Критерии эффективности и справедливости налоговой системы

О КРИТЕРИЯХ ЭФФЕКТИВНОСТИ И СПРАВЕДЛИВОСТИ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ

В современной налоговой теории расходятся позиции относительно определения «налоговая система». Так, под налоговой системой понимается «совокупность налогов, пошлин, сборов, взимаемых на территории государства в соответствии с Налоговым Кодексом, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях» [1, С. 19]. В. Г. Пансков определяет налоговую систему как «совокупность налогов, принципов, форм и методов их установления, изменения или отмены, уплаты и применения мер по обеспечению их уплаты, осуществление налогового контроля, а также привлечение к ответственности и мер ответственности за нарушение налогового законодательства» [2, С. 80]. В Финансово-кредитном энциклопедическом словаре под ред. А. Г. Грязновой налоговая система определяется как «совокупность налогов, принципов, форм и методов их установления, изменения и отмены, уплаты и применения мер по их уплате, осуществления налогового контроля, а также привлечения к ответственности и мер ответственности за нарушение налогового законодательства» [3, С. 607].

Несмотря на неоднозначное толкование данного понятия, ясно, что налоговая система — это не только совокупность налогов и сборов, установленных и взимаемых в данном государстве, но и ещё и определённый набор институциональных элементов, обеспечивающих её организацию и функционирование. Как минимум он включает: специальное законодательство в области налогов и сборов; функциональные полномочия законодательной и исполнительной власти в области налогового регулирования и налоговые компетенции; специальные структуры, обеспечивающие реализацию контрольных, информационных и связующих функций с налогоплательщиками; набор специальных инструментов, механизмов и процессов, позволяющих обеспечивать налоговый контроль, налоговое стимулирование.

Таким образом, с позиции системного подхода эффективной можно признать такую налоговую систему, в которой результативно и согласованно в интересах общества, государства и бизнеса функционируют все её элементы, нет сбоев в отдельных элементах системы, что в результате мультиплицирует итоговую эффективность. Таким образом, эффективными являются:

• — система налоговых органов РФ (выбранный вид организационной структуры, территориальное распределение служб и отделений, организация информационных потоков; состав и распределение функциональных полномочий; результативность работы по отдельным направлениям деятельности и в целом (соотношение затрат и результатов и другое);
• — состав налогов и сборов, сформированных и применяемых в данной стране и на данной территории, а также выбранный механизм исчисления и уплаты налогов (состав налогового обязательства);
• — налоговое законодательство (адаптированное к действующей системе финансовой и бухгалтерской отчетности, органично сочетающееся с иными нормами права (иным законодательством), не провоцирующее дополнительных затрат как со стороны фискальных органов, так и со стороны налогоплательщиков по его практической апробации, разъяснению порядка применения, процессному сопровождению при возникновении конфликтных ситуаций, минимизирующее вынужденное реформирование налогового законодательства и другое);
• — налоговый контроль (организация, применяемые формы и методы налогового контроля, механизмы и методы взаимодействия с другими контрольными органами; организованный порядок разрешения конфликтных ситуаций; механизмы взыскания налоговой задолженности; методы борьбы с теневым оборотом; виды и уровень ответственности при нарушении налогового законодательства);
• — состав и порядок распределения налоговой компетенции по уровням власти (не нарушается единство налоговой системы, при этом остаются возможности для региональной (муниципальной) корректировки элементов налогового обязательства, уровня налоговой нагрузки в целях поддержки и стимулирования отдельных видов деятельности и направлений бизнеса; являются разумными ограничения в пределах допустимой налоговой компетенции; возможности налоговой компетенции не противоречат и не ограничиваются прямо или косвенно финансово-бюджетными полномочиями; инструменты налогового стимулирования просты в организации использования и процедурах согласования с вышестоящими органами власти (как негативный пример — инвестиционный налоговый кредит));
• — применяемые инструменты и механизмы налогового регулирования (они четко соответствуют выбранной и реализуемой в стране налоговой политике, наиболее действенны и результативны в соответствующей социально-экономической системе, провоцируют нужные тенденции и процессы, а также ожидаемые поведенческие реакции со стороны участников налоговых отношений).

