Разработка технологии оценки результативности и эффективности деятельности администрации сельского поселения Городецкое

Разработка технологии оценки результативности и эффективности деятельности администрации сельского поселения Городецкое

1. Понятие органов местного самоуправления

1.1 Место, функции и полномочия органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим государством. Одним из важнейших принципов демократического общества, одной из форм народовластия современной России является местное самоуправление. С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны, поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их неотложных повседневных проблем.

Как указывается в Европейской Хартии местного самоуправления [19, с. 56], ратифицированной Федеральным Законом РФ от 11 апреля 1998 года, органы власти местного самоуправления обеспечивают одновременно и эффективное, и приближенное к гражданам управление.

1 января 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г. № 131. Это основополагающий базовый закон, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяющий предмет ведения и полномочия его органов.

Осью, вокруг которой вращается научная полемика о природе местного самоуправления, стал вопрос о соотношении его с государственной властью и государственным управлением. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволил прийти к выводу о том, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая, необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

В современном мире самоуправление остается важным институтом демократии. Едва выделившись из муниципальных сообществ, органы местного самоуправления становятся необходимым инструментом политической борьбы /

и политического воспитания граждан, особенно в государствах и обществах, находящихся в процессе демократического становления.

Цель создания местного самоуправления — уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и в конце концов власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления [31, с. 206].

Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление, являются органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке в итоге проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых актов.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов — представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в Вологодской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Вологодской области, законами Вологодской области, уставами муниципальных образований.

Законы Вологодской области, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и Федеральному закону, а также ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [36, с. 28].

Органы местного самоуправления муниципального образования обладают:

1) полномочиями по решению вопросов, отнесенных к предмету ведения местного самоуправления Федеральным законом и настоящим Законом;

2) отдельными государственными полномочиями, которыми они наделены федеральными законами и законами Вологодской области;

3) отдельными государственными полномочиями, которые переданы им органами государственной власти на основании договора;

4) полномочиями, переданными органами местного самоуправления других муниципальных образований на договорной основе;

5) полномочиями, переданными членами местного сообщества, иными гражданами, а также организациями.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Разумеется, это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что"… Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения" [16, с. 15].

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Можно сделать вывод, что определенная самостоятельность в решении вопросов местного значения, составляющая необходимый признак местного самоуправления, не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Многие объективные тенденции, свойственные современному положению местного самоуправления в государственном механизме, свидетельствуют об общих для демократических государств принципах: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности.

Можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Предмет ведения органов местного самоуправления, как и предмет ведения любого органа власти, это составной элемент их правового статуса, это тот круг вопросов, решение которых закреплено за ними, находится под их управлением, то есть круг вопросов, на которые распространяется их юрисдикция.

Термин «полномочия органов местного самоуправления» является сравнительно новым для нашего государствоведения. Впервые данное понятие приводится в ст. 12 и ст. 132 Конституции Российской Федерации 1993 года, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться государственными полномочиями.

В толковом словаре русского языка «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел [25, C. 571]. Юридический энциклопедический словарь характеризует термин «полномочия» как совокупность прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами [38, C.146].

Профессора О. Е Кутафин и В. И. Фадеев дают следующее определение полномочий местного самоуправления. По их мнению, это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований [16, с. 349].

Солидарен с ним и профессор И. В. Выдрин, который пишет, что полномочия (права и обязанности) муниципальных органов означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти [4, С. 185].

В Европейской Хартии местного самоуправления указывается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом [10, C.14]. Однако это не исключает представления органам местного самоуправления в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий.

Названное положение Хартии получило развитие в российском законодательстве о местном самоуправлении. Так, Конституция РФ закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.

Российское законодательство, прежде всего Конституция РФ (ст. 130) и Федеральный Закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 2) для определения характеристики предметов ведения местного самоуправления использует термин «вопросы местного значения». Перечень этих вопросов изложен в Конституции и в законе.

Таким образом, предмет ведения муниципальных образований Конституцией обозначен совокупностью вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, передаваемых им.

