникам, нежели трудовая — к работникам.

Рассмотрим названные особенности служебной дисциплины сотрудников милиции более детально.

1. В юридической литературе в качестве важного условия поддержания служебной дисциплины в милиции и ее атрибута выделяется институт единоначалия См.: Ведерников Л. М. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и средства ее обеспечения: Автореф. дис… канд. юрид. наук / Л. М. Ведерников. — М., 1996. — С. 8−10; Шамаров В. М. Правовые и организационные основы государственной службы в РСФСР: Учебн. пос. / В. М. Шамаров. — М., 1998. — С. 92−96. Однако понятия «единоначалие» и «институт единоначалия» в настоящее время носят пока только доктринальный характер. Никаким нормативным актом, регулирующим государственную службу и дисциплину, он не определяется. В научных работах, начиная со средины XX столетия единоначалие как особенность служебной дисциплины сотрудников милиции стало изучаться тогда, когда служебная дисциплина однозначно устанавливалась «применительно к воинской». Хотя неполное единоначалие в РККА было введено еще 22 апреля 1918 г. декретом ВЦИК от 22 апреля 1918 г. Декреты Советской власти. — М., 1959. — Т. 2. — С. 153−155., а полное — приказом Реввоенсовета СССР № 234 от 2 марта 1925 г. Нормативное закрепление полного единоначалия в органах милиции произошло в начале 1930 г. Бюллетень НКВД РСФСР. — 1930. — № 28. — С. 586−593.

Впервые это было установлено Положением о советской милиции, утвержденным в 1962 году Положение о советской милиции: Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 26 июля 1962 г. Ст. 13 // Свод законов СССР. — 1990. — Т. 10. — С. 236., и закреплено в ст. 1 Дисциплинарного устава органов внутренних дел, утвержденного Указом Президиума ВС СССР от 30 марта 1971 г. О дисциплинарном уставе органов внутренних дел: Указ Президиума ВС СССР от 03.05.1984 № 128-XI // Свод законов СССР. — 1990. — Т. 10. — С. 296.

При единоначалии достигается безусловное и строжайшее единство воли и обеспечивается наилучшее использование возможностей органа, подразделения, учреждения. Органы милиции, призванные стоять на страже правопорядка, могут успешно решать эти важнейшие государственные вопросы лишь при условии абсолютной согласованности действий личного состава. Такая согласованность достигается благодаря максимальному единству воли и деятельности и является необходимым условием их мобильности, организованности и оперативности.

Единоначалие означает сосредоточение в руках руководителя всех нитей управления, имеет своей целью установление личной ответственности за порученное дело, за исполнение принятых решений. Оно исключает обезличку, неорганизованность в работе, дает возможность руководящим кадрам наилучшим образом проявить свои дарования, организаторские и волевые способности, которые особенно важны в деятельности органов милиции. См.: Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: Дис… канд. юрид. наук / В. В. Касюлин. — М., 2003. 210 с.

Единство, слаженность и ответственность многих сотрудников в общем процессе осуществления служебных полномочий и обеспечивается подчинением их воли воле одного лица — руководителя.

Таким образом, главное в служебной дисциплине — это глубоко осознанное повиновение и исполнительность, т. е. беспрекословное подчинение начальнику, своевременное и точное выполнение его приказов, распоряжений и команд. Начальник, проявляя высокую требовательность к подчиненным, исходит из интересов дела, требований Присяги, уставов и приказов. Они обязывают его решительно и твердо требовать от своих подчиненных строгого соблюдения дисциплины, уставного порядка и организованности.

Единоначалие в органах внутренних дел выражается в том, что, во-первых, в одном лице — в лице полновластного руководителя органа, подразделения внутренних дел — сосредоточены все функции управления.