Критерии эффективной налоговой системы могут быть разнообразными и включать, например, следующие показатели:

• — оптимальный уровень налоговой нагрузки отдельных хозяйствующих субъектов и тенденции ее изменения;
• — степень полноты охвата хозяйствующих субъектов и проводимых ими операций в системе налогового контроля (в том числе наличие и масштабы теневого оборота);
• — уровень распределения налоговой нагрузки между видами и подвидами экономической деятельности; между уровнями бизнеса;
• — прирост налоговых доходов в бюджетную систему страны;
• — достаточный для функционирования государства объём налоговых поступлений;
• — отсутствие просроченной налоговой задолженности;
• — низкие затраты на систему налогового администрирования, в том числе на содержание фискальных органов, на обеспечение исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, снижение расходов, связанных с выполнением работниками налоговых органов своих функциональных обязанностей, судебных расходов, на реализацию контрольных мероприятий, расходов по реформированию налоговой системы и т. д.;
• — обеспечение эффективности в администрировании отдельных налогов с позиции соотношения издержки — поступления;
• — соответствие налоговой системы социальной, финансовой, инвестиционной и другим политикам государства;
• — стимулирование инновационно-инвестиционной активности, воспроизводственной, природосберегающей и экологически направленной деятельности вследствие реализации налоговых механизмов;
• — стимулирование предпринимательства реинвестировать прибыль на производственное и социальное развитие, формировать реальные фонды оплаты труда;
• — обеспечение привлечения внешних инвестиций на данную территорию и капиталов частных лиц;
• — наличие механизмов регулирования уровня социального расслоения в обществе посредством использования особого порядка формирования налоговых баз при налогообложении доходов и имущества физических лиц;
• — стимулирование уровней власти разных уровней к наращиванию налогового потенциала на своей территории;

Сущность эффективной налоговой системы может быть раскрыта и с позиции выполняемых ею функций в соответствии с функциональным назначением данной категории в экономике.

Хорошо известно, что в современном социально-экономическом государстве налоговая система выполняет разные функции (фискальную, регулирующую, контрольную, социальную, воспроизводственную, стимулирующую), поэтому и эффективность её функционирования оценивается через призму приоритетности той или иной социально-экономической политики, реализуемой в данном обществе на данном историческом периоде развития, сложившейся финансово-экономической ситуации или политических пристрастий.

Таким образом, можно говорить о фискальной эффективности налоговой системы — с позиции достаточности наполнения доходов бюджетной системы страны; контрольной эффективности — с точки зрения полноты учёта всех налогоплательщиков, своевременности и полноты уплаты налогов, сборов и иных платежей, отсутствия теневого оборота; регулирующей эффективности — соответствия применяемого налогового механизма стратегическим и тактическим целям Правительства РФ, региональных и муниципальных органов власти; инновационной-инвестиционной эффективности — наличия в налоговой системе действенных инструментов поддержки и стимулирования масштабных и долговременных инвестиционных вложений, создания, приобретения и производственного освоения новой техники, технологий, венчурного бизнеса, инновационных технологий; социальной эффективности — с позиции обеспечения установленных допустимых предельных пропорций уровня расслоения в обществе, поддержки посредством налоговых инструментов социально значимых для общества видов деятельности, наличия социально-финансовых прямых или косвенных (через систему налоговых льгот и преференций) вложений и так далее; экологической эффективности — наличие налоговых механизмов, стимулирующих природосберегающую, экологически приоритетную деятельность государства и бизнеса.

Получается, что эффективная налоговая система — это сложное и разноплановое понятие, соединяющее в себе разные срезы налоговой эффективности, требующей оценки с позиций системного, функционального подхода и с позиции согласования интересов всех взаимодействующих сторон.

