Государственный суверенитет и элементы наднациональности в компетенции межправительственных организаций

Государственный суверенитет и элементы наднациональности в компетенции межправительственных организаций

Государства и межправительственные организации признаются субъектами международного публичного права как в доктринальном, так и в конвенциальном порядке. В то же время их взаимодействие неизбежно приводит к изменению их правового статуса и опосредованно вносит новые элементы в правосубъектность. В международно-правовой литературе наиболее сложная проблема взаимовлияния государств и международных организаций обычно обозначается как соотношение государственного суверенитета и элементов наднациональности в компетенции международных межправительственных организаций. Проблема суверенитета государства в данном контексте выступает в виде соотношения компетенций государства и международной организации по поводу передачи части компетенций государством международной организации или совместного осуществления определённых функций.

Суверенитет — неотъемлемое качество государства как субъекта международного права и одна из важнейших политико-правовых категорий. Государства являются первичной и главной политической организацией современного общества [1]. Иными словами, над государствами в международных отношениях нет верховной власти, которая могла бы диктовать им правила поведения в отношениях друг с другом. В то же время государства являются главными создателями и гарантами соблюдения норм международного права; они приобретают статус субъекта международного права в силу такого имманентного свойства, как государственный суверенитет.

В правовой науке государственный суверенитет определяется как верховенство в пределах своей территории и независимость — в международных отношениях. Последняя, в частности, проявляется в двух моментах. Во-первых, в отсутствии надгосударственной власти, предписывающей государству обязательные правила поведения в международных отношениях, т. е. в необходимости согласия государства для принятия на себя международно-правовых обязательств. Во-вторых, в равноправии государств как субъектов международного права. Иначе говоря, независимость суверенного государства на международной арене тесно связана с его обязанностью соблюдать независимость всех иных государств. Эти признаки характеризуют внешнюю сторону суверенитета и не подвергаются нами сомнению. Однако такие процессы, как глобализация, мировая интеграция, неизбежно вносят свои коррективы. И не только независимость в международных отношениях, но и верховенство на своей территории, свойственные государству, все больше ограничиваются международным правом. Так, если в прошлом важнейшим атрибутом суверенитета государства было право на войну против других государств, то теперь развязывание войны является тяжким международным преступлением, а права и свободы человека, входившие исключительно во внутреннюю компетенцию государств, теперь находятся под контролем международного права.

Глобализация как фактор, воздействующий на развитие международных отношений, обозначила новые подходы к суверенитету, его содержанию. Многие авторы предрекают закат «государственного суверенитета», вынужденного «делиться» своими полномочиями с международными структурами, неправительственными организациями, бизнес-сообществом и т. п. [2]. Высказывается мнение о необходимости создания своего рода всемирной системы «сдержек и противовесов», призванной определять правила поведения, дополняя и заменяя международные договоры и вообще добровольно принимаемые на себя государствами обязательства [3].

Процессы глобализации, приобретающие всё большее ускорение в последние годы, безусловно оказывают сильное воздействие на функционирование государств, на их базовые институты, а значит, и на суверенитет. Но несмотря на глубокие и многочисленные изменения, происходящие в мире в последние полтора десятилетия, государственный суверенитет остается основой конституционного строя большинства государств.

Происходит трансформация роли государства, особенно в развитом мире. Информационные, финансовые и иные процессы, связанные с глобализацией, сокращают возможности национальных правительств по контролю за внутриполитической ситуацией и управлению ею. Отдельные государства, находясь под усиливающимся воздействием ситуации на мировом рынке, в определенной мере теряют суверенитет над национальной экономикой. Они всё меньше могут влиять на положение в сфере экономики, финансов, а информационные потоки становятся всё более неподконтрольными. Многие функции, ранее выполнявшиеся правительствами, переходят к транснациональным корпорациям, институтам гражданского общества. Национальные и международные неправительственные политические, экономические, правозащитные, религиозные, благотворительные и иные организации оказывают растущее влияние на общественное мнение, формирование политики, выработку законов, сами выполняют некоторые властные функции, даже принимают участие в деятельности комитетов и комиссий ООН.

Суверенитет органично включает в себя территорию. Территория-государство-нация — неразрывно связанные категории, исторически сформировавшиеся в тесной связи друг с другом. Французский государствовед Л. Дюги отмечал: «Коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определёнными границами. Без этого нет государства» [4]. Суть современного этапа глобализации, пожалуй, в наибольшей степени выражается в размывании государственных границ. Сначала границы национальных государств оказались прозрачными в экономической сфере. Затем этот процесс перекинулся на социальные, военные, политические, культурные и иные отношения. Наибольшее развитие эти процессы получили в Западной Европе, где, начав с создания в 1951 г. Европейского объединения угля и стали, процесс интеграции к концу ХХ в. привёл к созданию Европейского Союза — мощнейшей наднациональной структуры, занимающейся уже среди прочего и координацией внешней политики стран-членов Евросоюза.