Он полновластный организатор подбора, расстановки, воспитания кадров и служебной деятельности вверенного ему личного состава, несет персональную ответственность перед государством за морально-боевое состояние и дисциплину. Во-вторых, приказы и распоряжения руководителей органов милиции обсуждению не подлежат и должны выполняться подчиненными беспрекословно, поскольку обсуждение и критика подчиненными приказов и распоряжений начальников означает, что целесообразность тех или иных требований начальника ставится его подчиненными под сомнение. А в условиях оперативно-служебной деятельности органов милиции это может ослабить единство воли и действий личного состава, расшатать служебную дисциплину.

Мы считаем, что высокая служебная дисциплина в органах и подразделениях внутренних дел немыслима без дальнейшего укрепления единоначалия. Однако единоначалие не исключает коллективного обсуждения важнейших вопросов деятельности государственного органа, учета руководителем коллективного опыта, его опоры на подчиненных. Оно предполагает сочетание твердости руководства и дисциплины в процессе трудовой деятельности с развитием инициативы и творческой активности масс Разумеется, подчинение воле руководителя не ограничивает оперативную самостоятельность рядовых исполнителей, творческое выполнение в границах законности указаний и распоряжений руководителя. Наоборот, при условии четко очерченного руководителем задания, ясного понимания своей роли и персональной ответственности за его выполнение исполнитель может и должен проявить разумную инициативу, организованность и настойчивость в достижении поставленной цели. Неформальное исполнение предписания, поручения, поиск наилучшей организации исполнения, умение найти наиболее эффективные средства, применить наиболее совершенные приемы, использование скрытых возможностей и резервов, полная отдача всего себя порученному делу и проявление при этом своей индивидуальности, — вот что отличает осознанную дисциплину, творческое отношение к исполнению служебного долга.

2. Другой особенностью служебной дисциплины в органах милиции является глубокое понимание сотрудниками своего служебного долга и личной ответственности за качественное выполнение должностных обязанностей. Это нравственно-правовая особенность дисциплины сотрудника милиции. Краткая формула, в которую облечена названная особенность, выводится из содержания Присяги сотрудника органов внутренних дел (утверждена постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 г.). Один из пунктов Присяги гласит: «Клянусь… быть честным, мужественным, бдительным сотрудником… Если же я нарушу принятую мной Присягу, то готов нести ответственность, установленную законами Российской Федерации». Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202−1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. — № 2. — Ст. 70; Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1151.

Понимание сотрудниками милиции своего служебного долга и личной ответственности за качество исполнения обязанностей делает служебную дисциплину важнейшим условием высокой оперативной готовности и организованности органов, частей и подразделений, их способности решать поставленные задачи и правильно отражать действительность, отдавать себе отчет в результатах своего воздействия на нее, действовать в соответствии с интересами человека, общества и государства, творчески выполнять приказы Министра внутренних дел РФ и начальников всех степеней.

Сотрудник, говорится в Кодексе чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, должен быть верным Присяге, гражданскому и служебному долгу, глубоко осознавать свою личную ответственность за защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Об объявлении решения коллегии МВД России от 29 октября 1993 г. № 5 КМ/1 (вместе с «Кодексом чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации»: Приказ МВД РФ от 19.11.1993 № 501 / СПС «КонсультантПлюс».

Важно обратить внимание на то, что он должен всегда помнить, что общие усилия и результаты работы многих сотрудников подразделений, органа внутренних дел и всей правоохранительной системы могут быть ослаблены бездействием, аморальным поступком или отступлением от Присяги даже одного нерадивого сотрудника.

3. Отличительной особенностью служебной дисциплины является специфический характер власти и подчинения, суть которого состоит в категоричности и императивности приказов и распоряжений начальников органов милиции и в высокой степени подчинения контрагентов. Это означает, что правила служебной дисциплины не допускают каких-либо отступлений от содержащихся в них предписаний, исключают возможность решения вопроса об их соблюдении в зависимости от усмотрения лиц, на которых распространяются эти нормы.