В федеральном законе вопросы местного значения трактуются как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Необходимо отметить, что в мире сложилась практика, при которой в основу регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть положен принцип, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Данный принцип утвердился в XIX веке в Великобритании (англосаксонская модель). Подобная муниципальная система действует в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и в других странах.

В основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления во Франции и в ряде иных стран положен принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов (французская, или, так называемая, континентальная модель).

В Германии, Австрии и Японии местное самоуправление имеет сходство как с англосаксонской, так и с французской моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами.

«В Российской Федерации в правовом регулировании предметов ведения местного самоуправления проступают черты континентальной модели. Ее элементы были заложены еще во второй половине XIX века, когда в России проводилась реформа местного самоуправления. Земское самоуправление было сформировано тогда на основе общественной теории самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и представлениях о собственных правах общины» [14, c. 123].

Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, подробно изложены в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Причем они устанавливаются по всем уровням (типам) муниципальных образований: вопросы местного значения поселения, вопросы местного значения муниципального округа, вопросы местного значения городского округа.

Общим для всех уровней муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в их собственности; организация в их границах электрои газоснабжения и т. д.

Другие вопросы местного значения четко разграничены между поселением и муниципальными районами, а за городскими округами закреплен весь перечень вопросов местного значения поселений и муниципальных округов.

Поскольку целью реформы местного самоуправления является приближение органов власти к людям для того, чтобы в кратчайшие сроки и с наименьшими потерями решать проблемы, затрагивающие интересы каждого жителя. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения наделены полномочиями, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ.

Концепция Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагала, что введение муниципальных образований поселенческого типа и закрепление за ними основных жизнеобеспечивающих услуг (ЖКХ, благоустройство, транспорт, внутрипоселенческие дороги, услуги связи торговли, бытового обслуживания, рекреационные услуги и услуги культуры, землепользования и застройки, услуги по оказанию первичных мер безопасности от пожаров и т. п.) приведут к постепенному возвращению этих услуг на уровень поселения и, следовательно, к повышению их доступности, а также комфортности проживания в городских и сельских поселениях, иногда достаточно далеко расположенных от административных центров районов.

1.2 Место муниципального управления в системе местного самоуправления. Принципы муниципального управления

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление — определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

б) муниципальное управление — деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательных актах — местного самоуправления);

в) муниципальное управление — в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление — подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение, от того, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование. Муниципальное образование является сложной социально-экономической системой, состоящей из нескольких тесно взаимодействующих и взаимосвязанных объектов: населения, природно-географической среды, градообразующей базы и жизнеобеспечивающей системы, обслуживающей функционирование, сохранение и развитие всего муниципального образования. В данном случае можно утверждать, что имеется многообъектность муниципального управления.

Многие проблемы управления социально-экономическими процессами, происходящими в муниципальном образовании, могут и должны решаться с помощью системного подхода, общей теории систем и системного анализа и синтеза. Овладение системными знаниями и их практическое применение в муниципальном управлении составляет основу научного подхода к принятию решений на муниципальном уровне. Они составляют фундамент современного управления сверхсложными объектами, которыми являются муниципальные образования.

Глава муниципального образования является координирующим элементом системы муниципального управления, согласовывающим действия нижестоящих звеньев. Структурные подразделения администрации являются управляющими элементами и образуют низший уровень муниципального управления, непосредственно взаимодействующий с исполнительными элементами.

Муниципальные унитарные предприятия (организации) являются исполнительными элементами системы муниципального управления, которые выполняет определенные функции, например, оказывают конкретную услугу или производят товар. Совокупное и целенаправленное действие исполнительных элементов муниципального образования образует процесс его функционирования.

Центральное место в системе муниципального управления занимает формирование комплекса миссии и целей, а также задач, обеспечивающих их достижение. Следовательно, можно утверждать, что миссией муниципального управления является повышение качества жизни населения муниципального образования.

Принципы муниципального управления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов муниципального управления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Принцип самостоятельности муниципального управления характеризуют следующие основные черты:

— принцип организационного обособления органов муниципального управления в системе управления регионом и их взаимодействие с органами региональной власти в реализации общих задач и функций;

— принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов муниципального управления;

— принцип ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением;

— принцип многообразия организационных форм осуществления муниципального управления;

— принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

— принцип законности в организации и деятельности органов муниципального управления;

— принцип гласности деятельности органов муниципального управления;

— принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности органов муниципального управления;

— принцип государственной гарантии муниципальной власти.