Открытие межгосударственных границ часто сопровождается активизацией надгосударственных и негосударственных акторов на мировой арене: межправительственных организаций, транснациональных корпораций, внутригосударственных регионов, различного рода неправительственных организаций (правозащитных, экологических, профессиональных и других движений).

Безусловно, надгосударственные и негосударственные акторы были на международной арене и ранее, но проблема заключается в том, насколько кардинально их деятельность в начале нынешнего столетия влияет на структуру мира. Ныне государства оказались вынужденными всё более считаться, с одной стороны, с международными правительственными и неправительственными организациями и институтами, а с другой — со своими же регионами. В этом смысле налицо видимость «размывания» государственного суверенитета, государство как бы отходит от тех принципов, которые были зафиксированы в теории классического суверенитета. Происходит сложный процесс взаимодействия и взаимовлияния государственных структур и международных организаций.

Международные межправительственные организации как форма многостороннего сотрудничества государств создаются государствами по необходимости и возникают из объективных потребностей международных отношений. Правосубъектность межправительственных организаций зависит от волеизъявления государств-членов, так же как её цели, компетенция, полномочия, характер принимаемых решений, структура органов и иные параметры. При создании международной организации государства выступают как суверенные и равноправные, не подчинённые какой-либо власти образования, учреждая организацию на основании международного договора. На всех этапах этого процесса взаимодействие государств имеет координирующую, горизонтальную природу и является взаимодействием субъектов одного уровня.

Вступление в силу устава организации приводит к весьма знаменательным последствиям. Главное из них заключается в том, что появляется новый субъект международного права, который не тождествен государствам, его создавшим. Образованная государствами организация получает свою собственную жизнь, во многом независимую от воли и желания отдельных членов, но в то же время эта организация не обладает суверенитетом. Она имеет собственную волю и объём полномочий, необходимых для выполнения её функций. Полномочия организации определяются не только соответствующими положениями устава, но и её собственными целями и принципами. Это позволяет организациям осуществлять деятельность, необходимую для достижения целей, ради которых они создавались, и не отставать от реалий международных отношений.

Международные организации, как правило, основаны на принципе суверенного равенства государств-членов, о чём свидетельствуют, в частности, рекомендательный характер их постановлений, принцип «одно государство — один голос», а также право выхода из организации. Полномочия, которыми государства-члены наделяют организацию, не исключают, как правило, соответствующих полномочий государств в тех же областях деятельности, т. е. не происходит замещения суверенных прав государств полномочиями организации. Отсюда следует вывод, что международная организация не ограничивает суверенитета государств в большей мере, чем это делает международное право, основанное на соглашении государств.

Однако из вышеизложенного общего правила есть важные исключения, если и не подрывающие правило, то, по крайней мере, свидетельствующие о наличии весьма существенной тенденции, которая может в будущем стать определяющей в развитии международных организаций.

Даже «классические» межправительственные организации на основе согласия государств пользуются средствами, ограничивающими государственный суверенитет: например, по некоторым вопросам принимаются решения, обязательные для государства, независимо от его мнения, применяются принудительные меры — санкции — к государствам-членам; требуется предоставление информации по вопросам внутренней жизни и т. д. Однако для межправительственной организации такие методы не норма, а, скорее, исключение. На практике многие из них (например, санкции) применяются достаточно редко.

В целом речь идет о том, что отдельным международным организациям государства передали полномочия принимать обязательные решения или действовать в определённых сферах, тем самым лишив себя в указанных областях свободы действий. В данном случае это, конечно же, свидетельствует не о том, что государства уступают часть суверенитета организации, а о том, что государства на добровольной основе ограничивают свой суверенитет, передавая определённые полномочия международной организации. Однако добровольность ограничения не влияет на результаты — наднациональность или элементы наднациональности организации, что влечёт за собой отсутствие права государства предпринимать действия, входящие в компетенцию международной организации, обязанность подчиняться её решениям в соответствии с полномочиями организации.

