Общественные отношения, складывающиеся в процессах реализации обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы состояния законности в административной деятельности ОВД
• 1.1 Общие проблемы понятия и содержания законности
• 1.2 Содержание и принципы законности в деятельности ОВД
• Глава 2. Способы обеспечения законности в административной деятельности ОВД
• 2.1 Осуществление контроля за законностью в деятельности ОВД
• 2.2 Прокурорский надзор за законностью деятельности милиции и обжалование деятельности милиции
• 2.3 Общественный контроль за законностью деятельности милиции
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

Актуальность исследования. Законность и проблемы ее соблюдения всегда были актуальными для Российского государства. Особую важность они приобретают в условиях демократизации общественной жизни, становления в нашей стране правового государства, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Россия, следуя курсом демократических преобразований и признавая приоритет прав и свобод человека, возложила на государство обязанность соблюдать и защищать их. Конституция РФ в ст. 15 закрепила законность в качестве принципа деятельности всех государственных органов.

Важным фактором, обеспечивающим надлежащее осуществление прав и свобод человека и гражданина, является основанная на строгом соблюдении законности деятельность милиции, которая носит ярко выраженный публичный характер и во многом отождествляется с действиями государственной власти. Оценивая соответствие этих действий закону, граждане определяют, насколько государство обеспечивает их права и свободы.

В связи с этим особо недопустимо, если сотрудник милиции в своей служебной деятельности не соблюдает предписания правовых норм и сам нарушает права и свободы человека. На этом фоне создается атмосфера страха и неуверенности граждан, усиливается их беспокойство, растет отчуждение и недоверие к власти, происходит культивирование вседозволенности, правового нигилизма и пренебрежения к закону. В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ В. В. Путин заявил, что «нам нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах» Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // РГ. — 2005. — 26 апр. .

Степень разработанности проблемы. Вопросам организации управления в государственных органах, в частности в милиции, свои работы посвятили такие ученые, как А. П. Алехин, А. И. Афанасьев, В. Г. Афанасьев, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, И. И. Веремеенко, М. И. Еропкин, Н. М. Конин, А. П. Коренев, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, В.М. и др.

В последние десятилетия по проблемам законности в деятельности органов внутренних дел (милиции) выполнены диссертационные исследования и опубликован ряд специальных работ (Ю.В. Анохин, Ю. Е. Аврутин, А. С. Черепашкин и др.). Следует, однако, отметить, что в этих работах проблема законности и ее гарантий рассматривалась, в основном, в контексте обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел, а вопросы предупреждения нарушений законности затрагивались, как правило, попутно, порой фрагментарно. К тому же отдельные работы имели исключительно отраслевой (прикладной) или криминологический характер. Между тем в теории права по данной проблеме накопилось немало нерешенных, дискуссионных вопросов. В данной работе мы попытаемся осветить лишь некоторые из них.

Актуальность выбранной темы исследования диктуется также острой необходимостью преодоления негативных явлений, имеющих место в деятельности органов внутренних дел (милиции). Тенденция роста правонарушений сотрудников органов внутренних дел внушает серьезные опасения. По данным МВД России в 2006 г., по сравнению с предыдущим годом, число лиц, привлеченных к ответственности за нарушения законности, возросло на 20,2%. В расчете на 1 тыс. личного состава этот показатель составляет 18,0%. В первом полугодии 2007 г. имелся рост нарушений на 22,2%. Удельный вес на 1 тыс. личного состава увеличился до 8,6 (7,3 — аналогичный период предыдущего года) См.: «О результатах работы по укреплению законности и служебной дисциплины в органах и подразделениях внутренних дел МВД России за первое полугодие 2007 года»: Обзор МВД РФ. — 2007. 13 авг. — С. 2. .

Все вышесказанное свидетельствует о наличии целого комплекса теоретических, организационных и правовых проблем в процессах функционирования и развития системы государственного обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел. Этот факт обусловил выбор темы дипломного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессах реализации обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел.

Предметом исследования является рассмотрение организационно-правовой природы, статуса, принципов, форм, методов обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел.

Цель дипломной работы заключается в том, чтобы теоретически обосновать необходимость оптимизации системы обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел соответствующие общему замыслу административной реформы в Российской Федерации.

Задачи исследования:

— охарактеризовать общие проблемы понятия и содержания законности;

— рассмотреть содержание и принципы законности в деятельности ОВД

— обосновать способы обеспечения законности в административной деятельности ОВД.

Методологической основой работы являются общенаучные и частно-научные методы: диалектико-материалистическое познание объективной действительности; анализ и синтез; сравнительно-исторический, логический, анализ юридической практики; системно-структурный; функциональный, статистический и другие методы.

