Разработка и этапы проведения министерской реформы 1802-1811 гг

Вступив на престол, Александр I решил реформировать государственный аппарат. В наибольшей степени вся реформаторская деятельность выразилась в создании министерской системы управления.

За пять лет до проведения реформы был учрежден Департамент уделов (по закону об «Учреждении императорской фамилии»), во главе которого стоял впервые в истории России был поставлен министр. В впоследствии, Департамент уделов вошел в состав Министерство императорского двора, но при этом сохранил свою самостоятельность. Министр уделов совмещает в себе вторую должность министра императорского двора.

Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 года и одно заседание 16 марта 1803 года). Министерская реформа имела как сторонников (В.П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, граф П. А. Строганов, князь А. Е. Чарторыйский и др.), так и противников (Д. П. Трощинский, С. П. Румянцев, П. В. Завадовский). Начало становлению министерской системы управления в России было положено 8 сентября 1802 г. Манифестом «Об учреждении министерств». С обнародованием манифеста новая организация центрального управления привлекла внимание не только чиновников, но и общества. По свидетельству Чарторыйского, «Манифест наделал много шума в государстве, и в особенности в петербургских и московских салонах».

Карамзин писал: «Движимый любовию к общему благу, Александр хотел лучшего, советовался и учредил министерства, Прежде всего, заметим излишнюю поспешность в сем учреждении: министерства установлены и приведены в действие, а не было еще наказа министрам, т. е. верного, ясного руководства в исполнении важных их обязанностей».

Министерская реформа, которая была представлена Н. Н. Новосильцевым и одобренная Негласным комитетом была проведена в 2 этапа. В соответствии с манифестом вместо старых петровских коллегий было учреждено 8 министерств: 1) иностранных дел, объединившее Коллегию иностранных дел и Церемониальный департамент придворного ведомства, 2) военных сухопутных сил, в состав которого полностью вошла Военная коллегия, 3) военных морских сил, с включением в него Адмиралтейств — коллегии, 4) внутренних дел, в составе: Мануфактурколлегии; Медицинской коллегии; Главной соляной конторы; Главного почтового управления (Почтового департамента); Экспедиции государственного хозяйства, 5) финансов, в составе: Берг — коллегии; Монетного департамента; Экспедиции о заготовлении и хранении вексельной бумаги; подразделения Экспедиции государственного хозяйства, управляющие делами по Камеральному столу и печатанию векселей и заемных писем; Лесного департамента; Государственного ассигнационного банка и Государственного заёмного банка; Экспедиции заготовления листов для ассигнаций; Контора придворных банкиров и комиссионеров; 6) юстиции, структурные подразделения которого не были точно зафиксированы в манифесте. Министр юстиции должен был руководствоваться в своей деятельности инструкцией генерал-прокурора, что означало слияние должности генерал-прокурора и министра юстиции, 7) коммерции, в составе Коммерц-коллегии, с подчинением министру коммерции всех таможенных чиновников; 8) народного просвещения, в составе Главное училищное правление со всеми частями, Академия наук, Российская академия, университеты и все частные и казенные типографии, цензура, издание периодики, библиотеки, музеи.

А. Чарторыйский в своих мемуарах писал: «Реформа имела целью учредить, по примеру большей части европейских государств, отдельные министерства, точно определить область работы каждого из министерств, сосредоточить в каждом министерстве все подлежащие ему дела, сконцентрировать, таким образом, их деятельность и этим увеличить ответственность главных государственных чиновников».

На министерские посты были назначены некоторые члены Негласного комитета, что изначально предполагало отсутствия единства среди руководителей новых учреждений. Например, В. И. Кочубей возглавил Министерство внутренних дел (1802 г.), а товарищем стал гр. П. А. Строганов;А.Е. Чарторыйский — помощник министра в Министерстве иностранных дел (1804 г.).

Очевидно, что борьба между сторонниками эволюционного пути развития российской государственности, и сторонниками радикальных преобразований должна была перейти из теоретической в практическую плоскость.

«Новые министерства находились под влиянием двух партий, из коих в одной господствовали служивцы века Екатерины, опытные, осторожные привыкшие к старому ходу, нарушение коего казалось им восстанием против святыни. Другая, которой главой был граф Кочубей, состояла из молодых людей, образованного ума, получивших слегка понятие о теориях новейших публицистов и напитанных духом преобразований и улучшений. Такое соединение двух возрастов могло бы послужить на пользу правительств Но, к сожалению, и самые благородные души не освобождены от эгоизма, порождающего зависть и честолюбие" — писал И. И. Дмитриев.

Во главе каждого новообразования стоял министр, назначаемый императором и лично ответственный перед ним. Для межведомственного контроля был учрежден Комитет министров, который созывался по мере необходимости. Председателем первого Кабинета министров в 1802 — 1809 годах являлся граф А. Р. Воронцов. «Комитет министров являлся государственным органом, в котором была представлена высшая бюрократия во главе с императором. До 13 октября 1806 года в нём председательствовал лично император (до 1804 года практически всегда присутствовал на заседаниях), а при его отсутствии — члены по очереди. С 31 мая 1810 г. по 20 марта 1812 г. председателем являлся государственный канцлер.

