Законодательное регулирование и теоретическое обоснование инвестиционной деятельности в РФ

Принятие решения о создании федеральных университетов было продиктовано в первую очередь необходимостью оптимизации структуры высших учебных заведений страны, и, во-вторых, стремлением усилить роль вновь создаваемых университетов на экономику регионов. Как было отмечено выше, создание федеральных университетов носит глобальные масштабы и инициатором является Правительство РФ. Реформирование касается только государственных вузов, то есть тех, учредителем которых является государство (в лице Министерства образования). Основные цели и задачи поставлены на уровне Правительства РФ, разработаны Программы развития и выделены средства из федерального бюджета на осуществление масштабных реформ. Рассматривая создание федеральных университетов с этой точки зрения, можно говорить об инвестиционном проекте, в котором инвестором выступает государство. Но данные проекты имеют ряд специфических особенностей, которые необходимо учитывать как в процессе реализации проекта, так и при его оценке.

Поскольку речь идет о государственных инвестициях, то необходимо рассмотреть законодательную базу, в рамках которой осуществляется данная деятельность. В настоящее время в РФ действует Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее — ФЗ-39). В законе даны основные понятия, связанные с инвестиционной деятельностью.

«Инвестиции — денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;

• -инвестиционный проект — обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план);
• -приоритетный инвестиционный проект — инвестиционный проект, суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации" [ст.1,ФЗ-39].

В законе так же определены инвесторы и объекты инвестиционной деятельности: «Инвесторы осуществляют капитальные вложения на территории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации. Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее — иностранные инвесторы)» [ст.4, ФЗ-39].

Кроме этого, в законе предусмотрено:

«прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем:

• -разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ);(см. текст в предыдущей редакции
• -ежегодного формирования федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности, и ее реализации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 23.07.2010 № 184-ФЗ)" [ст.11,п.2, ФЗ-39)]

«Инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в случаях и в порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами» [ст.14, п. 1, ФЗ-39].

Для оценки инвестиционных проектов с участием государственного капитала была разработана законодательная база, включающая в себя два основных документа:

• -Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 № 590 (в ред. 09.01.2014 г.) «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направленных на капитальные вложения»;
• -«Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (Утв. Минэкономики РФ, Минфином РФ, Госстроем РФ 21.06.1999 г. №ВК 477).

Постановлением Правительства РФ № 590 прописаны процедуры и порядок проведения оценки эффективности инвестиционного проекта, а также перечислены основные критерии эффективности. В «Методических рекомендациях…» подробно описана процедура и методы оценки инвестиционного проекта на всех стадиях. При этом оба документа регламентируют работу с проектами, направленными на капитальные вложения. В результате реализации таких проектов подразумевается выпуск продукции, либо строительство или реконструкция зданий и сооружений, которые далее будут использоваться в определенных коммерческих целях. В Постановлении № 590 четко прописано направление инвестиций — на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства. Предлагаемая Методика рассматривает как строительство, так и реконструкцию объектов капитального строительства и предлагает альтернативные методы оценки на различных этапах подготовки и реализации инвестиционного проекта. Оба документа, несомненно, представляют интерес, но не имеют прямого отношения к такому специфическому проекту, как создание федерального университета. Возможность использования элементов предлагаемых процедур и методик может быть распространена пожалуй только на объекты недвижимого имущества, находящиеся в государственной собственности. В таком случае в программе развития федеральных университетов было бы логично выделить определенные суммы средств федерального бюджета на финансирование строительства новых зданий либо реконструкцию имеющихся в рамках отдельного инвестиционного проекта и в дальнейшем рассчитать экономическую эффективность. Но поскольку вузы являются некоммерческими организациями, такой подход невозможен. Кроме того, в соответствии с требованиям Бюджетного Кодекса и его подзаконных актов, бюджетное финансирование вузов и так идет постатейно, согласно утверждаемой смете и не подразумевает «перекидывания» средств с одной статьи на другую (т.е. — нецелевого использования бюджетных средств). На этом моменте возникает основное противоречие: «де факто» инвестиционный проект существует, «де юре» — не является таковым. Поэтому применение для анализа эффективности Методики и постановления № 590 напрямую — невозможно. Однако в Постановлении № 590 есть очень важные моменты, которые можно использовать для разработки методов оценки эффективности инвестиций в образовательные учреждения. Второй раздел Постановления № 590 регламентирует критерии оценки эффективности инвестиционных проектов, и часть из них актуальная практически для любого проекта. По моему мнению, при разработке таких масштабных проектов, как создание федеральных университетов, необходимо было ориентироваться на следующие критерии, прописанные в Постановлении:

«а) наличие четко сформулированной цели инвестиционного проекта с определением количественного показателя (показателей) результатов его осуществления;

• б) соответствие цели инвестиционного проекта приоритетам и целям, определенным в прогнозах и программах социально-экономического развития Российской Федерации, государственной программе вооружения, отраслевых доктринах, концепциях и стратегиях развития на среднесрочный и долгосрочный периоды;
• в) комплексный подход к реализации конкретной проблемы в рамках инвестиционного проекта во взаимосвязи с программными мероприятиями, реализуемыми в рамках долгосрочных (федеральных) целевых программ, ведомственных целевых программ и соответствующих региональных программ" [раздел II, Постановление № 590].