Теоретической основой исследования послужили работы таких авторов как С. С. Алексеева, B.C. Афанасьева, С. А. Комарова, Л. Ф. Кваши, И. А. Липского, С. П. Ломтева, Г. В. Минха, Л. Л. Попова, Ю. П. Соловья и др.

Нормативно-правовую основу исследования составили заключенные Российской Федерацией международные нормативно-правовые договоры в области охраны и защиты прав человека и гражданина, Конституция и законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации, правоприменительные акты прокурорского надзора, юридические акты, принимаемые должностными лицами милиции в процессе реализации своих служебных полномочий.

Научная новизна дипломного исследования заключается в том, что в ней исследован комплекс вопросов, связанных с уточнением ряда методологических, организационных и правовых аспектов обеспечения законности в административной деятельности органов внутренних дел в условиях проводимых в стране административной и правоохранительной реформ.

Практическая значимость. Положения, содержащиеся в дипломной работе, могут быть использованы в учебном процессе по курсам «Теория управления органами внутренних дел», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», в системе служебной подготовки личного состава органов внутренних дел, а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.

Глава 1. Теоретические основы состояния законности в административной деятельности ОВД

1.1 Общие проблемы понятия и содержания законности

Проблемы законности всегда находилась в центре внимания отечественной юридической мысли. Значительное число работ отечественных ученых посвящено вопросам законности См., например: Александров К.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. — М., 1955; Строгович М.С. Основные вопросы советской социалистической законности. — М., 1967; Афанасьев B.C. Обеспечение социалистической законности в деятельности органов внутренних дел. — М., 1987; Кожевников С.Н., Потапов В.А. Законность и правопорядок в российском обществе. Учеб. пособ. — Н. Новгород, 1997; Привезенцев Н. Н. Зиновьева М.Ю. Специально-юридические гарантии законности в условиях формирования правового государства. — Саратов, 1999; Краснов В.И. Принцип законности в применении административной ответственности: Автореф. дис… канд. юрид. наук. — Воронеж, 2003; Олейник О.В. Принцип законности и гарантии его реализации в уголовном праве Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Рязань, 2003; Пурахина Е.Г. Правовое законодательство-основа законности: Автореф. дис… канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2003 и др.. Такое внимание, естественно, не может быть объяснено только познавательным интересом. Дело заключается в том, что подход к разработке вопросов законности во многом связан с решением и обоснованием проблем о приоритетах общественных ценностей, о соотношении права и государства, о формах государства, принципах его деятельности, руководства им, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Для начала, обратимся к понятию закона. «Закон — это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном, особом порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения» Комаров С.А. Общая теория государства и права. — М., 1997. — С. 226.

Таким образом, закон содержит в себе нормативные предписания, обязательные правила поведения, регулирует наиболее важные общественные отношения и, следовательно, является источником права. От иных правовых норм закон отличается по юридической силе, порядку принятия и субъекту принятия закона. Содержательная же и целевая стороны закона являются аналогичными другим нормам права.

Далее обратимся к анализу имеющихся подходов к содержанию понятия законности.

Как отмечает А. Т. Боннер, в этом понятии принято выделять три элемента, к которым относятся следующие: общеобязательность права, идею законности и особый режим общественно-политической жизни в режиме законности См.: Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. — М., 1992. — С. 5.

Г. В. Минх считает, что законность — это требование строгого и неуклонного следования юридическим предписаниям, независимо от отношения к ним См.: Минх Г. В. Справедливость и законность в правоприменении // Актуальные проблемы правоведения в современный период. — Томск, 1993. — С. 11.

Э.В. Кузнецов, не приводя определения понятия законности, в то же время полагает, что ее содержание охватывает не только область реализации права, но и область его создания, поскольку «нельзя говорить о процветании законности, если исполняются акты несправедливые, противоречащие общим человеческим интересам», а основа законности, т. е. непосредственно правовые нормы, прежде всего, зависит от того, кем и как она создается См.: Кузнецов Э.В. Законность, правомерность и правопорядок (анализ понятий) // Правовое государство и органы внутренних дел: Сб. науч. трудов. — СПб., 1995. — С. 16.

Но в большинстве случаев, традиционно о содержании законности говорят как о точном и неуклонном исполнении законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами См.: Шамаров В.М., Лойт Х. Х., Никифоров А.В. Служебная дисциплина и законность в органах внутренних дел: основные направления воспитательной работы по их укреплению. — М., 1997. — С. 7.

Думается, что все вышеприведенные определения и подходы к понятию законности являются дискуссионными. Рассмотрим их подробнее.

