Акторы образовательной политики

Говоря об образовательных политических курсах, мы определяем их как совокупность принципов, направленных на достижение целей в сфере образования. Trowler P. Education policy. Psychology Press, 2003. C.95 Цит. По Paulsen M. B., Toutkoushian R. K. Economic models and policy analysis in higher education: A diagrammatic exposition //Higher Education. Springer Netherlands, 2008. С. 1 Соответственно, акторами, вовлеченными в процесс изменений будут являться университеты (или даже их отдельные департаменты), государственные органы власти на всех уровнях (от локального до федерального), а также коммерческие структуры, вовлеченные в организацию образовательного процесса.

В своей книге Б. Кларк предлагает модель для оценки отношений акторов, вовлеченных в изменение образовательного политического курса, в виде треугольной системы координат (см. таблицу 2) с государством, рынком и университетскими элитами (термин «academic estate» применяет Б. Пуссер Pusser, B. Burning Down the House: Politics, Governance and Affirmative Action at the University of California. Albany, NY: SUNY. 2004. Cit. by Pusser B. The state, the market and the institutional estate: Revisiting contemporary authority relations in higher education //Higher Education. — Springer Netherlands, 2008. — С. 108, оригинальная формулировка Б. Кларка «университетская олигархия») в качестве крайних точек, а внутри располагаются государства, расположенные в зависимости от влиятельности трёх обозначенных акторов. То есть, например, Швеция в такой плоскости координат располагается ближе к государству, как в измерении «государство-университетские элиты», так и в измерении «государство-рынок», в то время как Соединённые Штаты занимают позицию открытости по отношению к рынку с большим влиянием государства, чем у Канады и меньшим влиянием университетских элит, чем у Японии.

В данном исследовании модель Б. Кларка применима с точки зрения определения источника инициативы изменения, то есть характер реформы (в том числе реформы финансирования) может определяться в разных странах расстановкой сил среди участников процесса. Как и в треугольнике Т. Лоуи, участники координации по Б. Кларку стремятся к перераспределению ресурсов (как финансовых, так и властных) в свою пользу. Maggio Z. Exploring Burton Clark’s triangle of coordination in the context of contemporary relationships between states and higher education systems. 2011. C. 2−3.

Несмотря на теоретические обоснования рациональной мотивации акторов, вовлеченных в сферу принятия политического решения, нельзя делать выводы об изменениях политических курсов без обращения к эмпирической реальности и исследованиям, целью которых является освещение наиболее актуальных трендов в области финансирования высшего образования.

Треугольник координации Б.Кларка.

Исследователи реформ в области высшего финансирования образования связывают с приватизацией широкий спектр явлений: изменение форм государственного финансирования, процесс коммерционализации, снижение социализации рисков, переход из государственной в частную собственность. В данном исследовании под приватизацией образования понимается следующий набор критериев, предложенный А. Н. Фрэером:

• 1) снижение правительственного финансирования;
• 2) растущая зависимость от институциональных доходов (оплата обучения студентами);
• 3) растущая зависимость от частных ресурсов (доля партнёрских инвестиций);
• 4) децентрализация правительственного контроля (в нашем случае — университетов);
• 5) изменения, происходящие в общественном мнении (оценка населением значимости получения высшего образования);
• 6) рост активности антрепренёров;
• 7) рост зависимости от рыночных механизмов в управлении высшим образованием;
• 8) рост конкуренции между вузами за ресурсы и студентов. Fryar A.H. What Do We Mean by Privatization in Higher Education? in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer. 2012. P.526−527

Соответственно, обратные тенденции (увеличение финансирования, уменьшение оплаты обучения, централизация правительственного контроля, уменьшение зависимости от рыночных механизмов и др.) будут рассматриваться как универсализация.

Говоря о высшем образовании, как о продукте, производимом университетами, стоит обратить внимание на то, кто является потребителем этих благ. Такой подход позволит увидеть акторов, наиболее заинтересованных в изменениях политических курсов, а также определить пространство, в котором осуществляются их отношения (в терминах Б. Кларка это отношения государства и университетов, рынка и государства, университетов и рынка). С точки зрения публичного сектора (плоскость: «государство-университеты»), на предоставление услуги высшего образования можно смотреть как на определённый социальный заказ (повышение уровня образованности населения, развитие наукоёмких отраслей и др.), с другой стороны, современные университеты фокусируются на проектной деятельности и сотрудничестве с корпорациями (плоскость: «рынок-университеты»), что характеризует частные отношения вне публичного поля. Там же. С. 523.

Б. Боузмен в книге «Все организации являются общественными» предлагает отделять общественное или публичное благо от частного через ответы на 3 вопроса:

• 1) кто владеет
• 2) кто финансирует
• 3) кто осуществляет контроль Bozeman B. All organizations are public: Bridging public and private organizational theories. San Francisco: Jossey-Bass. 1987. Cit. by Fryar A.H. What Do We Mean by Privatization in Higher Education? in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer. 2012. P.527

В рамках эмпирической базы данного исследования можно говорить о том, что владельцем университетов является преимущественно государство, но на уровне финансирования и контроля часто происходят процессы децентрализации, ложащиеся в основу изменений. Существует мнение, что благодаря децентрализации сектор высшего образования может стать эффективнее в предоставлении услуг и обеспечении более высокого уровня благосостояния. Becker W.E., Toutkoushian R.K. On the Meaning of Markets in Higher Education in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer, 2013. P.324.