Представляется, что разработчики проекта современного Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации вполне оправданно включили в его текст положение о том, что «при нарушении служебной дисциплины подчиненным начальник (командир) должен предупредить о недопустимости таких действий, а при необходимости — в зависимости от степени вины и тяжести совершенного проступка — подвергнуть виновного дисциплинарному взысканию или передать материалы о проступке на рассмотрение суда чести.

В случае открытого неповиновения или сопротивления подчиненного начальник (командир) обязан для восстановления порядка и служебной дисциплины принять все установленные законом и ведомственными нормативными актами меры принуждения" Шамаров В. М. Служебная дисциплина и законность в органах внутренних дел: основные направления воспитательной работы по их укреплению / В. М. Шамаров, Х. Х. Лойт, А. В. Никифоров. — М., 1997. — С. 31.

Попытки возразить начальнику, оговориться, прежде чем выполнить приказ, являются проявлением недисциплинированности и не могут быть терпимы. Законодательно закрепленная структура органов милиции требует того, чтобы младшие и подчиненные быстро и точно выполняли приказы и распоряжения старших и начальников. Это придает им высокую и гибкую организованность, облегчает управление подразделениями, обеспечивает проведение всей работы по защите прав человека, профилактике и искоренению правонарушений.

Служебная дисциплина в милиции предполагает безусловное соблюдение порядка и правил, установленных законами и уставами, повышенную требовательность к личному составу в соблюдении дисциплинарных правил. Это обусловлено характером и чрезвычайной ответственностью возложенных на органы милиции задач, особым порядком прохождения службы в органах внутренних дел (по сравнению с другими видами государственной службы), строгой регламентацией всех сторон служебной деятельности и распорядка в органах и подразделениях. См.: Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: Дис… канд. юрид. наук / В. В. Касюлин. — М., 2003. 210 с.

Как можно заметить, понятие дисциплины неразрывно связано с подчинением определенному порядку деятельности.

Дисциплинарная ответственность является одним из средств укрепления служебной дисциплины. Государственное принуждение, проявляющееся в форме дисциплинарных взысканий, направлено на охрану отношений, связанных с исполнением государственными служащими своих должностных обязанностей.

В современном сложном мире термин «ответственность» употребляется в самых различных смыслах, содержаниях и контекстах. Невозможно представить какое-то одно, причем бесспорное, оптимальное определение этого термина. Например, ответственность может рассматриваться как философско-социологическое понятие, отражающее объективный исторически конкретный характер взаимоотношений между индивидом, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований.

Различают ответственность юридическую, моральную, эстетическую, личную, коллективную, групповую, личности, т. е. гражданина, общества, государства и др. Возможны деления, градации ответственности на политическую, социальную, этническую и др.

Термин «ответственность» происходит от слов «отвечать», «ответ». Трактовки слов, их всестороннее значение и объяснение смысл можно найти в Словаре живого великорусского языка В. И. Даля. Даль В. И. Указ. соч. — С. 315.

Тесная связь дисциплины и дисциплинарной ответственности позволяет отнести служебную подчиненность к числу существенных признаков последней. Этот признак отличает дисциплинарную ответственность от других видов юридической ответственности.

Дисциплинарная ответственность — понятие, тесно примыкающее к трудовому, административному и служебному праву.

Так, в юридической литературе отмечается, что в отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. А. В. Никифоров также указывает на данную отличительную особенность дисциплинарной ответственности. «По порядку осуществления отличие дисциплинарной ответственности от административной состоит в том, что к дисциплинарной ответственности виновные привлекаются теми должностными лицами и органами, от которых зависит назначение провинившихся на должность или которым нарушители дисциплины подчинены по службе» Никифоров А. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук / А. В. Никифоров. — Омск, 1998. — С. 32.

Таким образом, служебная подчиненность является сущностным признаком дисциплинарной ответственности государственных служащих. Его наличие обусловлено природой отношений, связанных со служебной дисциплиной.