Важной стороной муниципальной деятельности является создание условий для эффективного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сфере, отнесенной к муниципальному уровню [33, c. 77−79].

Свое предназначение органы муниципального управления могут оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы.

Муниципальное образование представляет собой территориально-производственный и хозяйственный комплекс. Комплексное развитие муниципального образования обеспечивает повышение эффективности муниципального хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха населения.

Муниципальное управление связано, прежде всего, с тем, что население и создаваемые им муниципальные органы могут быть более эффективно, нежели государственные органы, решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, обеспечивать социально-культурные и другие жизненно важные потребности населения

Решение задач, поставленных перед органами местной власти в связи с их новой ролью в управленческом процессе, должно осуществляться профессионально подготовленными специалистами с высоким уровнем культуры менеджмента и особым управленческим мышлением на базе новых научных и методических разработок с использованием современных информационных технологий.

Кадровое обеспечение муниципального управления — это деятельность, направленная на комплектование профессионально подготовленными работниками местных органов власти, способными на уровне современных требований эффективно реализовывать в рамках закона и должностных полномочий задачи и функции муниципальных органов.

Конкретное содержание всего управленческого процесса, выработка и реализация управленческих решений определяются, прежде всего, деятельностью людей, представляющих собой кадровый состав системы муниципального управления [28, c. 167−168].

2. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

2.1 Эффект и эффективность в управлении: основные понятия

Закон, регулирующий общие принципы организации местного самоуправления, определяет условия, обеспечивающие функционирование местного самоуправления, основы местного самоуправления, организацию управления, «правила», по которым будет осуществляться местное самоуправление. В данном случае уместно сказать, что управлять можно только тем, что измеряется, и только тогда, когда обозначен желаемый и измеримый результат, когда определен возможный уровень затрат для его достижения и выбран адекватный требованиям внешней среды и потенциалу организации способ достижения запланированного результата.

Управление — это взятие субъектом управления на себя обязательств перед носителями проблемы, в качестве которых выступают личность, население, домашнее хозяйство, бизнес и т. п., по их разрешению. При этом под качеством управления понимается степень соответствия результатов деятельности органа власти требованиям и ожиданиям личности, домашнего хозяйства, населения, бизнеса и т. п., измерителям, посредством которых они оценивают свои ожидания.

Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, предполагающий изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение [36, c. 243−246].

Если подойти к вопросу эффективности управления с данных позиций, то можно сказать, что муниципальное управление находится в «эмбриональном, зачаточном» состоянии на пути к цивилизованному эффективному управлению.

Эффект (лат. Effectus) — это действие, эффективный (лат. Effectivus) — значит производительный, действенный.

Результат труда человека в процессе производства материальных благ и / или оказания услуг определяется как его эффект. Применительно к управлению «эффект» представляет действенность управления, то есть способность субъекта управления реально воздействовать на объект управления для достижения поставленных целей (результат управления) в новых, изменившихся условиях.

При этом следует различать эффект как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления и результативность как меру точности управления, характеризующуюся достижением ожидаемого состояния объекта управления, цели управления или степенью приближения к ней.

Сам по себе эффект недостаточно характеризует деятельность, поскольку не дает ответа на вопрос: «Во что обошелся результат, какими затратами получен этот эффект?» Равные затраты труда могут дать разный эффект, и наоборот, один и тот же эффект может быть достигнут разными затратами труда. Более того: один и тот же результат может быть получен в разных условиях поведения элементов внешней среды за счет разных по величине, составу и соотношению затрат.

Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее (для его достижения в широких масштабах нужны глубокие изменения в органах власти, наращивание потенциала либо его перегруппировка в пользу отдельных элементов), эффективность характеризует функционирование органов власти.

Отрицательный эффект означает утрату полезного свойства, качества, уменьшение потенциала и может быть назван ущербом. Положительный эффект возможен и за счет мер, предпринимаемых по сокращению отрицательного эффекта. Потенциально возможный (вероятный) отрицательный эффект, в отличие от ожидаемого ущерба и отрицательного фактического эффекта, представляет упущенную выгоду.