Такая оценка соотносится с критикой государственного финансирования, которая сводится к тому, что централизованное финансирование приводит к бюрократизации и уменьшению ответственности со стороны исполнителя, что понижает показатели эффективности, к которым стремятся университеты. Niskanen W.A.Bureaucracy and representative government. Hawthorne: Aldine de Gruyter. 1971. Cit. by Fryar A.H. What Do We Mean by Privatization in Higher Education? in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer. 2012. P.527 С другой стороны, стоит отметить противоположную позицию, которая связывает государственное финансирование университетов с более сильной ориентацией на общественные нужды. Wildavsky A.B., Caiden N. New politics of the budgetary process. New York: Longman. 2002. Cit. by Fryar A.H. What Do We Mean by Privatization in Higher Education? in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer. 2012. P.527.

П. Маркуччи и А. Ашер в своей статье предлагают взгляд на децентрализацию университетов, согласно которому предоставление автономии не всегда даёт университетам возможность действовать согласно своим внутренним курсам, потому что правительства стран балансируют автономию университетов через введение новых форм контроля. Marcucci P., Usher A. 2011 Op.cit. P. 8 Например, в Индонезии в 2011 году правительство провело проверку университетских фондов с целью анализа их эффективности. Доклад Европейской Ассоциации Университетов также сообщает о состоянии роста властных тенденций, когда вместе с уменьшением фондов, финансирующих университеты, растут субъективные ограничения, накладываемые на их использование. Estermann, T., Nokkala, T. and Steinel, M. (2011). University Autonomy in Europe II. Brussels, Belgium: European University Association. Cit. by Marcucci P., Usher A. 2011 Op.cit. P. 8.

Существует как минимум две причины, почему можно говорить о росте популярности приватизационных стратегий в высшем образовании:

1) спрос на услугу со стороны большого количества людей (спрос превышает предложение, приватизация служит для покрытия разницы);

2) дифференцированный спрос на получение узкого специализированного сегмента услуг (запрос специалистов на отдельные отрасли, приватизация покрывает расходы на такую специализацию). Джеймс 1987 Цит. По Tilak J. B. G. The privatization of higher education //Prospects. — 1991. — Т. 21. — №. 2. — С. 228.

Исследователи, в научном фокусе которых находится финансирование университетов, определяют «образовательный рынок» как результат академического капитализма, коммерционализацию образовательного процесса, перевода его в сферу предоставления услуг Becker W.E., Toutkoushian R.K. On the Meaning of Markets in Higher Education in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer, 2013. P.324−325. В этом случае образовательный рынок является описательной характеристикой комплекса процессов, связанных с переводом института из государственного в частное владение. С другой стороны, можно смотреть на образовательный рынок как на совокупность университетов, являющихся поставщиками образовательных услуг Там же. В этом случае высшее образование рассматривается как пространство делового общения, сотрудничества и конкурентной борьбы. Значительная разница в определении образовательного рынка ставит необходимость очерчивания институциональных границ отрасли. Существует сторонники точки зрения, что такие границы не существуют, что образовательный рынок — это пространство свободной ничем не ограниченной конкуренции университетов, как представителей услуг, «гонка вооружений», как называют это в своей статье Д. Дилл и М. Су. Dill, D., Soo, M. Transparency and quality in higher education markets. In P. Teixeira, B. Jongbloed, D. Dill, & A. Amaral (Eds.), Markets in higher education: Rhetoric or reality? Dordrecht, The Netherlands: Kluwer. 2004. Cit. by Becker W.E., Toutkoushian R.K. On the Meaning of Markets in Higher Education in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer, 2013. P.325 С другой стороны, существует мнение, как, например, в статье М. Мэсси, что образовательный рынок не может существовать без объективных показателей качества для эффективного ценообразования, а значит вне зависимости от того, как себя позиционирую университеты, он ограничен собственными экономическими представлениями об оптимальности. Massy W. Markets in higher education: Do they promote internal efficiency? In P. Teixeira, B. Jongbloed, D. Dill, & A. Amaral (Eds.), Markets in Higher Education: Rhetoric or Reality? Dordrecht, The Netherlands: Kluwer Publishers. 2004. Cit. by Becker W.E., Toutkoushian R.K. On the Meaning of Markets in Higher Education in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer, 2013. P.325 Третьим вариантом определения институциональных границ является представление о том, что это государство устанавливает границы для образовательного рынка, ограничивая его так, чтобы не потерять контроль за сегментом высшего образования. Jongbloed, B. (2003). Marketisation in higher education, Clark’s triangle and the essential ingredients of markets. Higher Education Quarterly, № 57. Cit. by Becker W.E., Toutkoushian R.K. On the Meaning of Markets in Higher Education in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer, 2013. P.329.

В данном исследовании наиболее оптимальным представляется подход, который предлагают Д. Бруер, С. Гэйтс, К.Голдман. Они разделяют рынок образования (который они понимают как площадку борьбы, ограниченную правилами) на отдельные сегменты (по субъектам отношений: университеты — государство, университеты — студенты, университеты — рынок, университеты — университеты) и рассматривают его в пространстве ограничений и возможностей, которые предоставляет каждый сегмент. Brewer D., Gates S., Goldman C. In pursuit of prestige: Strategy and competition in US higher education. New Brunswick, NJ: Transaction Publishers. 2002. Cit. by Becker W.E., Toutkoushian R.K. On the Meaning of Markets in Higher Education in Paulsen M. B., Smart J. C. (ed.). Higher education: Handbook of theory and research. Springer, 2013. P.329.

Подводя итоги, стоит отметить, что несмотря на множество классификаций, следует учитывать их результаты, потому что во-первых, с точки зрения анализа политических курсов в области высшего образования, они позволяют смотреть на явление с точки зрения различных акторов, а во-вторых даже демонстрируя противоречивость по части положений, позволяют составить наиболее полное представление о традициях изучения образовательной политики как с точки зрения политологии, так и экономики и менеджмента.