4. Особенность дисциплины, установленной в органах милиции, проявляется также в применении к сотрудникам специальных мер поощрения за проявленное усердие, подвиги и отличия по службе, равно как и в специальных мерах взыскания, применяемых за нарушение служебной дисциплины. Так, Положение о службе предусматривает более широкий перечень поощрений сотрудников милиции, чем Трудовой кодекс РФ по отношению к работникам. Только в этом перечне определены, например, такие поощрения, как награждение именным оружием, почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД России» и некоторые другие.

Следует отметить более строгую дисциплинарную ответственность сотрудников милиции за совершение дисциплинарных проступков, чем это имеет место на государственной гражданской службе. К ним могут применяться такие взыскания, которые не определяет Трудовой кодекс РФ к работникам: лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, назначение вне очереди в наряд по службе и другие.

Такая специфичность мер поощрения и взыскания закономерно вытекает из особого оперативно-служебного характера функций, выполняемых сотрудниками милиции. Вместе с тем отличия, существующие в условиях исполнения возложенных на них обязанностей, налагают индивидуальный отпечаток на конкретное содержание и мер поощрения, и мер взыскания.

5. Особенностью служебной дисциплины в органах милиции является и то, что их начальникам предоставлен больший объем дисциплинарной власти, чем руководителям других государственных органов. Так, они на основе ст. 38 Положения о службе могут налагать такие взыскания, которые не предусматривает Трудовой кодекс РФ. В их числе: предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности без указания срока понижения, снижение в специальном звании на одну ступень и др. Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202−1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. — № 2. — Ст. 70; Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1151. При этом перечень видов налагаемых на сотрудника милиции дисциплинарных взысканий, установленных Положением о службе, гораздо шире, чем подобный перечень Трудового кодекса РФ.

Законодательство РФ, возложив на начальников органов и подразделений внутренних дел ответственность за морально-психологическое состояние личного состава, уровень профессиональной, служебной и государственной подготовки, предоставило им широкие полномочия по поддержанию порядка и служебной дисциплины. Это объясняется тем, что нарушение служебной дисциплины сотрудниками милиции обладает в ряде случаев значительно большей степенью общественной опасности, чем нарушение, совершенное работником любой организации.

6. Специфическим свойством дисциплины в органах внутренних дел является то, что она строится на основе установленных законодателем и министром внутренних дел РФ строгих правил этикета и атрибутики Стремоухов А. В. Воспитательно-правовая работа по укреплению законности и служебной дисциплины среди сотрудников органов внутренних дел: Лекция / А. В. Стремоухов. — СПб., 1997. — С.11., которые включают в себя наличие специальных званий Закон о милиции с новыми поправками. Положение о службе в ОВД. Финансирование милиции: [в ред. 2006 г.]. — М., 2007. — 80 с., правила отдания чести и ношения единой формы одежды установленного образца.

Старшие по специальному званию и по должности, а при равных должностях старшие по специальному званию во всех случаях обязаны требовать от младших по специальному званию соблюдения ими дисциплины, формы одежды и правил отдания чести Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД от 14.12.1999 № 1038 (в ред. от 05.05.2006) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2000. — № 17; 2005. — № 21.

Сотрудникам милиции выдается форменная одежда — комплект предметов обмундирования и знаков различия. Образцы одежды утверждены Постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г. № 445 «О форме одежды, знаках различия и нормах снабжения вещевым имуществом лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, имеющих специальные звания милиции или юстиции». О форме одежды, знаках различия и нормах снабжения вещевым имуществом лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, имеющих специальные звания милиции или юстиции: Постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г. № 445 // Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 4. — Ст. 360; 2007. — № 1 (2 ч.). — Ст. 251.

Дисциплинированность сотрудника должна проявляться и в таких внешних признаках, как подтянутость, чистота и аккуратность. Внешняя подтянутость является проявлением внутренней организованности и дисциплинированности всех лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел.

И, наконец, служебная дисциплина предполагает отношения между сотрудниками, построенные на основе строгой субординации или подчинения младших старшим.