Так, в определении, которое предлагает А. Т. Боннер, в содержание законности включается общеобязательность права. Но, понятия права и закона не совпадают См.: Проблемы укрепления законности в деятельности органов внутренних дел / Под общей ред. В.Я. Кикотя.- М., 2001. — С. 12. Поэтому, как считает В. Я. Кикоть, общеобязательность права можно было бы признать элементом законности лишь в случае расширительного толкования этого понятия. Далее, в содержание законности вряд ли следует включать идею законности, поскольку идея — это представление, отражающее действительность в сознании человека (людей), выражающее его (их) отношение к ней, но не элементом самой действительности, социального явления. И, наконец, последний предлагаемый элемент законности не совсем понятен, поскольку автор не раскрывает его содержание и, кроме того, пытается, на наш взгляд, раскрыть содержание законности через понятие законности См.: Там же. — С. 12.

Следующее вышеприведенное определение понятия законности также, по нашему мнению, не может претендовать на то, что раскрывает в полной мере содержание рассматриваемого понятия. Из определения Г. В. Минха, во-первых, неясно, кто требует строгого и неуклонного соблюдения юридических предписаний и, во-вторых, юридические предписания — понятие очень широкое, включающее в себя не только предписания закона, нормативных правовых актов, но и иные предписания, например, предписания должностных лиц, влекущие юридические последствия. Поэтому, как и в предыдущем случае, понятие законности потребовало бы расширительного толкования.

Позиция Э. В. Кузнецова в отношении сфер, охватываемых законностью, весьма интересна, но не помогает в раскрытии ее содержания.

Традиционный подход к содержанию понятия законности представляется оптимальным, но и он, по мнению В. Я. Кикоть, не отражает в полной мере содержания рассматриваемого явления См.: Там же. — С. 13.

Структурное содержание законности наиболее удачно определено, по нашему мнению, С. С. Алексеевым, который к требованиям законности относит следующие элементы: регулирование всех общественных отношений, нуждающихся в юридическом опосредовании только законом, т. е. всеобщность права; верховенство конституции и закона; равенство всех перед законом, наличие механизма реализации права и его качественное применение См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. — М., 1992. — С. 217−225.

Но и в этом подходе имеет место определение законности путем использования понятия права, что не позволяет раскрыть содержание законности, поскольку, как говорилось выше, понятия права и закона не совпадают.

В.Я. Кикоть считает, что при определении понятия законности следует исходить из понятия и содержания закона и лишь посредством этого определять их с тем, чтобы избежать смешения указанных дефиниций. Используя данную посылку, он предложил включать в содержание законности следующие элементы: всеобщность закона, т. е. урегулирование наиболее значимых общественных отношений только законом; верховенство Конституции и закона; корреспондированность законов между собой; соответствие закону иных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение и для исполнения закона; наличие механизмов, обеспечивающих реализацию законов; обязательность исполнения требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями См.: Проблемы укрепления законности в деятельности органов внутренних дел / Под общей ред. В.Я. Кикотя. — С. 13. В данном случае мы согласны с автором.

Состояние общества и государства, при котором обеспечено наличие всех вышеуказанных элементов, на наш взгляд, и составляет содержание законности.

В содержание понятия законности нами умышленно не включено указание на справедливость законов, что рядом авторов рассматривается как обязательный элемент законности, поскольку, по их мнению, «нельзя говорить о процветании законности, если исполняются правовые акты, несправедливые, противоречащие общечеловеческим интересам». И далее: «Основа законности, т. е. непосредственно правовые нормы, прежде всего, зависит от того, кем и как она создается» Кузнецов Э.В. Указ. соч. — С. 16.

Нет сомнения в том, что законы и их реализация должны быть справедливы. Однако практика иногда убеждает в обратном. Законы могут быть несправедливыми, могут неверно отражать существующие социальные явления, могут вредить их развитию. Но разве от этого закон перестает быть законом, а его нарушение — проявлением нарушения законности? Естественно, нет. Нарушение требований даже плохих законов, несоблюдение их предписаний — это факторы, во всех случаях свидетельствующие о нарушении законности. Поэтому для соблюдения законности необходимо изменение или отмена несправедливых законов, а не их нарушение. В этой связи следует признать, что любое противозаконное воздействие на развитие общественных отношений, пусть даже и в позитивную сторону, будет являться нарушением законности, хотя по своей направленности и характеру может быть справедливым и отвечать потребностям общества и государства.

Кроме того, следует отметить, что оценка справедливого и несправедливого далеко не однозначна и во многом субъективна. Подход к оценке этих категорий неоднократно менялся в ходе исторического развития общества. Даже в пределах одной формации оценка справедливости нередко различна у разных социальных слоев, групп, индивидуумов. Такая изменчивость не свойственна содержанию законности. Поэтому включение в понятие законности элемента справедливости как неотъемлемой части было бы, по нашему мнению, неверным. Конечно, в идеале законность и справедливость должны всегда сопутствовать друг другу, но, думается, что человеческое общество еще не достигло необходимой для этого ступени развития.

Таким образом, законность может носить как прогрессивный, так и регрессивный характер. На это обстоятельство совершенно справедливо указывал еще М. Д. Шаргородский, который писал, что «требование соблюдения законности прогрессивно, когда речь идет о законах, содействующих развитию общества; оно реакционно, когда речь идет о законах, поддерживающих общество умирающее, реакционное» См. Общая теория государства и права. Т. 2: Общая теория права. — Л., 1974. — С. 368.

Поэтому вне зависимости от того, кем и как создаются законы, каковы их характер и направленность, каково их воздействие на общество и государство, содержание понятия законности остается неизменным.

Но в этой связи возникает вопрос о необходимости соблюдения законности в случае, если законы несправедливы, реакционны, не соответствуют сложившимся в обществе общественным отношениям и препятствуют их развитию. В. Я. Кикоть считает, что ответить на этот вопрос однозначно невозможно. В каждом конкретном государстве он решается в зависимости от социальных, экономических, политических и иных условий. В конце концов, практически все социальные революционные преобразования в мире носили и носят антизаконный характер, но революционные формы развития при этом не отвергаются См.: Кикоть В.Я. Указ. соч. — С. 14.

Сказанное дает нам основания сделать вывод о том, что оптимальные условия для обеспечения законности существуют лишь в стабильных, развитых обществах, где отсутствуют факторы, которые могут привести к крупным социальным потрясениям. В этом аспекте следует признать, что справедливость, равенство, соблюдение прав человека являются обстоятельствами, во многом обеспечивающими соблюдение законности.

Нарушение закона является не единственным проявлением нарушения законности, хотя и наиболее ярким. Нарушением законности следует признать и отсутствие всеобщности закона, поскольку урегулирование наиболее значимых общественных отношений не только законом создает пробел, разрушает целостность системы законодательного урегулирования общественных отношений, оставляет вне законодательного поля важные сферы жизнедеятельности общества и государства, позволяет решать вопросы на основе волюнтаризма, способствует установлению и расцвету произвола См.: Кикоть В.Я. Указ. соч. — С. 14. .

Отсутствие верховенства Конституции и закона означает отсутствие единой законодательной системы, является условием развития местничества, ослабления государственной власти, ведет к неисполнению законов государства, их неверному, не единообразному исполнению или нарушению. Поэтому данный признак также следует признать элементом нарушения законности.

К следующему фактору необходимо отнести корреспондированность законов между собой, поскольку при его отсутствии, во-первых, нарушается единство законодательной системы, возникает ее противоречивость и, во-вторых, отсутствует реальная возможность единого применения предписаний закона на практике.

Соответствие закону иных нормативных правовых актов, принимаемых во исполнение и для исполнения закона, относится, на наш взгляд, к числу важнейших элементов законности. Это обусловлено тем, что не являющиеся законами иные нормативные правовые акты, как правило, имеют своей задачей обеспечение реализации закона путем создания соответствующей правовой процедуры, решения вопросов, отнесенных законом к компетенции органов исполнительной власти, толкования закона и др. Поэтому искажение требований закона на уровне иных нормативных правовых актов в конечном итоге может привести к искажению самого закона, что, безусловно, является нарушением законности.

Наличие механизмов, обеспечивающих реализацию законов, является необходимым элементом законности, переводящим ее из категории идеи в практическую плоскость реализации. Механизм реализации законов нужен не только для решения ее процедурных, организационных, материальных и иных моментов, но и, при необходимости, для принудительного исполнения законодательных предписаний, в том числе и путем наказания за их неисполнение, недолжное исполнение или нарушение.

Обязательность исполнения требований закона всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями — неотъемлемый элемент законности. При этом данное требование означает не только то, что на практике все перечисленные субъекты должны исполнять законодательные предписания. Признак обязательности включает в себя также и возможность государства принудить субъекта к исполнению требований закона, т. е. наличие различных мер воздействия на нарушителя, среди которых важное место отводится наказанию.

Таким образом, можно сделать вывод, что законность рассматривается как устойчивый общественный (или правовой) режим, характеризующийся всеобщим, строгим исполнением правовых норм.

Законность — это атрибут существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и реализации прав граждан, осуществления демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Законность обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. Отступление от положений и признаков законности будет означать ее нарушение.

Одним из практических направлений реализации понятия законности служит оценка по данному критерию состояния дисциплины и работы с кадрами в системе Министерства внутренних дел. Углубленному рассмотрению данного вопроса мы посветим следующие параграфы данной дипломной работы.

1.2 Содержание и принципы законности в деятельности ОВД

В деятельности органов внутренних дел (далее — ОВД) законность выражается, во-первых, в том, что их структура и компетенция определены в законах и подзаконных нормативных актах, во-вторых, в точном осуществлении ОВД требований и принципов права, в-третьих, в строгой подзаконности всей правоприменительной деятельности, в-четвертых, в строгой субординации актов, издаваемых ОВД. Законность есть показатель уровня и результат работы правоохранительных органовСм.: Мехович, А. М., Мордовец, А. С., Силантьева, А. В., Законность и уважение прав человека в деятельности органов внутренних дел // Правоведение. 2006. — № 3. — С. 12−16.