С 20 марта 1812 года должность председателя комитета была совмещена с председательством в Государственном совете, и председательствовали на должностях представители высшей бюрократии: князь Н. И. Салтыков, Светлейший князь П. В. Лопухин, князь В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, князь И. В. Васильчиков, граф В. В. Левашов, Светлейший князь А. И. Чернышев.

По должности в состав комитета входили: первоначально все министры и их товарищи (последние до 1808 г., в 1808—1810 гг. только вместо министров). С 31 мая 1810 г. по важным делам на заседаниях Комитета министров должны были присутствовать председатели департаментов Государственного совета".

По словам Чарторыйского: «ждали от этой реформы, надеялись, что она послужит также действительным средством против злоупотреблений, взяточничества и бесчисленных хищений, составлявших страшную язву России, и против которых все принимавшиеся до сих пор меры были бессильны».

Помимо восьми новых министерств, Манифест от 8 сентября 1802 года определил предметы ведения еще одного учреждения государственного управления — ведомства Государственного казначея или Государственного казначейства. В соответствии с Манифестом, к ведению Государственного казначея относились — Экспедиция о государственных доходах при Сенате, Казначейства для штатных и остаточных сумм в Санкт-Петербурге и Москве, а также все казенные палаты «только по части казенных сборов», все губернские и уездные казначеи и Счетная экспедиция казенных палат. Тем самым, юридическизакрепляласьструктураэтогоучреждения, не получившего к 1802 года организационного устройства.

Все коллегии и подчиненные им места переходили под контроль министров. Каждый подчиненный орган еженедельно отчитывался министру о положении дел. Министр отвечал конкретными предложениями. Если коллегии не согласны, то представляли министру рассуждения по данному вопросу. Если министр настаивал на изменениях, то они исполнялись, а претензии подчиненных органов заносились в журнал.

Таким образом, было осуществлено совмещение двух систем государственного управления — коллежской и министерской. Это было следствием компромиссного решения, принятого императором на заседании Негласного комитета 24 марта 1802 г. В соответствии с данным решением, коллегии не упразднялись, а продолжали действовать в подчинении министрам, и подлежали постепенному упразднению в будущем, когда опыт покажет их бесполезность.

В помощь министрам появилась должность заместителей-товарищей министра, которые замещали последних в период их отсутствия. Министры вместе с «товарищами» обязаны были немедленно создать свои канцелярии и заняться их штатом.

«Министерские бюро заняли место коллегий; где трудились знаменитые чиновники, президент и несколько заседателей, имея долговременный навык и строгую ответственность правительствующего места, там увидели мы маловажных чиновников, директоров, экспедиторов, столоначальников, которые под щитом министра действуют без всякого опасения».

Министры наделялись правом представления личных докладов императору в случае возникновения сомнений или предотвращения «неудобств» в сфере вверенного управления. Эти доклады должны были быть предварительно обсуждены всеми министрами. После утверждения императором такие доклады подлежали немедленному исполнению.

Все министры становились членами Непременного Совета и присутствовали в Сенате. Каждый министр подавал ежегодный отчет о деятельности своего министерства императору, через Сенат. После его рассмотрения Сенатом, отчет, вместе с докладом и мнением Сената об управлении и состоянии дел, подавался императору.

Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов.

Термин «министерство», по отношению ко всей системе министерств, использовался лишь в первое время после учреждения министерств.

Александр I в письме к своему воспитателю Ф.-Ц. Лагарпу 26 октября 1802 г., так выражал свои первые впечатления по поводу министерской реформы: «Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии. Министерство образовано и идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более ясности и методы, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так, как следует».

Манифест 1802 г. устанавливал контроль Сената за деятельностью министерств. В конце каждого года министр должен был представить в Сенат отчёт, чтобы из него можно было сделать заключение: «какое употребление сделано из денег, отпущенных на годичное сих частей содержание, какие успехи каждая из них имела, в каком положении все он находятся и чего в будущие времена от них ожидать можно». Отчёт обсуждался вместе с министром и совместно с его мнением Сенат «об управлении и состоянии дел ему порученных» поступал доклад к императору. Несмотря, на то, что министрам позволялось право личного доклада императору, мы всё равно видим, что их деятельность находится под контролем Сената.

Таким образом, создание министерств и объединяющего их высшего административного органа — Комитета министров, а также Государственного казначейства, формирование системы ведомств означало решительный шаг по пути модернизации государственной машины Российской империи и выстраивания достаточно эффективной вертикали исполнительной власти. В системе прослеживался принцип персональной ответственности, создавалось более чёткое разграничение обязанностей между ведомостями. Тем самым, центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы.