Предпосылки проведения Екатериной II реформ местного самоуправления

Созданная в петровские времена система управления практически в неизменном виде просуществовала около полувека и была изменена лишь в царствование Екатерины II. Императрица начала социально-экономические и политические преобразования в стране сразу после двух тяжелейших войн (с Пруссией и Турцией), подавления мощного Пугачевского восстания, а также в условиях ясно обозначившегося упадка и разложения феодальной хозяйственной системы. Помимо войн, хозяйственному кризису способствовала также политика предшествующих царствований, подорвавшая реформы Петра I, усилившая чиновничий аппарат в центре и ослабившая участие земств и городских магистратов в местном управлении.

Экономический кризис с неизбежностью порождал политические проблемы, главная из которых была угроза политической гегемонии дворянства, чего допустить Екатерина II не могла. Страх перед «революцией снизу» заставил наиболее деятельную и просвещенную часть российской государственной элиты, во главе с императрицей, начать преобразования «сверху».

В обширнейших губерниях и их провинциях, кроме губернаторских и воеводских канцелярий, не было никаких других органов управления. Администрации и суды этих территориальных образований надо было не столько преобразовывать, сколько создавать вновь. Этого требовало фактически и все население страны в уже неоднократно упоминавшихся депутатских наказах. Не считаться с этими требованиями было нельзя, о чем свидетельствовало и только что подавленное восстание под предводительством Е.Пугачева. Но и спешить с этим было нельзя, как показывал опыт второй реформы Петра I, преобразования требовали много средств, опытных и надежных людей, которых и по сей день не хватает у бедной России Ченкова В. И. Указ. соч. — С. 105.

Именно поэтому подготовка реформ затянулась на 13 лет. Екатерина II искала компромиссное решение, стремясь не только убедить общество в необходимости реформы, но и воспользоваться его помощью, опереться на него в организации управления провинцией и не поступиться центральной властью. Одна из причин такого исходного решения состояла в том, что Екатерина II боялась сильного земского самоуправления, которое могло сложиться на основе организационно укрепленных сословных корпораций, никогда не допускала даже мысли о возможном ограничении самодержавия по их требованию.

Основным пороком существовавшей системы управления императрица считала чрезмерную централизацию власти и оторванность органов местного управления от широких кругов дворянства. Поэтому основной задачей проводившихся в эту эпоху реформ стало осуществление политики «просвещенного абсолютизма» — всемерного приспособления абсолютистской феодальной монархии к начинавшим преобладать в обществе буржуазно-капиталистическим отношениям, потребовавшим значительного расширения прав местных органов власти и широкого вовлечения различных слоев свободного населения, прежде всего дворянства, в систему местного управления и самоуправления.

Первые импульсы к такого рода политике обозначились еще в предшествующее царствование, когда Петр III издал в феврале 1862 года указ «О вольности дворянской», отменявший для этого сословия обязательную государственную службу и значительно расширявший возможности для его самореализации в частной жизни или на гражданском поприще.

Начало реформе было положено изданием в 7 ноября 1775 года знаменитого «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Этот законодательный акт был разделен на 2 части: первая вышла в ноябре 1775 г., вторая — в 1780 году. Затем, через два года издается в дополнение к этим двум частям «Устав благочиния, или полицейский», а еще через три года, в 1785 году, жалованная грамота дворянству и городам. Эти четыре акта, считая грамоту дворянству и городовое положение, и составляют центр Екатерининской реформы, который стал поворотным пунктом в истории Российского местного управления.

Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II — губернской (областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно эффективной и жизнестойкой, просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до «великих реформ», осуществленных Александром II во второй половине ХIХ в. Эта реформа предполагала коренное переустройство всей системы местного управления и проводилась на основе децентрализации и всесословности.

Центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Екатериной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-территориального деления: губерния — провинция — уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния — уезд. При этом и губернии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, (числом ревизских душ): в каждой губернии было 300−400 тысяч жителей, в уезде — от 20 до 30 тысяч душ Калинин А. Ю. Историко-теоретические основы организации местного самоуправления в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2001. — С. 18.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. В связи с этим многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно императорской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии и управлявшие промышленностью и торговлей, а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и решала на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций.

С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослабилось общее и отраслевое управление в государстве. В перспективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была заменена министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориального деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономических связей и национальных особенностей регионов/.

Децентрализация управления с целью укрепления местных органов власти и управления и введение института генерал-губернаторства явилось основным нововведением реформ Екатерины II. Другой особенностью ее областной реформы следует считать усиление роли земского элемента в местном управлении, который по разным причинам после смерти Петра I был либо вытеснен, либо подчинен бюрократическому началу в лице губернаторов и воевод. Екатерина II по примеру Петра I, хотя уже и на других основаниях, решила дополнить местный бюрократический аппарат выборными представителями от дворянства. По замечанию В. О. Ключевского, осуществляя широкую реформу областного управления и суда по планам передовых публицистов Западной Европы, императрица ставила основной целью «занять праздное дворянство и укрепить его положение в обществе и государстве» Ключевский В. О. Указ. соч. — С. 277.

В ходе губернской реформы 1775 г. была также создана разветвленная система суда, носившего, как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого сословия создавался свой суд: 1) уездный суд в уезде и верхний земской суд в губернии — для дворян; 2) городовые магистраты и контролирующий их деятельность губернский магистрат — для горожан (городская полиция находилась в ведении коронного чиновника — городничего); 3) нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе — для государственных крестьян. По своему составу все эти учреждения были коллегиальными и избирались соответствующими сословиями, только председатель нижней расправы (расправный судья) назначался губернским правлением. Кроме перечисленных судебных учреждений при каждом уездном суде создавалась дворянская опека под председательством уездного предводителя дворянства для попечения о вдовах и детях дворян, а также сиротский суд во главе с городским головой для призрения вдов и сирот горожан.

Особыми, не имевшими аналогов учреждениями были совестные суды, которые учреждались в каждой губернии и занимались наиболее сложными делами (примирением тяжб, преступлениями безумных или малолетних, содеянными по глупости и невежеству и др.). Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган — Приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от Губернского правления и Казенной палаты Приказ общественного призрения имел выборный состав.

Благодаря проведенным реформам город в России впервые становится самостоятельной административной единицей. В нем вводилась должность городничего или коменданта, а в столице — обер-полицмейстера. Городничий исполнял административно-полицейские функции, для чего в его распоряжение придавалась штатная воинская команда Коваленко Н. Е. Указ. соч. — С. 118−120.

Реформа 1775 г. усилила влияние дворянства на местное управление, дала ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному дворянскому собранию. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785 г.) еще больше укрепила позиции этого сословия. Дворяне каждой губернии организовывались в дворянское общество, органом которого становилось дворянское собрание, собиравшееся один раз в три года. В его состав входили все дворяне, имевшие имения на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года (обязательно из состоятельных и имеющих офицерский чин), кандидатуры которых подлежали утверждению представителей государственной власти и наделяло дворян правом обсуждать и давать представления по вопросам «общественной пользы» (а также — собственным нуждам) местным властям (губернатору), центральным государственным органам (Сенату), императрице лично.

Важнейшими законодательными актами Екатерининского царствования в области местного управления после 1775 года являются Жалованная грамота дворянству и Городовое положение 1785 года. Оба они составляют как бы вторую половину реформы. Учреждение 1775 года только отчасти коснулось местного самоуправления, основа его заключалась его в реформе общей администрации и суда, а также в развитии системы прокурорского надзора. Завершение же реформы местного управления, в широком смысле, произошло в 1785 году, когда были созданы органы дворянского и городского самоуправления.

Жалованная грамота городам была, безусловно, прогрессивным явлением в истории российского управления и самоуправления, поскольку заложила основы и создала благоприятные предпосылки для развития промышленности и торговли в городах, ускорив тем самым не только процесс становления капиталистических отношений в стране, но и перенос на российскую почву неизбежно сопутствующих капитализму первых ростков демократии Середа Н. В. Реформа управления Екатерины Второй. — М.: Наука, 2004. — С. 7.

Необходимо отметить, что в царствование Екатерины II готовился, но не был реализован проект третьей «Жалованной грамоты» 1785 г. Основанием сословного здания, созданного двумя Жалованными грамотами должен был стать проект «Сельского положения», оформлявший статус государственных крестьян. По этому проекту крестьяне, подобно городскому и дворянскому сословиям, делились на шесть разрядов, отличавшихся между собой правами (например, высшие разряды освобождались от телесных наказаний). Проект наделял их правом личной свободы, правом владения собственностью, предусматривал введение выборных органов самоуправления и суда. Некоторые его пункты были введены в государственных селениях Екатеринославской губернии. Не исключено, что в будущем проект мог быть распространен на все крестьянское население, включая крепостных Пресняков А. Е. Дворянский и крестьянский вопрос в екатерининской комиссии //Великая реформа. — СПб., 1911. Т. 1. — С. 208.. Итак, в вопросе об изменении положения государственных крестьян законодательство Екатерины II не пошло дальше принятого в 1775 г. «Учреждения для управления губерний», по которому крестьяне получили отдельные суды (нижние расправы) и право избирать своих представителей в судебные учреждения (нижние расправы, совместные и нижние земские суды).

Таким образом, преобразование местного управления во время правления Екатерины II являлось неотложной потребностью государства. Для начала проведения этих реформ существовали все объективные предпосылки. Так, закономерности социально-экономического развития общества неизбежно обусловливали дальнейший рост торговли и промышленности. В связи с чем в городах обострялась классовая борьба в связи с тяжелым положением низов городского общества. Все это требовало принятия таких мер, которые бы смягчали недовольство. И Екатерина II смогла найти выход и определенная ей система административно-территориального устройства и организация государственной власти в целом сохранилась до начала XX века.