Основные положения, касающиеся обеспечения законности, прав и свобод человека и гражданина в Законе РФ «О милиции» отражены в ст. 3 данного нормативного правового акта.

Термин «принцип» означает обобщенное выражение какого-либо явления. Понятие «принцип» можно определять через слова «основное начало», «требование», «обязанность», «идея» и т. п. По латыни «принцип» — это первоначало, основа См.: Рыжаков А.П. Постатейный комментарий к Закону РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026 — І «О милиции». — М., 2003. — С. 12.

В общем виде, принцип определяется как основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т. д.; руководящая идея, основное правило деятельности. Установленные законом принципы деятельности милиции — это основополагающие начала, идеи, на которых должна строиться ее деятельность в целом. В них отражаются представления законодателя о месте и роли милиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь. Принципы деятельности милиции объективно существуют и соответствуют определенным признакам (критериям).

Критерии принципов деятельности милиции следующие:

а) положение, составляющее принцип, всегда закреплено в законе, то есть является правовым;

б) принцип — это не любое, а основное, иначе говоря, отражающее сущность деятельности милиции правило. Действия (бездействия) сотрудников милиции, в процессе осуществления которых нарушаются принципы деятельности милиции, не могут быть признаны законными;

в) несоблюдение требований одного принципа деятельности милиции неминуемо приводит к нарушению положений какого-либо иного принципа рассматриваемого вида правоприменения;

г) принципы деятельности милиции всегда отражают ее гуманизм.

Принципы деятельности милиции, как и других органов исполнительной власти, во многом обусловлены нормами Конституции Российской Федерации.

Они могут быть выведены путем анализа содержания нормативного материала, относящегося к сфере милицейской деятельности. Тот же факт, что законодатель счел необходимым закрепить в нормативном порядке непосредственно сформулированные им принципы деятельности милиции, не должен расцениваться просто, как дань модной традиции включать в тексты законов нормоположения декларативного, пропагандистского характера. Обретя форму нормативных предписаний, принципы деятельности милиции, так сказать, ввели ее в «систему координат», определенные рамки, наложили на нее известные ограничения. В этой связи регулирующее значение проявляется, прежде всего, в тех ситуациях, когда милиция применяет управомочивающие нормы, альтернативные нормы, нормы, содержащие оценочные понятия, когда имеют место правовые пробелы или противоречия, т. е. тогда, когда милиция, ее сотрудники в той или иной мере располагают дискреционными полномочиями (усмотрением).

С другой стороны, провозглашение в законе принципов деятельности милиции обязывает самого законодателя к такому правовому регулированию ее деятельности, которое в содержательном плане полностью соответствовало бы указанным принципам.

Принципы деятельности милиции в той или иной степени конкретизируются и детализируются в других статьях Закона РФ «О милиции «, иных нормативно-правовых актах.

Речь идет о пяти принципах деятельности милиции. Первый из них — принцип уважения прав и свобод человека и гражданина. В прежней редакции Закона, данный принцип именовался более узко — принцип «уважения прав человека», что не соответствовало Конституции Российской Федерации. Примечательно и то, что ранее рассматриваемый принцип занимал в ряду принципов деятельности милиции третье место после «законности» и «гуманизма» .

Нынешнее приоритетное место «уважения прав и свобод человека и гражданина» в системе принципов деятельности милиции обусловлено тем, что в Российской Федерации «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Согласно ст. ст. 17 и 18 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Причем основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Однако осуществление этих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц См.: Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции». — М., 2006. — С.16.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства" (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Поскольку деятельность милиции, в отличие от других органов исполнительной власти, по необходимости связана с применением принуждения, она может заключать в себе существенную угрозу правам и свободам человека и гражданина. Отсюда та особая значимость, которая придана законодателем общеправовому принципу уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина применительно к деятельности милиции. Уважение прав и свобод человека и гражданина — это почтительное к ним отношение, основанное на признании их ценности и важности для функционирования развитого гражданского общества и цивилизованного государства. Внешним проявлением реализации принципа уважения прав и свобод человека и гражданина в деятельности милиции является соблюдение ею этих прав и свобод, причем не только законопослушных лиц, но и тех, кто преступил закон или подозревается в этом. Здесь следует упомянуть о таких закрепленных Конституцией Российской Федерации правах и свободах человека и гражданина, как право на жизнь, достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию, частной собственности, свободы совести, вероисповедания, мысли и слова, поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, право на объединение, право собираться мирно, без оружия, право проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т. д.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение милицией законов и иных нормативно-правовых актов, а также порядок осуществления и результаты ее деятельности.

Милиция должна вторгаться в права и свободы граждан только тогда, когда без этого не могут быть выполнены возложенные на нее обязанности. От нее требуется избирать такой способ действий, который при создавшейся обстановке в наименьшей степени умалял бы эти права и свободы. Ограничивающая указанные права и свободы деятельность милиции должна немедленно прекращаться, если достигнута законная цель или выяснилось, что она не может или не должна достигаться избранным способом.

Какую бы деятельность не осуществлял сотрудник милиции, он всегда исходит из того, что в процессе осуществляемого им правоприменения должен быть обеспечен необходимый уровень безопасности человека. Перед сотрудником милиции никогда не стоит задача причинения физических страданий или унижение человеческого достоинства.

Никакие благородные цели не могут оправдать факт непредусмотренного законом нарушения прав, свобод и законных интересов гражданина, применения к человеку незаконных средств, пытки, жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения, а также непредусмотренного законом (необоснованного) насилия (принуждения).

Неуважение, несоблюдение прав и свобод человека и гражданина, если оно допускается со стороны сотрудников милиции, как правило, содержит в себе признаки состава должностного проступка, либо преступления и должно влечь за собой дисциплинарную или уголовную ответственность.

С рассматриваемым принципом тесно переплетен и такой принцип деятельности милиции, как законность. Он является производным от общеправового, присущего всем отраслям права, принципа законности, получившего свое закрепление в ст. 15 Конституции Российской Федерации: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» .

Под законностью как принципом деятельности милиции следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных актов всеми без исключения сотрудниками милиции См.: Соловей Ю.П., Черников В. В Указ. соч. — С.17.

Принцип законности в деятельности милиции — это требование от подразделений и сотрудников милиции осуществления своих функций и реализации полномочий на основе строгого соблюдения Конституции РФ, Закона РФ «О милиции» и иных законов, регулирующих правовой статус и деятельность милиции.

С одной стороны, функционирование милиции выступает средством обеспечения законности в деятельности органов государства, местного самоуправления, их должностных лиц, юридических и физических лиц. С другой стороны, каждый отдельно взятый акт служебной активности милиции и их совокупность в целом, в свою очередь, сами должны быть законными. В противном случае милиция окажется не в состоянии выполнить свою социальную роль. Отступления от закона, чем бы они ни мотивировались, особенно нетерпимы в практике именно тех государственных структур, которые по долгу службы заняты правоохраной.

Милиция, реализуя свой правовой статус, должна правильно толковать и неуклонно соблюдать нормы как процессуального, так и материального права. Малейшее отступление сотрудника милиции от этого требования не только подрывает авторитет всей милиции, но и наносит ущерб делу укрепления законности.

Только урегулированная законодательством деятельность может быть частью осуществляемого милицией правоприменения, поэтому нарушение нормы права может вывести действие за пределы законности. Полученное сотрудником милиции, к примеру, с нарушением закона доказательство признается недопустимым и не может быть положено в основу обвинения.

Все письменно оформленные решения сотрудников милиции должны быть законными, обоснованными и мотивированными.

Обоснованными решения признаются лишь тогда, когда к тому были законные фактические основания. В содержании письменно оформленного мотивированного решения излагаются доказательства (сведения и обстоятельства), послужившие основаниями и условиями (мотивами, задачами и др.) принятия указанного решения.

Необходимо подчеркнуть, что исполнению сотрудниками милиции подлежит не только Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст. 15), законы (федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), но и иные, подзаконные правовые акты. Последние не должны противоречить Конституции Российской Федерации, то есть в процессе осуществления своей деятельности милиция не вправе применять федеральный закон, противоречащий Конституции РФ, и, соответственно, ведомственный нормативно-правовой акт, противоречащий закону.

Третий принцип — гуманизм — это мировоззрение, основанное на идеях равенства, справедливости, человечности отношений между людьми, проникнутое любовью к людям, уважением к человеческому достоинству, заботой о благе людей. Милиция не вправе производить действия и принимать решения, унижающие его честь и достоинство, либо создавать опасность для жизни или здоровья человека См.: Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: учеб. методич. пособие. — М., 2004. — С. 87. Реализация данного принципа в деятельности милиции предполагает, прежде всего, гуманное, человечное отношение ко всем гражданам, вовлеченным, так или иначе, в орбиту ее функционирования. Речь идет, прежде всего, о жертвах преступлений и административных правонарушений, лицах, оказавшихся в беспомощном состоянии, иных законопослушных гражданах. Вместе с тем — и это надо подчеркнуть особо — милиция обязана проявлять гуманное отношение также и к лицам, которые совершили, совершают или подозреваются в совершении преступлений и административных правонарушений. Гуманизм в деятельности милиции означает, что ее сотрудники по возможности стремятся избегать причинения кому-либо вреда, устранять, облегчать неудобства, стеснения и лишения, которые испытывают или могут испытывать контактирующие с ними граждане.