Цель управленческой деятельности — получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т. е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину — эффект с другой абсолютной величиной — затраты.

Эффективность — это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект, оказывать действие.

Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.

Социальная эффективность — качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям ее потребителей.

Оценивая эффективность управления, следует:

— во-первых, выяснить, действительно ли полученный результат возник как следствие управления, а не действия каких-либо сторонних сил, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов;

— во-вторых, понять источники результата управления. Является ли это следствием результата деятельности руководителей, их организаторского и иного таланта, или это следствие муниципальных правовых актов, в содержании которых зафиксированы условия, способствующие развитию личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т. п. Это важно, поскольку может быть основанием для последующих действий, формирования, накопления и использования положительного опыта;

— в-третьих, установить взаимозависимость между целями, задачами, технологиями реализации решений, реально полученными результатами. Важность данного тезиса заключается в том, что технология управления носит последовательный характер и ошибки, появившиеся на любом из этапов, влияют на результаты, и в зависимости от условий внешней среды их влияние осуществляется в разной прогрессии своего воздействия;

— в-четвертых, установить потенциал, которым обладает орган власти, и как он был использован. Например, высокий потенциал, которым располагают орган власти, территория, и низкая эффективность управления, сводящая на нет потенциал органа власти, территории.

Для успеха и меньшей уязвимости со стороны меняющейся внешней среды и достижения намеченных целей недостаточно, чтобы организация обладала определенным потенциалом для эффективного функционирования. Для реализации этого потенциала орган власти должен быть внутренне эффективным и рационально использовать все виды ресурсов. Услуги должны предоставляться органом власти с оптимальными затратами и «нужным» потребителю качеством.

Орган власти не существует в замкнутом пространстве. Соприкасаясь с внешней средой, он обязан быть не только внутренне, но и внешне эффективным. В этом заключается его успешное функционирование. Питер Ф. Друкер охарактеризовал общую эффективность так: «делать нужные вещи».

Оценка эффективности управления в органах власти — явление достаточно сложное, и связано это с тем, что субъект управления представляет собой совокупность «субъектов управления», каждый из которых выполняет строго определенные функции. В органах местного самоуправления в качестве элементов совокупного субъекта управления выступают: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.

Совокупный субъект управления — это не простая сумма действий каждого из вышеназванных элементов, а их интегральная сумма; лишь в совокупности они представляют собой полноценный субъект управления.

Необходимо различать эффективность «элементов субъекта управления», каждого из органов управления и общую эффективность управления как некую интегральную сумму эффективностей совокупного субъекта управления и совокупного органа управления. Каждая из которых, в свою очередь, разлагается на внутреннюю и внешнюю эффективность.

Внутренняя эффективность — эффективность работы органов местного самоуправления, которая заключается в эффективности выработки, принятия, организации исполнения решений, обеспечивающих наращивание, развитие и рациональное использование потенциала личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса, их самодостаточность. Оценить данную эффективность можно при помощи двух групп расчетов.

Первая — общая, характерная для многих организаций. К основным коэффициентам относятся: оценка оперативности работы аппарата управления; рациональности управленческой документации; соответствия структуры и численности аппарата управления нормативным требованиям по выполняемым функциям; обеспеченности и соответственно использования современных информационных технологий, оргтехники; управляемости; качества выполнения управленческих функций и некоторые другие. Общий показатель состояния уровня организации управления устанавливается с учетом всех указанных показателей и определяется как средневзвешенная величина.

Вторая — конкретная, характерная только для конкретной организации в конкретных условиях внешней среды, поскольку именно она (внешняя среда) диктует требования к правилам и процедурам, коммуникациям и отношениям, взаимосвязи между подразделениями администрации и внутри них, процессам или действиям, упорядочению, согласованности, целевой направленности деятельности, полномочиям, ответственности.

Внешняя эффективность или второй аспект — эффективность, т. е. степень соответствия целей и результатов деятельности органов власти потребностям и интересам населения, уровень удовлетворенности запросов населения в услугах данного рода.