Что касается критерия «справедливости» в налоговой системе, то его сущность исследуется на протяжении почти двух столетий с момента его выделения в трудах А. Смита, что обусловлено субъективностью идеи справедливости вообще, отличным пониманием справедливости разными экономическими агентами и общественными системами. В настоящее время можно выделить следующие подходы к теории справедливости:

• — общие философские теории, сфокусированные на поиске ответа на вопрос, что такое справедливость или что признавать справедливым, т. е. философы акцентируют внимание на ее моральном содержании;
• — казуистические теории, рассматривающие справедливость как систему определенных норм, в частности, с позиции соотношения политических прав и свобод в обществе;
• — психологические и социологические теории, акцентирующие внимание соотношении реальных фактов и идей справедливости;
• — правоведческие теории, рассматривающие справедливость в области применения и толкования норм права с позиции правового обеспечения деятельности государства и личности.

Таким образом, справедливость как основная философско-социологическая категория раскрывает законы развития общества и истоки формирования его институтов. Как следствие, выделяется три вида справедливости: обменивающая (коммутативная), воздающая (ретрибутивная) и распределительная (дистрибутивная).

В научной литературе социальная справедливость в экономическом аспекте рассматривается в двух направлениях.

Первое отражает взаимосвязь социальной справедливости с проблемой равенства и неравенства людей, поэтому в различных концепциях справедливости предлагаются модели нивелирования конфликтного противоречия. В соответствии с дистрибутивными концепциями выделяются следующие модели распределения:

• а) утилитаристкая — распределение с целью максимизации общей полезности всех членов общества, поэтому существует одобрение любого неравного распределения в случае ухудшения положения одного из индивидов;
• б) интуитивисткая — распределение, в основе которого выбор между степенью равенства и уровнем благосостояния, при этом каждому индивиду гарантирован определенный уровень благосостояния;
• в) эгалитарная — равное распределение получаемых благ;
• г) роулзианская — распределение в пользу наименее обеспеченных граждан с целью максимизации их полезности.

Второе направление — это реализация социальной справедливости с целью нивелирования неравенства социальных групп трансфертными, институциональными или налоговыми механизмами.

В налоговых теориях первоначально акцентировалось внимание на справедливости в отношениях между государством и налогоплательщиком и между налогоплательщиками. Справедливость в налоговой теории эволюционировала от равенства и всеобщности обложения к соразмерности, отразившейся в теориях пропорционального и прогрессивного налогообложения, свободного от налогообложения минимума, распределения налогового бремени, переложения налогов. Различаются и подходы к критерию справедливость в современных теориях налогообложения. Так, по мнению А. Брызгалина, сама мысль об «одинаковости в налогообложении» ущербна и несостоятельна. Для достижения справедливости налоговая система должна быть дифференцирована в части разновидности тех или иных налогов. Основной признак справедливой налоговой системы — наличие льгот. При этом методологической основной принципа справедливости выступает прогрессивное и шедулярное налогообложение [159, С. 240].

Традиционный взгляд на зависимость справедливости и эффективности состоит в том, что существует необходимость выбора между справедливостью и эффективностью.

Можно ли сформировать эффективно-справедливую налоговую систему? Стопроцентной гарантии, разумеется, нет. Хорошо известно, что за многовековую историю построения налоговых систем ни одна страна не смогла сформировать налоговую систему, одновременно отвечающую критериям и справедливости, и эффективности налогообложения. Это объясняется в частности тем, что эффективность и справедливость — понятия, относящиеся к разным сферам реализации и понимания. Справедливость — это субъективная и относительная категория. Любая налоговая система содержит в себе элементы несправедливости. Во-первых, она основывается на отношениях принуждения, заставляет отчуждать часть своего имущества, дохода в пользу определенных субъектов налоговых или общественных отношений, таким образом, сущностные отношения в налоговой системе базируются на принуждении и несправедливости. Далее, предоставление налоговых льгот и преференций приводит к дифференциации налоговой нагрузки и несправедливости с точки зрения критерия равенства налогоплательщиков. Сам механизм стимулирования посредством налоговых инструментов провоцирует элементы субъектно-объектной несправедливости. Дифференциация в системе ответственности за нарушение налогового законодательства также является относительно несправедливой. Несправедливым может считаться и принятый порядок распределения налоговых полномочий, и механизм вторичного распределения налоговых доходов, и налоговая политика, формирующая приоритетную поддержку отдельным сферам, видам деятельности, группам лиц или странам. При этом несправедливость может провоцировать поиск и обеспечение более высокой эффективности.