Однако здесь имеются в виду только те стеснения, которые прямо не вытекают из закона или явно им не подразумеваются. Иная точка зрения оборачивается попустительством правонарушителям и правонарушениям. Более того, в ряде случаев не бездействие, не полумеры, а именно милицейское принуждение, подчас жесткое, применяемое в рамках закона, только и можно расценить как акт действительного гуманизма.

Принцип гуманизма, безусловно, предполагает корректное, вежливое, тактичное отношение милиции ко всем гражданам без исключения.

Гласность как принцип деятельности милиции означает ее открытость, доступность для ознакомления отдельным гражданам, организациям, средствам массовой информации и обществу в целом. В цивилизованном, демократическом государстве полиция никак не может являться закрытым, так сказать, институтом. В противном случае ее деятельность — не понятая и, следовательно, не поддерживаемая населением — будет обречена на провал. Это, в свою очередь, не может не ослаблять устои государства.

Пределы действия и конкретные формы проявления принципа гласности установлены Законом РФ «О милиции» и иными нормативными правовыми актами, в том числе о государственной тайне. Следует особо подчеркнуть, что в сфере оперативно-розыскной деятельности милиции принцип гласности практически утрачивает свое значение. Согласно ст. 3 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (далее — ФЗ «Об ОРД»), гласность как принцип замещается принципом конспирации. Он означает необходимость использования при осуществлении оперативно-розыскной деятельности методов, приемов, правил и средств, позволяющих сохранять втайне от лиц, причастных к совершению преступлений, а значит, и окружающих действия милиции по выявлению, раскрытию преступлений, розыску лиц, их совершивших. В соответствии с требованиями ч. 2 ст. 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предание гласности сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, допускается лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Сохранение в тайне указанных действий оправдано постольку, поскольку оно позволяет: во — первых, противопоставить тайным способам совершения преступлений тайные способы их раскрытия; во — вторых, избежать необоснованной или преждевременной компрометации лиц, подозреваемых в совершении преступлений, когда оперативно-розыскные мероприятия проводятся на основе недостаточно проверенной или противоречивой информации; в — третьих, создать условия для оказания гражданами эффективной помощи (конфиденциального содействия) в раскрытии преступлений.

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы и граждане, конечно, не могут не быть заинтересованы в обеспечении безопасности, по крайней мере, собственной. Поэтому вполне естественно с учетом задач милиции предлагает ей строить свою деятельность на основе принципа взаимодействия с широким кругом организаций и граждан.

Без эффективного взаимодействия милиции с указанными учреждениями, должностными лицами и гражданами невозможно полное, объективное и всестороннее разрешение поставленных перед ней задач См.: Рыжаков А.П. Указ. соч. — С. 14.

В настоящее время имеет место некоторая разобщенность действий, слабые и непродуктивные формы взаимодействия, недостаточная профессиональная подготовка, а в ряде случаев притупление чувства ответственности за порученное дело, как со стороны сотрудников милиции, так и со стороны других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, трудовых коллективов и граждан.

Сотрудники милиции часто не имеют представления, каким образом разграничивается их компетенция с другими органами и должностными лицами. Все это еще раз свидетельствует о том, что одним лишь повышением требовательности к качеству работы сотрудников милиции наладить взаимодействие между различными органами и учреждениями невозможно. Необходимо больше внимания уделять их обучению, особенно если речь идет о молодых, малоопытных, не имеющих юридического образования сотрудниках.

Любая форма взаимодействия может быть эффективной, но лишь при соблюдении определенных условий взаимодействия. Одним из общих условий взаимодействия называется строгое соблюдение законности. Данное условие пересекается с принципом деятельности милиции и его наличие обусловлено наличием данного принципа.

К условиям взаимодействия часто относят разграничение компетенции субъектов взаимодействия. Иначе: осуществление взаимодействия в пределах предоставленных субъектам полномочий. Соблюдение этого положения имеет большое значение. Оно обеспечивает номинальный психологический климат, оптимальное использование сил и средств См.: Рыжаков А.П. Указ. соч. — С. 14.

Милицией осуществляется взаимодействие в уголовно-процессуальной и административной деятельности. Применительно к осуществляемому в рамках уголовного процесса взаимодействию выделяется такое условие, как организующая роль следователя. В поручении, указании, к примеру, предопределяются содержание и тактика всех последующих действий по его исполнению. Отклонение от требования следователя, несоответствующее ему действие (бездействие) сотрудника милиции — суть нарушение закона.