7. Особенность служебной дисциплины сотрудников милиции состоит и в том, что она распространяется не только на их служебную деятельность, но и на их поведение вне службы. Если, например, правила трудовой дисциплины действуют только во время выполнения работником своей трудовой функции и не регулируют его поведение вне организации, то служебная дисциплина требует определенного поведения сотрудника милиции в ряде случаев и не при исполнении служебных обязанностей. Такая норма сформулирована в п. 9 Кодекса чести рядового и начальствующего состава, которая дословно гласит: «Всем своим поведением подавать пример высокой порядочности и этичного обращения с окружающими как на службе, так и в семье и в быту». Об объявлении решения коллегии МВД России от 29 октября 1993 г. № 5 КМ/1 (вместе с «Кодексом чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации»: Приказ МВД РФ от 19.11.1993 № 501 / СПС «КонсультантПлюс».

Это, конечно, не значит, что служебная дисциплина распространяет свое действие на всю внеслужебную деятельность сотрудников милиции. Она устанавливает правила поведения только в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения служебной дисциплины в объективном смысле, нравственно-правовых взаимоотношений сотрудников между собой и с населением, а также вытекает из задач службы милиции, способствует их выполнению.

Так, ст. 2.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях гласит, что сотрудники органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими прохождение службы в указанных органах. В соответствии со ст. 3.9 КоАП РФ к сотрудникам органов внутренних дел не может быть применено административное наказание в виде административного ареста.

8. В отличие от трудовой дисциплины требования служебной дисциплины к сотрудникам милиции значительно более высокие, нежели трудовой к работникам. Более высокие требования к служебной дисциплине сотрудника определяются нормами, сформулированными в тексте Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Верховным Советом РФ 23 декабря 1992 г. В соответствии с Присягой, которую дает при поступлении на службу в милицию каждый гражданин, сотрудник обязан: достойно переносить связанные со службой в органах внутренних дел трудности; быть честным, мужественным, бдительным сотрудником; не щадить своей жизни при охране установленного Конституцией и законами РФ правового порядка. Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202−1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. — № 2. — Ст. 70; Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1151.

Подобных требований не содержит ни трудовая, ни другие виды государственной дисциплины, кроме воинской.

Сущность служебной дисциплины может быть выявлена, на наш взгляд, на основе признания ее комплексного характера. Поэтому служебную дисциплину можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как совокупность правовых норм, устанавливающих служебные обязанности, права и ограничения для государственных служащих; во-вторых, как практическое соблюдение этих правил, т. е. в объективном и субъективном смыслах.

К основным условиям, обеспечивающим служебную дисциплину, можно отнести:

1) персональную ответственность государственного служащего за исполнение должностных обязанностей;

2) соблюдение государственными служащими законов и иных нормативных актов, устанавливающих формы, методы и содержание управленческой деятельности, административных процедур;

3) соблюдение правил внутреннего распорядка в государственном органе;

4) соблюдение установленного порядка работы со служебной информацией;

5) признание, обеспечение и правовую защиту прав и свобод граждан; корректное поведение при исполнении должностных обязанностей;

6) постоянное соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемой государственной должности государственной службы; поддержание каждым государственным служащим уровня квалификации, необходимого для исполнения своих должностных обязанностей;

7) постоянный контроль руководителя государственного органа за исполнением подчиненными должностными лицами и государственными служащими своих должностных обязанностей; умелое, справедливое, обоснованное и законное применение руководителем государственного органа по отношению к подчиненным мер стимулирования (поощрения) и дисциплинарной ответственности.

В результате анализа высказанных в литературе взглядов на понятие дисциплины и ее значение, мы пришли к выводу, что служебная дисциплина в органах внутренних дел — это особый вид государственной дисциплины, система общественных отношений, субъектами которых являются сотрудники органов внутренних дел, строго и точно соблюдающие должностные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации, Присягой, контрактом о службе, приказами Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников, реализующие свои полномочия и соблюдающие ограничения в процессе профессиональной деятельности.