Тем не менее, следует стремиться к формированию более эффективной и более справедливой налоговой системы. При этом реализация принципа справедливости в налоговой системе и в налоговых отношениях не является неразрешимой и сложной задачей. Она может и должна основываться, во-первых, на стремлении к снижению, нейтрализации конфликтов и противоречий в системе налоговых отношений; во-вторых, на более подуманной дифференциации налоговой нагрузки, порядка выбора объектов налогообложения и порядка формирования налоговых обязательств в зависимости от: а) особенностей ведения бизнеса (должны учитываться природно-климатические особенности бизнеса, включая порядок получения и распределения абсолютной и дифференциальной природной ренты; цикличность производственного цикла; экономические результаты (рентабельность, скорость оборота капитала, размер добавленной стоимости); территориальное расположение, влияющее на результативность бизнеса или его стратегическую, социальную, экономическую и иную безопасность для общества; экологическая и природосберегающая направленность бизнеса; объём прямых инвестиций в бизнес и человека); б) формы реализации бизнеса; в) социальной, экологической, инновационной и прочей приоритетности бизнеса и, в-третьих, на соблюдении принципов налогообложения (экономических, юридических и организационных).

Таким образом, налоговая система должна балансировать интересы всех участников налоговых отношений, что позволит реализовать компромиссное сочетание социальной справедливости и эффективности, будет способствовать созданию гармоничной и цивилизованной налоговой системы.

Говоря о конфликтах между налогоплательщиками и налоговыми органами, как правило, забывают, что «правила игры» задаются государством. Какие же формальные и неформальные правила установлены в Российской Федерации?

Основная функциональная обязанность налоговых органов по отношению к государству — обеспечение полноценного учета налогоплательщиков и своевременной и полной уплаты налогов и сборов. Вся система оценки результативности деятельности налоговых органов направлена на реализацию этой функции, на выполнение плана по сбору налогов, следовательно, мотивация, спрос с налоговых работников формируют соответствующую профессионально-эмоциональную среду в их деятельности и отношение к плательщикам: налогоплательщики всегда готовы обмануть государство, их нужно разоблачать, принуждать, заставлять и т. п. Накал страстей достиг такого уровня, что в первом Регламенте организации работы налоговых органов чёрным по белому было написано о недопустимости грубого, неуважительного высказывания, оскорбления в адрес налогоплательщиков, об уважении их чести и достоинства. В целом поставлена задача изменения характера работы налоговых органов, которые должны стать сервисным центром, помогающим налогоплательщикам исполнить их обязанность по уплате налогов.

Конечно, изменения в системе взаимоотношений налогоплательщиков и налоговых органов произошли. Однако «открывать дверь в налоговые органы (и другие и структуры исполнительной власти) ногой, говоря о том, что мы вас всех кормим», налогоплательщики не стали. В Российском обществе сохраняется иной стереотип. При этом далеко не все налогоплательщики стремятся исполнить свою обязанность по уплате законно установленных налогов и сборов. Получается замкнутый круг, когда одни придумывают схемы уходы от налогообложения, прячут доходы, оправдывая свои действия тем, что так поступают многие, что, сколько ни плати, Правительству всё мало, оно неэффективно использует собранные средства, а другие догоняют и ловят, злясь и ненавидя «безнравственных налогоплательщиков». налоговый бизнес доход ясачный Понятно, что гармонизация отношений между налоговыми органами и добросовестными налогоплательщиками требует совместных взаимных усилий и соответствующей институциональной среды. Предпринятые государством действия по формированию цивилизованных налоговых отношений, в частности: введение регламентов реализации функциональных обязанностей налоговых органов, раскрытие системы критериев проведения выездных налоговых проверок, реформирование системы контроля трансфертного ценообразования, введение механизма досудебного рассмотрения налоговых споров, внедрение электронного правительства в систему работы налоговых органов и другое — не уменьшают противостояние налогоплательщиков и налоговых органов. Сохраняется конфликт интересов между участниками налоговых отношений.