Органы власти призваны регулировать отношения, возникающие по поводу удовлетворения потребностей и использования для этой цели соответствующих ресурсов.

Анализ эффективности управления органов власти включает оценку затрат и результатов. Затраты и результаты можно представить в виде больших (прямых) и множества малых, часто неуловимых (косвенных) потоков. Недоучет последних может исказить баланс затрат и результатов.

Возможности для проведения анализа эффективности затрат серьезно ограничены, если речь идет более чем об одном прямом эффекте и значительном количестве косвенных.

Эффективность часто связывают с эффективностью распределения и контроля расходов, которые осуществляют органы исполнительной власти в рамках установленного бюджета. Поэтому методы формирования бюджета всегда были, есть и будут важным аспектом борьбы за эффективность.

Обычная процедура составления бюджета заключается в том, что каждое структурное подразделение администрации готовит смету расходов, которые необходимы на следующий финансовый год. Эти сметы рассматриваются, анализируются, согласуются и сводятся воедино специализирующимися на этом подразделениями, завершаясь на уровне главы муниципального образования. Бюджет исполнительной власти, включая проекты расходной и доходной частей, представляется законодательному органу, который его рассматривает, проверяет и принимает для придания ему законной силы. По сути, одни берут на себя обязательства, что в соответствии с выделенными средствами они обязуются достичь согласованных результатов, другие — обеспечение контроля расходования и выполнение взятых перед избирателями на себя обязательств. Устанавливается контрольный механизм отчетности для того, чтобы ограничить аппетиты исполнительной власти до сумм, разрешенных бюджетом.

Предложения структурных подразделений администрации по поводу статей бюджета по своей природе являются и разновидностью прогноза, и разновидностью плана. К сожалению, статьи бюджета по своей сути являются функциональной разновидностью расходования средств и не более.

Статьи бюджета — это вложение средств в содержание кого-то, чего-то. Но современное вложение средств должно осуществляться в изменения, которые должны произойти По сути, администрация берет на себя обязательства и гарантирует изменения, которые должны произойти в соответствующих сферах ее деятельности. Если мы хотим получить согласованный между представительными и исполнительными органами результат, мы должны выделить соответствующую согласованную сумму, которая является следствием желания и взятых обязательств разрешить проблемы, носителями которых, в конечном счете, являются избиратели.

Существует тесная связь между рациональным основанием составления бюджета и эффективностью управления муниципальным образованием в рамках принятого бюджета. Рациональное решение по бюджету — это решение, которое одобрено избирателем в лице представительного органа, которому он (избиратель) делегировал право принятия данного решения в отношении: целей администрации муниципального образования в различных сферах деятельности, оценки их важности; оценки оптимальности способа ассигнования ограниченных средств местного бюджета и иных ресурсов муниципального образования для получения максимального эффекта в рамках сформулированных целей и оптимального соотношения результата к затратам.

Большинство людей считают, что «власть должна быть эффективной». Однако нередко дискуссии об «эффективности» — это в действительности споры о том, какие ценности власть должна проводить в жизнь. Обычно программы эффективности отождествляются с сокращением расходов, обращая внимание на знаменатель эффективности — расходы на власть и не обращая внимания на числитель — результат работы органов власти. У муниципальных служащих складывается мнение, что они как служащие представляют собой то зло, которое мешает населению, предпринимателю хорошо жить, они — «потогонный инструмент» в руках авторитарно-директивного руководства муниципального образования для достижения поставленных целей.

Другим вопросом, требующим иных подходов, является разработка механизма формирования бюджета муниципального образования

Бюджет — это выделение ресурсов под конкретные цели, результат, а бюджетирование — это возможность выбора органами исполнительной власти решений по достижению поставленных целей.

Бюджет должен планироваться в соответствии: с возможностями внешней среды; с возможностями тех, кто призван реализовать цели, с учетом изменения их потенциала, необходимого для достижения поставленных целей, ожидаемого результата.

По сути, разработка и утверждение бюджета — это то время, когда следовало бы определиться с оценкой эффективности управления. Когда исполнительные органы берут на себя обязательства, выраженные «измеримыми результатами», «под которые выделяются соответствующие средства» и определяются изменения, которые должны произойти. Необходимо при этом понять, что ресурсы вкладываются в изменения, которые должны произойти.

Эффективное управление в терминах современного управления — это управление изменениями во внутренней среде, как реакция на изменения, происходящие во внешней среде, а это предполагает для начала использование современных технологий управления, управления потенциалом, управления сопротивлением изменениям.

2.2 Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

Эффективность власти в стране определяется тем, насколько эффективна власть на первичном, низовом уровне — в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем — вопросов местного значения — раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 2007 году Федеральный закон № 131-ФЗ был дополнен статьей об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления

Президент РФ Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию отметил, что «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправления столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы».

Надо научиться управлять:

— финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т. д.;

— инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;

— человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;

— информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.

Качество местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая. Основное внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления — это необходимый минимум. Но без профессиональной организации местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее время в России органами государственного управления:

1. Разработаны четкие цели-ориентиры для органов местного самоуправления — это критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне.

2. Сформирована новая система органов местного самоуправления, обязательных для осуществления реального права населения на местное самоуправление, которая включает в себя главу муниципального образования, представительный орган и местную администрацию.

3. Разработаны новые механизмы прямой и обратной связи субъекта и объекта муниципального управления — комплекс разнообразных форм и методов подготовки и обсуждения с населением важнейших управленческих решений.

4. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения.

5. Сформирован механизм выявления и поощрения лучших управленцев, благодаря которому возможно создание позитивной конкурентной среды. Как показала длительная практика взаимодействия муниципальных и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной — если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам.

6. Разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Принципиальным новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов.

7. Установлены санкции за неэффективное управление, вплоть до введения временного финансового управления. Особенно перспективным в плане становления эффективного местного самоуправления является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих.

В России формируется единая система кадрового резерва государственной и муниципальной службы. Веский аргумент в пользу такого шага — введение классных чинов для муниципальных служащих, создание условий для ротации на государственной и муниципальной службе. Это можно сделать только в том случае, если существует системная профессиональная подготовка, непрерывное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих.

Важными шагами в направлении повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления стало появление Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

В Указе даны поручения Правительству разработать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.

Какие показатели действительно будут отражать эффективность деятельности органов местного самоуправления и действительно помогут местным властям работать эффективнее? Каким инструментом мерить эту эффективность, чтобы измерения были точными и доступными по цене?

Попытка обеспечить стандартизацию муниципальных услуг и объективно оценить деятельность муниципальных властей неизбежно порождают чрезвычайно сложный вопрос: какие стандарты должны быть введены — федеральные или региональные? Стандартизация на федеральном уровне позволяет обеспечить равенство жизненных условий для всех жителей страны.

Но этот подход не учитывает различие в социально-экономическом положении регионов. Стандарты коммунальной инфраструктуры для жителя крупного мегаполиса значительно отличаются от тех стандартов, которые достижимы для жителя деревни. Те же вопросы возникаю, если вводить стандарты на региональном уровне. возникают те же проблемы. Разрыв между сельским районом и городским округом также будет значительным. Кроме того, если отдать регионам формирование системы показателей, то станет невозможно обеспечить единые требования к работе местных властей и единых подход к обустройству жизненного пространства для граждан.

Наиболее верно осуществлять стандартизацию услуг на федеральном уровне. При этом стандартный перечень и уровень услуг измеряемых, вводимый на федеральном уровне, должны быть «нижней планкой», ниже которой муниципалитет можно признать просто неработающим и смело ликвидировать за ненадобностью. Все прочие по своему усмотрению смогут вводить дополнительные показатели, что также будет учитываться при оценке их эффективности. При этом показатели должны различаться в зависимости от типа и, возможно, численности муниципального образования. Их не должно быть много, система оценки не должна быть громоздкой, сложно реализуемой, требующей специальной квалификации. Показатели должны быть очевидны и легко измеряемы.

Помимо показателей текущего функционирования муниципалитета необходимо отразить попытки руководства обеспечить долгосрочное планирование и стратегическое развитие города и поселка. В первую очередь — наличия стратегий социально-экономического развития и качество их реализации.