Обращая внимание на перечисленные критерии необходимо отметить, что при разработке программы создания Южного и Сибирского федеральных университетов были поставлены глобальные цели, не подкрепленные конкретными показателями. Гораздо проще было бы оценивать эффективность вложений из федерального бюджета, если бы при формировании таких глобальных структур цели были прописаны более конкретно по каждому направлению. Такие цели, как усиление роли федеральных университетов должны быть конкретизированы и отражены не только в программе развития университета, но и в программе развития региона. В настоящее время в рамках разрабатываемого закона «О государственном стратегическом планировании в РФ» проекты такого уровня, как создание федеральных университетов должны войти в стратегические планы развития регионов, что обеспечит взаимодействие различных ведомственных структур в целях достижения экономической эффективности регионов. В условиях стагнации экономики России выбор наиболее эффективных направлений развития регионов становится все более актуальным. Отставание РФ в наукоемких, перерабатывающих отраслях становится все заметнее, так же, как и зависимость от импорта по ряду направлений (в том числе жизненно важных, например, фармацевтическая продукция). В данных условиях формулирование целей инвестиционных федеральных проектов должно быть направлено на решение реальных задач регионов. Появление российских вузов в определенных международных рейтингах в первой сотне — это весьма важно, но если наличие ведущих вузов с собственными научными школами и базами не интересно региону, если они, по большому счету, не влияют на изменение структуры экономики федерального округа — значит нет взаимодействия и взаимной заинтересованности, не отработаны механизмы реализации и внедрения научных достижений. Несмотря на то, что речь идет об оценке эффективности развития федеральных университетов, на мой взгляд еще на этапе постановки целей для них необходимо было оценить структуру экономики регионов и перспективы их развития. По факту Сибирский Федеральный университет оказался в более выгодном положении, так как направление деятельности вузов, вошедших в состав СФУ, практически совпадает с наиболее развитыми направлениями экономки региона, которые обеспечивают его развитие. Предприятия золотопромышленные, нефтегазового комплекса являются основными бюджетообразующими, имеют тенденцию к устойчивому развитию и обеспечивают рабочими местами существенную долю населения региона. Кроме этого, данные предприятия не только заинтересованы в научных разработках, но и имеют финансовые возможности для их внедрения и поддержки НИОКР. Масштабы деятельности ведущих предприятий Сибирского ФО и уровень развития экономики находится на достаточно высоком уровне и имеет перспективы развития. Для успешного развития нужны и научные исследования, и квалифицированные инженерные кадры. Кроме этого, в регионе достаточно хорошо налажено взаимодействие Вузов с предприятиями и администрацией региона, что позволяет комплексно решать возникающие задачи и планировать деятельность.

Иначе обстоит ситуация в Южном федеральном округе, что не могло не отразиться на развитии Южного федерального университета. В качестве приоритетных отраслей экономики региона выступают курортно-рекреационная, сельскохозяйственная, машиностроение, градостроительство, фармацевтическая и легкая промышленность, высокие технологии для ВПК. Так получилось, что из всех перечисленных направлений наиболее востребованным в отраслевом плане является Таганрогский государственный радиотехнический университет и Ростовская государственная академия архитектуры и искусств. Но если Таганрогский радиоуниверситет имеет наработанный годами опыт, активно реализует НИОКР и постоянно участвует в госзаказе, то ситуация с Ростовской государственной академией совершенно иная. Несмотря на тот бум строительства, который развернулся в Сочи в связи с подготовкой к Олимпиаде, участие архитектурной академии в региональных проектах не наблюдается. Если посмотреть в целом на Распоряжение Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. № 1538-р «О Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 г.» то ни по одной из основных отраслей развития региона Южный федеральный университет не заявлен как ведущий. Это весьма удручающе, так как программа развития региона включает и перспективы подготовки высококвалифицированных кадров, и НИР и НИОКР по отраслям. В качестве базовых вузов в программе называются отраслевые вузы региона (сельскохозяйственные, медицинские, фармацевтические, сервиса и т. д.), но ни по одному из направлений нет ЮФУ. Где же тогда «ведущая роль университета в развитии экономики региона»? Учитывая, что ЮФУ постоянно работает над созданием новых образовательных программ, имеет смысл пересмотреть приоритеты в соответствии с перспективами развития региона. В стратегии развития ЮФУ четко сформулированы приоритеты и потребности региона в высококвалифицированных кадрах определенных направлений, которые вполне могут быть реализованы в университете. В сложившейся ситуации ЮФУ должен боле критично подойти к выбранным направлениям развития и больше внимания уделять взаимодействию с местными органами власти. Университет такого масштаба не может не участвовать не только в реализации, но и в разработке стратегии развития региона. По факту получается совсем иная картина.

Ещё одна особенность оценки проектов в образование связана с системой бюджетного финансирования. Целевое финансирование предполагает использование бюджетных средств по целевому назначению (предусмотренным статьям расходов). Такой подход был реализован до перехода в автономную организацию. С 2010 г. автономные вузы работают по госзаданию. В период по 2009 г. включительно оценивать экономическую эффективность было невозможно в силу постатейного финансирования, с 2010 г. — оценивается выполнение госзаказа. Поэтому необходимо применение специфических методов оценки эффективности. В частности, инвестиции в имущественный комплекс университетов вполне можно оценить различными существующими методами. Можно провести оценку эффективности вложений в НИОКР. Сложнее с оценкой эффективности создания новой структуры (единого федерального университета), хотя с точки зрения менеджмента, можно использовать подходы, применяемые корпорациями для оценки эффективности менеджмента. Но применять напрямую корпоративный менеджмент не получится, так как показатели чаще всего связаны с полученной прибылью (либо долей рынка и т. п.). Поэтому есть необходимость пересмотра и адаптации существующих подходов оценки эффективности к конкретным проектам модернизации в высшем образовании. При этом нужно учитывать, что несмотря на новую роль и изменение статуса, основой целью вузов даже федерального уровня в первую очередь остается подготовка высококвалифицированных кадров для приоритетных секторов науки и экономики. Поэтому любая оценка эффективности инвестиций в высшее образования должна начинаться с оценки выполнения университетами своей главной задачи.