Рассмотрим и систематизируем основные группы конфликтов и социально-экономические интересы, провоцирующие эти конфликты.

Первая группа. Конфликт интересов между государством и налогоплательщиками заключается в нежелании налогоплательщиков платить налоги при одновременном стремлении к перенесению на государство финансовой ответственности за социально-экономическое обеспечение и развитие общества, домохозяйства и отдельного индивида. Сам конфликт обусловлен принудительным характером налоговых изъятий и, как правило, преобладанием фискальной функции в системе налоговых отношений. Интерес государства заключается в создании такой налоговой системы, которая позволила бы установить тотальный контроль за налогоплательщиками, аккумулировать максимально возможный объём финансовых средств, при этом в той или иной степени эффективности реализовать другие функции налоговой системы, сохранять социальную стабильность в обществе, способствовать развитию общества. Таким образом, налогоплательщики заинтересованы в налоговой системе, характеризующейся низким уровнем налогового изъятия, устойчивой во времени, справедливо дифференцированной в зависимости от условий бизнеса. При отсутствии такой налоговой системы при одновременно низкой социальной поддержке со стороны государства наблюдается явное стремление к уменьшению налогоплательщиками своих обязательств, использованию незаконных или «серых» схем ухода от налогообложения. В результате государство, как правило, вынуждено изыскивать дополнительные источники формирования бюджета: вводить новые налоги, увеличивать ставки, повышать результативность налогового контроля. В случае игнорирования интересов налогоплательщиков и усиления фискальной направленности налоговой системы возникнет проблема уклонения от уплаты налогов, возрастает недовольство и недоверие населения социально-экономической политикой государства. Таким образом, разрешение этого противоречия требует согласования фискальных интересов государства с интересами плательщиков на основе общественного договора.

Вторая группа конфликтов — это конфликты между налоговыми органами и налогоплательщиками. Не секрет, что при реализации своих полномочий налоговые органы представляют интересы государства в ущерб продекларированным этим же государством формальным правилам взаимоотношений, направленным на реализацию интересов налогоплательщиков. Примеров этому, к сожалению, много. Так, российское налоговое законодательство характеризуется неясностью, неточностью, неопределённостью основных положений, что провоцирует споры и конфликты. Положение статьи 3 НК о том, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов), налоговыми органами не используется. Большинство налогов (НДС, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций) уплачиваются способом, наиболее удобным государству.

Введение

обязательного досудебного порядка рассмотрения налоговых споров не снизило остроту конфликтов. Это приводит к повышенным налоговым рискам и финансовым расходам со стороны налогоплательщиков, в том числе: рискам налогового контроля; рискам дополнительных финансовых потерь вследствие расходов в процессе налоговых споров; рискам доначислений налоговых платежей и санкций; рискам ухудшения условий финансово-хозяйственной деятельности вследствие применения обеспечительных мер по уплате налогов и сборов (наложение ареста на имущество, приостановление операций по счетам); рискам потери репутации; рискам банкротства.

Для государства следствием этого являются: низкая налоговая привлекательность территории, провоцирование возникновения теневого оборота и утечки капитала, снижение доходов бюджетной системы и эффективности бизнеса.

Рекомендации для разрешения этой группы конфликтов одновременно и просты, и сложны: во-первых, не лукавить, декларируя в общественных заявлениях одно, а на деле реализуя другое; во-вторых, обеспечить реализацию основных принципов построения налоговой системы (ясность, четкость формулировок, справедливость, эффективность, равнонапряженность, законность, недискриминационность, экономическая обоснованность, гарантия контроля и других).

Третья группа конфликтов. Конфликты между различными налогоплательщиками — юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами, налогоплательщиками разных видов и подвидов экономической деятельности. Они обусловлены желанием каждого из участников максимально сохранить собственный доход и переложить налоговую нагрузку на других налогоплательщиков.

Население заинтересовано в том, чтобы основная налоговая нагрузка была направлена на предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих производство товаров, работ и услуг и имеющих значительно больший уровень доходов от своей деятельности, нежели каждый отдельный человек.