1.2 Механизм правового регулирования служебной дисциплины в органах внутренних дел

служебная дисциплина орган внутренних дел В теории права метод правового регулирования понимается как совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. См.: Мелехин А. В. Особые правовые режимы Российской Федерации [Электронный ресурс] / А. В. Мелехин / СПС «КонсультантПлюс». Одним из основных методов является административно-правовой. Он применяется для регулирования управленческих отношений, где субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу.

В научной литературе традиционно используется понятие «механизм административно-правого регулирования», представляющий собой «систему административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества» Коренев А. П. Административное право России. Учебник в 3-х частях / А. П. Коренев. — М., 2001. — Ч. 1. — С. 42. При этом в его структуру включаются такие элементы (средства), как нормы административного права и его принципы, объективированные в законах и других нормативных актах, акты толкования норм административного права, издаваемые уполномоченными на то органами и акты их применения, а также административно-правовые отношения. Профессор Ю. Н. Старилов говорит «о системе административно-правового регулирования, элементами которой являются административно-правовые нормы, их применение субъектами права, в процессе которого… субъекты занимаются толкованием норм административного права и, наконец, административно-правовые отношения». Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3-х т. / Ю. Н. Старилов.— М., 2002. — Т.1. — С. 397.

Обобщая суждения ученых о понятии и структуре правового регулирования, можно сделать вывод о том, что административно-правовое регулирование служебной дисциплиной в органах внутренних дел представляет собой основанный на законах и других нормативно-правовых актах процесс последовательного использования субъектами дисциплинарной практики административно-правовых средств для достижения целей укрепления служебной дисциплины.

Первым элементом правового регулирования является административно-правовая норма. Комплексное исследование назначения и характера правовых норм, регулирующих отношения служебной дисциплины в органах внутренних дел, позволяет систематизировать их на следующие группы. См.: Касюлин В. В. Проблемы дисциплинарной практики органов внутренних дел: Дис… канд. юрид. наук / В. В. Касюлин. — М., 2003. 210 с.

Нормы поощрительные (стимулирующие), которые несут в себе воспитательную нагрузку. Особое место в системе норм государственного поощрения занимает Положение о государственных наградах Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442 Положение о государственных наградах Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442 // СЗ РФ. — 1994. — № 10. — Ст. 775; 1999. — № 2. — Ст. 269., в котором говорится, что государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан. А в ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел записано, что «за особые заслуги сотрудники органов внутренних дел могут быть представлены к награждению государственными наградами Российской Федерации». Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202−1 (ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РФ.- 1993. — № 2. — Ст. 70; Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1151.

Вторая группа норм — это нормы, имеющие охранительные назначения, которые устанавливают виды юридической ответственности (дисциплинарную и материальную) за нарушение дисциплины и законности в сфере деятельности органов внутренних дел. Нормы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел в основном сконцентрированы в Положении о службе в органах внутренних дел.

Третья группа норм — дисциплинарно-процессуальные. Прежде всего, это нормы, определяющие порядок дисциплинарного производства, приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений сотрудников органов внутренних дел и т. п.

Следующим рассматриваемым элементом механизма правового регулирования являются акты применения. Действующим законодательством не установлены единые для дисциплинарной ответственности форма и содержание решений о наложении взыскания. Дисциплинарная ответственность реализуется в дисциплинарных взысканиях, которые устанавливаются: 1) федеральными законами; 2) законами субъектов РФ; 3) Трудовым кодексом РФ; 4) дисциплинарными уставами и специальными положениями о дисциплине; 5) правилами внутреннего трудового распорядка. Габричидзе Б. Н. Юридическая ответственность: учеб. пособие / Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский. — М., 2005. — С. 580. Анализируя нормативно правовые акты можно прийти к выводу, что ими может быть, приказ.

Федеральным законодательством не определен порядок толкования норм дисциплинарного права, применяемых в органах внутренних дел.