В качестве примеров можно привести факты реальной международной жизни. Наиболее яркий и красноречивый — Европейский Союз (изначально — Европейское Сообщество), который в настоящее время уже нельзя рассматривать как классическую международную организацию в силу его наднационального характера. Общеизвестно, что Евросоюз (в лице своих главных органов — Совета европейских сообществ и Комиссии европейских сообществ) полномочен создавать правила-регламенты и директивы, обязательные для государств-членов. Кроме того, Европейский Союз имеет орган, контролирующий соблюдение этих правил, — Европейский суд — и обладает полномочиями на принуждение к их исполнению.

На наш взгляд, после второй мировой войны на международной арене шло создание межгосударственных организаций двух типов: 1) межправительственные (координационные) и 2) наднациональные (властно ориентированные). Здесь сразу надо оговориться, что термин «наднациональная организация» не безупречен и носит, скорее, лингвистический, чем смысловой оттенок, но он достаточно широко утвердился в международно-правовой литературе. Различие между двумя типами организаций связано главным образом с объёмом компетенции, перераспределяемой от государства к международному органу. В межправительственных организациях перераспределённая компетенция оставалась совместной для организации и государства. В наднациональных организациях некоторые вопросы передавались исключительно в ведение организации.

С формально-юридических позиций среди признаков наднациональной организации можно назвать:

• 1) право международной организации на вмешательство в вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государства согласно его конституции;
• 2) полномочия организации на создание в целях регулирования этих вопросов: а) правил, обязательных для государств-членов; б) механизмов контроля и принуждения к соблюдению этих правил;
• 3) возложение широких полномочий по созданию правил и контролю за их соблюдением на непредставительные органы, т. е. международных служащих;
• 4) право организации своими решениями обязывать и управомочивать физических и юридических лиц государств-членов.

Как правило, наднациональные организации создавались в тех сферах межгосударственного сотрудничества, которые затрагивали интересы всего человечества, имели всемирный или региональный характер и требовали для своего решения объединённых усилий государств. Нерешённость проблемы могла представлять угрозу для цивилизации в целом. Иначе говоря, наднационального регулирования требовали те проблемы, которые впоследствии получили название глобальных проблем современности [5].

Международные экономические проблемы в широком контексте, безусловно, принадлежали к разряду глобальных и требовали особых механизмов регулирования. Эти механизмы конкретизировались в международных организациях наднационального типа. Международная организация приобретала наднациональный характер в том случае, если в её учредительных документах по конкретным вопросам устанавливалась предельно широкая и объёмная компетенция, затрагивающая все основные компоненты государства (территорию, население, власть) и ограничивающая его функции в этих вопросах применительно к каждому из компонентов.

Важным этапом в интеграции Европейского Сообщества явилось подписание 7 февраля 1992 г. Договора о Европейском Союзе (Маастрихстский договор). Он зафиксировал переход к новому международному статусу: интеграция вышла за пределы экономики и затронула другие сферы деятельности государств-членов. «Союз в особенности обеспечивает согласованность его внешних функций как единого целого в контексте его внешних сношений, безопасности, политики в области экономики и развития» [6].

Хотя реализация интеграции в том плане, как она задумана при создании Евросоюза, предполагает ограничение суверенитета в определённых жизненно важных областях государств-членов, инициаторы Евросоюза сочли нецелесообразным сразу провозгласить наднациональный характер Сообщества. В сознании людей суверенитет, независимость имели слишком глубокие корни, поэтому термин «наднациональный» в учредительных документах Евросоюза не фиксируется. Надо было найти такие формы, которые в течение определённого периода развёртывания интеграционных процессов позволили бы сочетать суверенитет государств-членов с потребностями создания самостоятельной структуры органов Евросоюза.

Маастрихстские соглашения — результат более чем десятилетнего периода поиска консенсуса в области интеграции, новых направлений объединения. Стороны соглашения в большей или меньшей степени руководствовались федералистской концепцией объединения, хотя в правовом смысле не было создано единого союзного европейского государства с соответствующей правоспоспособностью в международном праве и в международных отношениях.

Бесспорно, процесс переноса полномочий с государств-членов на сообщество займёт немало времени и будет сопровождаться различными противоречиями. Это убедительно продемонстрировали, например, итоги референдумов по Конституции Евросоюза во Франции и Нидерландах в первой половине 2005 г., когда большинство граждан этих государств выразили своё отрицательное отношение к Конституции Евросоюза. Тем не менее Европейский Союз всё более и более выступает на международной арене в качестве субъекта международного права. Наделение международной организации международной правоспособностью осуществляется государствами-членами в учредительном договоре, где зафиксированы их воля и круг прав и обязанностей новой организации в рамках международного правопорядка в пределах реализации компетенции, которые перед ней были поставлены государствами-учредителями.