Предприниматели считают несправедливой равную налоговую нагрузку с юридическими лицами и признают необходимым наличие в налоговой системе для них специальных, ещё более льготных режимов и преференций.

У юридических лиц интерес заключается в налоговом обременении населения, получающего доход для удовлетворения личных потребностей, или перенесении налоговой нагрузки на иной вид экономической деятельности за счет лоббирования для себя льгот и преференций.

Основной причиной этой группы конфликтов является отсутствие продуманной системы распределения налоговой нагрузки, не оправданное для данного социально-экономического этапа развития ущемление интересов одних категорий налогоплательщиков в ущерб другим, что не сдерживает, а, наоборот, сохраняет неравенство в изъятии и распределении доходов.

Итак, устранение возникших конфликтов требует реформирования существующей налоговой системы. Необходимо создание такой налоговой системы, которая согласовывала бы интересы и государства, и общества, и хозяйствующих субъектов, и отдельных физических лиц. Только в этом случае можно нивелировать нежелание плательщиков уплачивать налоги и обеспечить существенный прирост налоговых доходов, то есть способствовать укреплению финансовой системы страны.

Согласование интересов возможно посредством реализации следующих мер [5, 6]:

• — научно обоснованного распределения социальной ответственности между государством, бизнесом и домохозяйством, подкреплённое налоговым и финансово-распределительным механизмом;
• — оптимизации расходов на налоговое администрирование, финансирование фискальных органов;
• — повышения эффективности расходования бюджетных средств, основным источником которых являются налоговые поступления и платежи, и обеспечение их прозрачности, общественной подконтрольности;
• — дифференциации налогообложения, основанного на системе научно обоснованных критериев, учитывающих природно-климатические, экономические и иные особенности бизнеса на данном этапе развития экономического развития страны и общества, а также особенности социально-политического и экономического положения страны;
• — социально-справедливого распределения налоговой нагрузки между: а) общественным сектором и предпринимательским; б) разными видами и подвидами предпринимательской деятельности; в) рентодоходными, промышленными, обслуживающими и социально значимыми секторами; г) юридическими и физическими лицами.

Таким образом, автором предлагается следующее определение эффективно-справедливой налоговой системы.

Эффективно-справедливая налоговая система — это такая налоговая система, которая обеспечивает оптимальную согласованность разнонаправленных интересов участников экономических отношений (государства, общества, граждан, бизнеса), стимулирует рост социально ориентированной и экологически устойчивой экономики в стратегически приоритетном направлении при определенных пропорциях воздействия основных функций налоговой системы.

Таким образом, формирование эффективно-справедливой налоговой системы должно основываться на согласовании интересов государства, общества, бизнеса и конкретного человека, способствовать реализации обозначенной правительством страны стратегии и тактики налоговой политики, способствовать увеличению доходов участников налоговых отношений и улучшению качества их жизни, повышать справедливость финансово-распределительных процессов с использованием налоговых методов и механизмов.

• 1. Юткина Т. Ф. Налоги и налогообложение: учебник / Т. Ф. Юткина. — М.: ИНФРА-М, 2001. — 514 с.
• 2. Пансков В. Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации: учеб. для вузов / В. Г. Пансков. — 7-е изд., доп. и перераб. — М.: МЦФЭР, 2006. — 592 с.
• 3. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. А. Г. Грязновой. — М.: Финансы и статистика, 2004. — 1168 с.
• 4. Налоги и налоговое право: учеб. пособие / под ред. А. В. Брызгалина. — М.: Аналитика-Пресс, 1998. — 475 с.
• 5. Садков В. Г. Концептуальные подходы к созданию модели эффективной налоговой системы / В. Г. Садков, Л. С. Гринкевич, В. В. Кононов // Финансы. — 1998. — № 12. — С. 20−22.
• 6. Гринкевич Л. С. Эксплуатация в современном обществе: содержание, измерение, тенденции, пути блокирования / Л. С. Гринкевич. — Томск: Изд-во НТЛ, 2005. — 248с.