Что касается актов толкования дисциплинарных норм, применяемых в органах внутренних дел, то к ним в первую очередь необходимо отнести Инструкцию о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации См.: Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД от 14.12.1999 № 1038 (в ред. от 05.05.2006) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2000. — № 17; 2005. — № 21., цель которой — раскрытие, развертывание содержания норм Положения для приближения их к конкретной ситуации.

Завершающим элементом системы административно-правового регулирования служебной дисциплины являются административно-правовые отношения, которые имеют свою внутреннюю структуру, состоящую из «субъекта, объекта правоотношения и его нормативного содержания» См.: Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник / Д. Н. Бахрах. — М., 1996. — С. 21−23.

Дисциплинарные отношения возникают в связи с регулированием служебной дисциплины нормами права и носят комплексный, межотраслевой характер, т. е. возникают на основе действия норм различных отраслей права. Они являются неимущественными служебными отношениями, возникающими в связи с принадлежностью сотрудника милиции к единому организационному целому — процессу выполнения органом милиции правоохранительной службы. Маюров Н. П. Понятие и основные признаки дисциплинарного отношения в органах милиции / Н. П. Маюров // История государства и права. — 2004. — № 2. — С. 20−24.

Дисциплинарные правовые отношения, представляя собой разновидность служебных правовых отношений, разнообразны по своему характеру, юридическому содержанию, участникам. Им свойственны все основные признаки любого правового отношения.

Следует выделить некоторые особенности дисциплинарных отношений в органах милиции как административно-правовых.

Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм функционирования власти); специфика административно-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявления субъектов управления); содержание административно-правовых норм, т. е. их юридической базы.

Такова наиболее общая характеристика дисциплинарного отношения, в которой выражено соотношение общего и особенного, родового и видового.

Однако важное значение приобретает выделение таких элементов сущностной характеристики дисциплинарных отношений в органах милиции, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений и отграничение от других видов правоотношений.

Нормы, регулирующие служебную дисциплину в органах внутренних дел, не кодифицированы и прописаны в нескольких федеральных правовых актах, имеющих разную правовую силу. Такие нормы имеются в главе 4 («Служебная дисциплина») Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, причем п. 9 данного Постановления определил, что действующие нормативные акты с момента введения в действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации применяются, если они не противоречат указанному Положению. Таким образом, «в части не противоречащей Положению», фактически еще действует Дисциплинарный устав милиции Утвержден приказом МВД СССР от 7 июля 1948 г. № 269.. Такие нормы имеются и в Федеральном законе «О милиции» Закон о милиции с новыми поправками. Положение о службе в ОВД. Финансирование милиции: [в ред. 2006 г.]. — М., 2007. — 80 с. Кроме этого нужно иметь ввиду, что и без того, достаточно сложная система действующих нормативных правовых актов загружена многочисленными изменениями и дополнениями, вносимыми законодателем на протяжении последних 10 лет. Только в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации вносились изменения и дополнения Указом Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2288, Федеральными законами от 30.06.2002 г. № 78-ФЗ, от 21.07.1998 г., № 117-ФЗ, от 17.07.1999 г. № 177-ФЗ, от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ, от 30.12.2001 г., № 194-ФЗ, от 25.07.2002 г. № 116-ФЗ.

Таким образом, основной особенностью служебной дисциплины в органах внутренних дел является ее специальное нормативное регулирование. Правовую основу служебной дисциплины составляют федеральные законы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, Положение о службе в органах внутренних дел Российской федерации, Присяга, контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, приказы Министра внутренних дел Российской Федерации и прямых начальников.

1.3 Предмет и функции дисциплинарной практики в органах внутренних дел

Как правило, в служебной документации МВД РФ (указания, письма, рекомендации, отчеты и т. п.) термин «дисциплинарная практика» используется в узком смысле — как статистическое отражение правоприменения уполномоченными должностными лицами (начальниками или командирами) средств поощрений и дисциплинарных взысканий.