Специфический характер Евросоюза особенно ярко проявляется в структуре и компетенции органов. Именно организационная структура органов сообщества позволяет реализовать ту полноту власти, которой наделён Евросоюз. В основе структуры лежит принцип единой независимой власти, с делением её на законодательную, исполнительную и судебную. Институционная система Евросоюза представлена Европейским парламентом, Советом, Комиссией и Судом. В решении вопросов, входящих в его компетенцию, Сообщество проявляет полную самостоятельность: оно наделено правом принятия обязательных решений по регулированию функционирования общего рынка.

Международная правоспособность Евросоюза отчётливо проявляется при установлении торговых и дипломатических отношений с третьими странами. В соответствии с Договором по истечении переходного периода государства, входящие в Евросоюз, лишаются суверенных прав заключения торговых соглашений с другими государствами и передают их в общую компетенцию сообщества.

Впервые в международно-правовой практике международная организация становится самостоятельным партнёром во внешней торговле с третьими странами и тем самым осуществляет компетенцию надгосударственного характера.

В центре дискуссии о правовой природе Европейского Союза стоят проблемы государственного суверенитета. Ряд авторов рассматривают Евросоюз как некий аналог государственного союза федеративного типа. В пользу этой точки зрения приводят, в частности, факт существования автономного правопорядка сообществ, распространяющегося не только на государства-члены, но и на их граждан, и основанного на учредительных актах, рассматриваемых как своего рода конституции. То обстоятельство, что в рамках этого правопорядка существует примат права сообществ над национальным правом государств-членов, в целом признаваемым последними, является основанием для проведения параллели с принципом приоритета федерального права перед правом субъектов федерации.

В «смягчённом» варианте Евросоюз рассматривается как ассоциация суверенных государств с тенденцией развития к объединению федеративного типа. Если согласиться с последней точкой зрения, то можно предположить, что состоящий из суверенных государств Евросоюз в будущем может приобрести качества федеративного союза государств в результате поэтапного отказа государств-членов от некоторых прав, присущих суверенитету, в пользу Союза.

Во внешней сфере права, свойственные суверенитету, сохраняются за государствами-членами с определёнными изъятиями, основанными на их обязательствах, принятыми в рамках Евросоюза. Так, государства-члены могут участвовать в международно-правовых отношениях с третьими странами и международными организациями, заключать международные договоры.

Таким образом, общей тенденцией развития Европейского Союза является постепенная добровольная передача прав, основанных на суверенитете, Союзу в целом. Однако само Сообщество не приобретает в силу этого обстоятельства суверенитета. Оно осуществляет лишь определённые полномочия, предоставленные ему государствами-членами, добровольно отказавшимися от прав, присущих суверенитету, в определённых сферах.

Следует отметить, что в международно-правовой литературе вопрос о несовместимости наднациональных организаций с принципами уважения государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела государств-членов дебатировался достаточно широко [7]. Но сегодня очевидно, что сомнения правоведов по этому поводу были несколько преувеличены. Противоречия между основными принципами международного права и членством государств в национальных организациях не существует в том случае, если уставы организаций предусматривают добровольность выхода из организации.

Вступая в любую из международных организаций, государства, скорее, реализуют, чем теряют, свои суверенные права. Суверенитет, как известно, сложное политико-юридическое свойство государственной власти, реализуемое во многих правовых институтах (механизмах власти, политическом режиме, компетенции и т. д.). В учредительных же документах международных организаций наднационального типа ограничивается лишь один институт-компетенция и, как правило, по узкому кругу вопросов (в МБ, МВФ — это экономика, в СБ ООН — вопросы поддержания мира), требующих международного регулирования. Международно-правовое ограничение компетенции государства — нормальная и динамично развивающаяся практика, не нарушающая его целостности и независимости.

Применительно к системе ООН элементы наднациональности отмечаются как в механизме некоторых специализированных учреждений, так и в деятельности отдельных органов этой организации. Развитие наднационального элемента в наибольшей мере произошло за счёт создания валютно-финансовых организаций, включающих Мировой банк — Международный банк реконструкции и развития, Международную финансовую корпорацию, Международную ассоциацию развития и Международный валютный фонд. Создание этих организаций связано с выработкой Бреттон-Вудских соглашений в 1945 г.

С правовой точки зрения главной особенностью бреттон-вудских организаций было то, что они имели именно наднациональный характер. Наднациональность бреттон-вудских организаций проявлялась в первую очередь в широкой и жёсткой компетенции этих организаций в области финансово-валютных вопросов, которые ранее считались исключительно внутригосударственными.