Следующее условие осуществляемого в связи с уголовным процессом взаимодействия — «неразглашение данных предварительного следствия без разрешения следователя или прокурора» См.: Рыжаков А.П. Правоохранительные органы: Учебник для вузов. — М., 2004. — С. 308. Его соблюдение во многом зависит от того, как будет организованно сотрудничество. В составляемом следователем документе должен быть оговорен вопрос, какие данные не подлежат разглашению.

Этому следует уделять внимание и при обмене взаимной информацией. Важно помнить, что сотрудник милиции без разрешения следователя не вправе разглашать не только сведения, полученные от последнего, но и те, которые он установил сам, выполняя поручения (указания), осуществляя иную деятельность. Независимо от источника получения данных милицией предварительное расследование ведет следователь, и все тактические вопросы, включая информирование лиц об обстоятельствах и фактах, имеющих отношение к делу, должны замыкаться на нем. Среди условий взаимодействия некоторые авторы называют также быстроту, активность и широкое применение научно-технических средств. Это напрямую связано со спецификой деятельности органов внутренних дел, а значит, в определенной степени и милиции. Органы внутренних дел, имея в своем подчинении базу экспертно — криминалистических подразделений, систему ведомственных научно-исследовательских учреждений, технически оборудованы гораздо лучше, чем следователь.

Помимо того они обладают обширными знаниями, обусловленными применением ими оперативно-розыскных мер.

Кроме профессиональных: правовых и неюридических — технических знаний, следователи могут воспользоваться и иными возможностями милиции. Они классифицируются следующим образом:

— административно-правовые полномочия;

— людские силы личного состава. Сотрудники милиции могут быть задействованы при проведении комплексных мероприятий розыскного характера; при одновременном проведении следственных действий в нескольких местах;

— транспортные возможности. Милиция может оказывать следователям содействие в обеспечении транспортом для производства следственных действий;

— иные возможности.

Некоторыми авторами вычленяются и другие условия взаимодействия, но они в основном касаются использования специфических, оперативно-розыскных мер и поэтому не могут быть подвергнуты подробному анализу в связи с открытым грифом настоящей работы См.: Мехович, А. М., Мордовец, А. С., Силантьева, А. В. Законность и уважение прав человека в деятельности органов внутренних дел. — С. 12−16.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что, в отличие от всех перечисленных выше, принцип взаимодействия имеет, скорее, не правовой, а организационный характер. Подавляющее большинство правоприменительных решений принимается милицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом советоваться или согласовывать свои действия с какими-либо организациями или лицами.

Таким образом, можно сделать вывод, что принципы законности — это основополагающие идеи, взгляды, которые представляют собой исходные начала, обусловливающие содержание законности. Содержание принципов, закрепленных в Законе РФ «О милиции» в полной мере соответствует международным правовым стандартам в области обеспечения законности и прав граждан. Только в совокупности соблюдения положений данных основополагающих идей может быть достигнуто гражданско-правовое государство.

Подводя итог всему вышесказанному необходимо отметить, что Законность — это точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и основанных на них нормативных актов органами государства, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Выполняя свои служебные обязанности, сотрудник ОВД должен действовать на основе требований законности. Сущность законности состоит в точном и неуклонном исполнении законов и подзаконных актов всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.

Глава 2. Способы обеспечения законности в административной деятельности ОВД

2.1 Осуществление контроля за законностью в деятельности ОВД

Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон (нормативный акт), как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой конкретной ситуации, отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. д. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных правовых актов по проверяемым вопросам См. Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. Второе изд. перераб. и доп. — М., 2006. — С. 162.

Статья 37 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» определяет, что контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях.

Анализ правовых актов, регламентирующих деятельность милиции, показывает, что милиция подконтрольна органам законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из них осуществляет контроль с учетом тех полномочий, которыми она обладает.

а) Контроль за милицией со стороны Президента Российской Федерации, органов исполнительной и законодательной (представительной) власти иными словами органами государственной власти, является важным элементом механизма гарантий успешного выполнения ею возложенных на нее задач и обязанностей. Он имеет своими конечными целями проверку исполнения милицией законодательства, устранения имеющихся в работе недостатков, повышения результативности ее деятельности.

Содержание контроля органов государственной власти за милицией во многом производно от содержания самой этой власти. Вместе с тем Закон прямо установил, что в сферу рассматриваемого контроля не входят уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная и административно-юрисдикционная деятельность милиции. Никто из перечисленных в анализируемой статье субъектов не вправе контролировать законность и обоснованность деятельности милиции по уголовным делам, делам оперативного учета, делам об административных правонарушениях, давать по ним какие-либо обязательные указания. Этим обеспечивается необходимая автономия правоохранительного механизма, исключается возможность использования правомочий милиции вразрез с ее целями и задачами, указанными в Законе.

При определении границ контроля, осуществляемого органами государственной власти за деятельностью милиции, нужно также исходить из принципов разделения властей в российском государстве и разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.