Важно отметить следующее, что все без исключения источники, в которых дается определение понятию «дисциплинарная практика», основу ее применения в обязательном порядке связывают с точным соблюдением законов, Присяги и других административно-правовых актов, регулирующих дисциплину. В зависимости от того как соблюдаются нормы, регулирующие дисциплину, применяются средства поощрения или взыскания, т. е., речь идет о юридическом процессе, который характеризуется следующими признаками: это сознательная и целенаправленная деятельность, состоящая в реализации властных полномочий субъектами публичной власти, запрограммированной на достижение определенного юридического результата; это решение индивидуально-конкретных дел; он документируется, промежуточные и окончательные итоги процесса отражаются в официальных документах; имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами См.: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. — М., 1968. — С. 70−72; Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 2001. — С. 300. Таким образом, можно предположить, что речь идет о юридическом процессе или правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов, т. е. юридической практике.

В научной литературе под юридической практикой понимают — «деятельность компетентных субъектов по изданию (толкованию, применению и т. п.) юридических предписаний, взятая в единстве с накопленным социально-правовым опытом» Общая тория права: Учебник / Под ред. проф. В. К. Бабаева. — Н. Новгород, 1993. — С. 344.

Основным элементом дисциплинарной практики является правоприменительная или правореализационная практика. В отличие от правотворческой, она «представляет собой единство властной деятельности компетентных органов, направленной на вынесение индивидуально-конкретных предписаний, и выработанного в ходе такой деятельности правового опыта» Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах./ Под ред. проф. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. — М., 1988. — С. 349.

Анализируя составляющие правоприменительной дисциплинарной практики, можно предположить, что процессуальная деятельность субъектов дисциплинарной практики есть «совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата» Административное право: Учебник / Под. ред. Л. Л. Попова. — М., 2002. — С. 389. В данном случае под результатом необходимо понимать позитивные качества служебной дисциплины. Исходя из смысла общенаучных правовых методов государственного управления — принуждения и поощрения — правовыми средствами метода принуждения являются меры дисциплинарной ответственности — взыскания, а метода поощрения — собственно поощрения.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что элементами процессуальной деятельности субъектов дисциплинарной практики являются: процедурная деятельность по применению мер дисциплинарных поощрений и юрисдикционная деятельность по применению мер дисциплинарной ответственности. Учитывая, что Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 06.07.2006) // СЗ РФ. — 2003. — № 22. — С. 2063; 2006. — № 29. — Ст. 3123. служба в органах внутренних дел выделена в отдельный вид государственной службы — правоохранительную то, по нашему мнению, и процедурная и юрисдикционная деятельность субъектов дисциплинарной практики органов внутренних дел нуждается в дальнейшем изучении и правовой регламентации.

Фиксация результатов правореализационной практики осуществляется в административно-правовых актах (как правило, в приказах), издаваемых субъектами дисциплинарной практики.

При изучении дисциплинарной практики часто встречаются случаи, когда дисциплинарное взыскание накладывается за совершение проступка без указания конкретного нарушения, а с общей формулировкой. Например, «за халатное исполнение служебных обязанностей», «за халатность», «за низкую дисциплинированность». Трофимов Е. Н. Порядок назначения и проведения разбирательства по фактам нарушений воинской дисциплины / Е. Н. Трофимов // Закон и армия. — 2005. — № 8. Такие формулировки допустимы при производстве записей в служебных карточках. Однако в этом случае целесообразно иметь материалы разбирательства в письменной форме с указанием в них нарушений конкретных норм, установленных нормативными документами.

Учет результатов правореализационной практики по применению мер дисциплинарных поощрений и взысканий в органах внутренних дел осуществляется кадровыми подразделениями Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД от 14.12.1999 № 1038 (в ред. от 05.05.2006). Ст. 13.12 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2000. — № 17; 2005. — № 21. Все поощрения и дисциплинарные взыскания, за исключением объявленных устно, подлежат учету в служебных карточках и послужных списках личных дел сотрудников.