МВФ был призван определять политику в области паритетов национальных валют по отношению к доллару (резервная валютная единица) и золоту (эквивалент валют: 1 тройская унция золота = 35 долларов). Основой правил МВФ 1945 г. явилось поддержание странами-членами фиксированных валютных паритетов по отношению к доллару в условиях свободной обратимости валют по текущим операциям. В случае возникновения дефицита платёжного баланса фонд предоставлял на срок от 3 до 5 лет свои ресурсы в целях облегчения стране-члену возвращения к экономическому равновесию. Устав МВФ 1945 г. жёстко ограничивал компетенцию государств-членов в области валютно-финансовой политики, что проявлялось в следующем:

• — государство-член лишалось права самостоятельно вводить валютные ограничения, изменять паритет валют, проводить девальвацию, ревальвацию (денежную реформу) валюты. Последнее становилось возможным только с согласия фонда (директора) — ст. IV, сек. 1 Устава МВФ;
• — в то же время фонд обладал правом пропорционально изменять курсы всех валют государств-членов, уведомив их об этом за 72 часа — ст. IV, сек. 7;
• — государство-член обязывалось предоставлять фонду по его требованию отчёты о своём бюджетно-финансовом положении;
• — в случае невыполнения этих требований к государству-члену применялись суровые санкции, включающие приостановление пользования правами члена фонда сроком на 1 год и исключение из членов фонда — ст. IV, 0 сек. 6.

Аналогичные статьи содержались в Уставе МБРР. Первые десятилетия существования банк и фонд строго контролировали соблюдение названных полномочий. Достаточно сказать, что санкции применялись к Франции в 1948 г., Чехословакии и Кубе — в 60-х годах и т. д. [8].

Впоследствии в практике МБ — МВФ произошли изменения, которые нашли отражение как в Уставе, так и правилах этих организаций. Тем не менее эти организации не потеряли своей наднациональности.

В системе ООН, помимо валютно-финансовых институтов, наднациональные функции присущи и другим структурным подразделениям. Так, элементы наднациональности существуют и в деятельности Совета Безопасности. Об этом говорит его исключительное право принимать решения о применении принудительных мер с использованием вооружённых сил при отсутствии подобного права у государств, за исключением права на самооборону. Это явный элемент наднациональности, и отрицать это неразумно.

Резюмируя всё вышеизложенное, следует отметить, что тенденции развития наднациональных элементов содержат в себе и позитивные и негативные моменты. Наднациональность естественна, если такого способа регулирования требуют международные отношения. Однако если дистанцирование организации от государств сопровождается утратой консенсуса, диктатом условий, принятых в угоду политическим установкам, неограниченным ростом влияния международной бюрократии, то такая эволюция организации неизбежно приведёт к потере управляемости ею и падению её авторитета среди государств-членов. Как следствие этого, можно ожидать, что организация превратится в бюрократическую структуру, не способную реально воздействовать на развитие международных отношений. То есть в организациях наднационального типа должен быть найден разумный компромисс в соотношении суверенитета государств и элементов наднациональности в их деятельности. И при этом надо обязательно учитывать тот факт, что такое развитие наднациональной компетенции не только и не столько вопрос права, сколько проблема, вырастающая из эволюции мирового сообщества в целом.

глобализация суверенитет наднациональность.

• 1. Анцелотти Д. Курс международного права. — М., 1961. — Т. 1. — С. 25.
• 2. Пастухова Н. Б. Национально-государственный суверенитет в контексте глобализации, интеграционных процессов в мире, новых вызовов и угроз // Lex Russia (Русский закон). — 2006. — № 1. — С. 27.
• 3. Simonovic I. Relative Sovereignti of the Twenti First Centuri.//Hastings International and Comparative Law Review. — 2002. — Vol. 25. — № 3. — Р. 376.
• 4. Дюги Л. Конституционное право. — М., 1908. — С. 128.
• 5. Загладин В. В., Фролов И. Т. Глобальные проблемы современности: научные и социальные аспекты. — М., 1981. — С. 123.
• 6. Арах М. Европейский Союз. Видение политического объединения. — М., 1998. — С. 369.
• 7. Тункин Г. И. Теория международного права. — М.: Междунар. отношения, 1970. — 487 с.; Шибаева Е. А. Правовой статус межправительственных организаций. — М.: Юрид. лит., 1972. — 354 с
• 8. Нешатаева Т. Н. Санкции системы ООН (международно-правой аспект). — Иркутск: Изд-во ИГУ, 1992. — С. 214.