Показатели, отражающие качество услуг органов местного самоуправления, должны быть дополнены показателями, отражающими базовые принципы построения местной власти. Согласно Конституции РФ, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Поэтому качество муниципальной власти отражается не только в качестве осуществления услуг, но и в наличии (развитии) гражданской активности на территории муниципального образования. Для того, чтобы оценить эту гражданскую активность, необходимо использовать и объективные и субъективные критерии.

Развитие общественных инициатив на территории муниципальных образований, частота и результаты проведения референдума, законотворческая активность населения, развитие ТСЖ и ТОСов и т. п. — все это параметры, поддающиеся количественному учету. В то же время объективные показатели необходимо дополнять субъективными. В 30-м показателе Перечня … для оценки эффективности деятельности ОМСУ отражается удовлетворенность населения, измеряемая через опросы. Разработка единого для всех муниципальных образований опросника должна включать и вопросы, отражающие возможность граждан активно участвовать в решении вопросов местного значения, способность влиять на власть.

Разработка подобных показателей, более тесно привязанных к вопросам местного значения и полномочиям муниципального образования, а также критериев их оценки, не может быть выработана без активного привлечения общественности, экспертного сообщества, самих представителей муниципальных образований.

Сегодня объективной оценке работы местных властей препятствует целый ряд причин, которые, фактически, нивелируют активность муниципальных руководителей и искажают ее результаты. Так, муниципалам сложно повлиять на собираемость основных налогов — на землю и имущество физических лиц.

Налог на землю. Объектом налогообложения может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственных кадастровый учет. На сегодняшний день доля земельных участков, отвечающих требованиям Налогового Кодекса РФ, невелика. Кроме того, отсутствует нормативно закрепленный механизм воздействия органов МСУ на собственников и пользователей в понуждении их к проведению работ по межеванию земельных участков и постановке на кадастровый учет. Формирование реестра муниципальной собственности сталкивается с самыми разными проблемами и требует от муниципальных образований серьезных финансовых вложений.

Непросто обстоят дела и с регистрацией прав собственности на недвижимое имущество, которой занимаются органы государственной регистрации.

Развитие налогооблагаемой базы по указанным видам налогов возлагается на органы местного самоуправления, а функции по администрированию закреплены за органами государственной власти. Налицо разрыв в управленческой цепочке, который способен привести и уже приводит к замедлению темпов социально-экономического развития муниципальных образований. Даже при наличии у органов местного самоуправления информации о состоянии налогооблагаемой базы, у них отсутствует возможность влиять на собираемость налогов, так как они крайне ограничены в возможности предпринимать какие-либо действия в отношении налогоплательщиков.

Таким образом, в настоящее время органы местного самоуправления практически лишены возможности эффективно влиять на доходные возможности местных бюджетов. Очевидно, что назрела необходимость совершенствования законодательства, регулирующего вопросы регистрации земельных участков и иной собственности, которое бы предусматривало ограничение стоимости и ускорение этой процедуры, а также законодательства, регулирующего ответственность потенциальных плательщиков местных налогов.

Можно назвать и другие, не менее сложные проблемы, создающие для разных муниципальных образований заведомо неравные условия работы. Например, существование на территории ряда муниципальных образований ряда «федеральных льготников», освобожденных от уплаты местных налогов.

Объективная оценка работы муниципальных образований требует также пересмотра существующей практики межбюджетных отношений, при которой чем хуже работает муниципальное образование, тем большие дотации из бюджета вышестоящего уровня оно получает.

Это далеко не полный перечень проблем, препятствующий объективной оценке работы муниципальных образований.

3. Технология оценки результативности и эффективности деятельности администрации сельского поселения Городецкое

3.1 Критерии и механизм оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления сельских поселений

Важнейшими критериями эффективности муниципального управления на современном этапе становления местного самоуправления являются:

а) субъективные критерии: на основе социологических показателей производится оценка дееспособности местного самоуправления; степени

возможностей и самостоятельности в решении местных проблем; ответственность субъектов власти и управления (государственные и муниципальные органы власти, общественные организации и сами жители); способов влияния местного сообщества на действия органов муниципальной власти;