Механизмы совета Европы по защите прав человека

Дипломная работа

Тема: " Механизмы совета Европы по защите прав человека"

Введение

Права человека, их генезис, социальные корни, назначение — одна из вечных проблем исторического, социально-культурного развития человечества, прошедшая через тысячелетия и неизменно находившаяся в центре внимания политической, правовой, этической, религиозной, философской мысли. Права человека — сложное многомерное явление. В различные эпохи проблема прав человека, неизменно оставаясь политико-правовой, приобретала либо религиозное, либо этическое, либо философское звучание в зависимости от социальной позиции находившихся у власти классов. Важнейшим шагом в развитии прав человека явились буржуазно-демократические революции XVII—XVIII вв., которые выдвинули не только широкий набор прав человека, но и принцип формального равенства, ставший основой универсальности прав человека, придавший им подлинно демократический характер.

Изученность данной темы. Дальнейшим этапом углубления и развития каталога прав человека стала вторая половина XX в. После Второй мировой войны, сопровождавшейся грубыми массовыми нарушениями прав человека, они вышли за пределы внутригосударственной проблемы и стали предметом постоянного внимания международного сообщества. Признание Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Международного пакта о гражданских и политических правах, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и ряда других важнейших международно-правовых актов явилось неоценимым вкладом в развитие цивилизации и культуры XX в. В монографии рассматривается сложный комплекс проблем прав человека: природа, сущность, генезис прав человека, их роль в установлении нормальных взаимоотношений между индивидом, обществом, государством, связь прав человека с правовым и социальным государством.

Задачей данного исследования. Особое место занимают вопросы обеспечения прав человека. Раскрываются конституционные, судебные, административно-правовые способы охраны и защиты прав человека и гражданина. Опыт России в данной области сопоставляется с практикой защиты прав человека в современном мире.

Внутригосударственные механизмы защиты прав человека неотделимы от международно-правовых форм их обеспечения. Поэтому особый раздел посвящен этой теме, раскрывающей полномочия главных и вспомогательных органов ООН и механизма, учрежденного международными конвенциями. Особое внимание уделяется защите прав человека универсальными и региональными органами, а также уголовной ответственности индивидов за их преступные нарушения. При подготовке монографии авторский коллектив стремился не только поднимать общие теоретические проблемы, но и анализировать реальные политические, правовые, нравственные ситуации, складывающиеся в Российской Федерации и затрудняющие процессы развития и обеспечения прав человека, формирования правового и социального государства. Именно по этому данная тема актуальна для изучения.

История показывает, что каждому поколению нужно защищать права личности, что человечеству еще неизвестна ситуация, при которой не требовались бы усилия для поддержания и защиты прав и свобод индивида. Каждое поколение по-своему отвечает на вечный вызов истории, связанный с отстаиванием таких великих ценностей, как свобода и права человека.

Мы рассмотрели природу прав человека, их необходимость для обеспечения нормальной жизнедеятельности индивида и общества в целом. Однако правам и свободам человека должны соответствовать и определенные обязанности, без осуществления которых права и свободы «зависают», не будучи обеспечены должными действиями других лиц, организаций, государства, от которых зависит нормальное функционирование этих прав и свобод.

Сложные связи, возникающие между государством и индивидом, и взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме — в форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус индивида. Правовой статус индивида — одна из важнейших политико-юридических категорий, которая неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности.

В условиях классового антагонистического общества правовой статус раскрывает положение личности как представителя определенного класса, ее место в исторически конкретной системе производства, в политической структуре общества. С установлением принципа равенства всех перед законом возникает единый правовой статус. Различия в нем определяются положением субъекта прав и обязанностей как человека, гражданина, иностранца, лица без гражданства (апатрида).

Правовой статус индивида законодательно закрепляется государством в конституциях и иных нормативно-юридических актах (внутригосударственных и международных). Права и обязанности — основной исходный элемент права. Следует согласиться с Г. В. Мальцевым, что ничего более важного в структуре права, по существу, нет. «Система прав и обязанностей — сердцевина, центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению основных юридических проблем».

В правах и обязанностях не только фиксируются образцы, стандарты поведения, которые государство считает обязательными, полезными, целесообразными для нормальной жизнедеятельности социальной системы, но и раскрываются основные принципы взаимоотношений государства и личности.

Взаимосвязи государства и личности требуют четкой урегули-рованности и упорядоченности. Это обусловлено особой важностью такого рода отношений для поддержания существующего строя, для его нормального функционирования. Права и обязанности фиксируют сложную систему взаимосвязей государства и личности, основанную на демократических принципах. Эти взаимосвязи и отношения формируются в результате действия объективных закономерностей общественного развития, которые обусловливают объем и характер прав и обязанностей граждан. Юридические права и обязанности определяют важнейшие параметры поведения индивида в структуре общественных связей общества.

Правовой статус, природа прав и обязанностей как ключевые понятия правовой науки привлекают пристальное внимание юристов. Существует несколько подходов к определению правового статуса личности. В структуру правового статуса включается различный набор элементов.

Данная дипломная работа состоит из трех глав, введения и заключения. При написании работы использовались последние юридические документы приемлемые для применения в политике КР касающиеся прав человека и гражданина.

1. Механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина в Европейских странах

1.1 Институты власти Европы на защите прав человека

1. Среди механизмов защиты прав и законных интересов граждан от произвола государственных органов управления и злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмена, или, как он еще именуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмена в период после Второй мировой войны получил широкое распространение в европейских странах и других регионах мира. Особая популярность и авторитет данного института объясняются многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; несменяемостью в течение всего срока полномочий парламента, которым он назначается; правом законодательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским омбудсменом профессором, доктором права В. Пиклем относительно того, что создание и деятельность этого института открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми.

Об эффективности и важной роли института народного защитника в Австрии наглядно свидетельствуют следующие данные, приводимые В. Пиклем из практики его ведомства. Как известно, Австрия является членом Совета Европы и признает для себя обязательной юрисдикцию Европейской комиссии и Европейского суда по правам человека. Поэтому ее граждане могут обжаловать в указанные органы нарушение своих прав и свобод, провозглашаемых Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Однако по чисто формальным основаниям, изложенным в Конвенции, более 80% таких жалоб этими органами к рассмотрению не принимаются, тогда как такие жалобы в аппарате народного защитника Австрии подлежат рассмотрению. По мнению В. Пикля, институт омбудсмена в правовых системах цивилизованных стран мира по справедливости считается важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности органов исполнительной власти.

В некоторых странах контрольные функции омбудсмена распространяются и на деятельность судебных органов, администрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для более полной характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.

Институт парламентского омбудсмена в Швеции включает несколько специализированных омбудсменов. Шеф-омбудсмен занимается вопросами доступа общественности к официальным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмена по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсмен осуществляет надзор за вооруженными силами и их отношениями с различными гражданскими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсменов выделен надзор за законностью в области социального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсмен по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области трудовых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольнений, аренды жилья и т. п.).

Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государственным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсмен следит за поддержанием режима законности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмена публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.

В Великобритании институт омбудсмена был введен Законом 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмене. Закон установил компетенцию омбудсмена и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парламентский омбудсмен назначается Королевой и имеет право занимать этот пост до 65-летнего возраста; до достижения этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы Поршнев Б. В. Социальная психология и история. М., 1966. с. 241.

В соответствии с Законом парламентский омбудсмен в пределах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмена состоит в том, что он не может начинать расследования по собственной инициативе. Гражданин, желающий обратиться к омбудсмену, подает жалобу через одного из членов парламента, который официально обращается к омбудсмену с просьбой о проведении расследования по жалобе. Решение о том, начинать или не начинать расследование по поступившей через члена парламента жалобе, находится полностью в компетенции омбудсмена. Это подтверждается и судебными решениями. В 1979 г. муниципалитет г. Бредфорда обратился в суд с целью добиться запрещения расследования местным омбудсменом 4 жалоб на действия сотрудников отдела социального обеспечения муниципалитета. Суд в выдаче соответствующего распоряжения отказал.

Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного «фильтра», что объясняется стремлением оградить омбудсмена от возможных жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.

Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стране, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало известно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсмен сочтет, что имеются особые обстоятельства, он может принять жалобу к рассмотрению. По установившейся практике омбудсмен, прежде чем начать расследование, предпринимает попытку склонить конфликтующие стороны к достижению приемлемого компромисса.

Парламентский омбудсмен проводит расследование, избирая по своему усмотрению методы его осуществления: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных представителей или неформальные беседы. Статья 8 Закона о парламентском комиссаре наделяет омбудсмена правом требовать от любого министра, должностного лица и любого гражданина предоставления всей информации и документов, относящихся к делу.

После завершения расследования омбудсмен должен составить отчет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обратившемуся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжалуются; а также руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать омбудсмена о том, какие меры руководитель данного ведомства намерен предпринять для устранения допущенной несправедливости. Ежегодно парламентский омбудсмен направляет отчет о своей деятельности в специальный парламентский комитет по делам парламентского омбудсмена, который на основе этого отчета оценивает деятельность омбудсмена и информирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсмен располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, в ходе расследования занимающихся практической работой по сбору и истребованию документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и свидетелей.

Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсменов в Великобритании показывает, что этот институт играет положительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципальных органов. Вместе с тем английская модель омбудсмена не свободна от некоторых недостатков, затрудняющих функционирование этого института в сфере защиты прав и свобод граждан. Это и ограниченная компетенция омбудсмена, в результате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствие прямого доступа граждан к омбудсмену, рекомендательный, а не обязывающий характер его выводов и заключений. Преодоление этих дефектов, по мнению ученых-юристов, членов парламента, следует искать на путях расширения его полномочий, предоставления ему права оценивать существо решений должностных лиц и признавать их неправомерными, рассматривать жалобы, относящиеся к кадровым вопросам в государственных учреждениях и их коммерческой деятельности. Проблемами совершенствования и обеспечения эффективности деятельности омбудсмена постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с компетенцией и юрисдикцией омбудсмена.

Институт омбудсмена, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, внесенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиатор рассматривает жалобы граждан на действия государственных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб медиатору пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязательным условием при этом является подача жалобы через посредство членов парламента — депутатов Национального собрания и сенаторов. Такое «фильтрование жалоб» служит своего рода правовым барьером, направленным на отвод необоснованных заявлений. На практике, однако, в большинстве случаев парламентарии без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от своих избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по собственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, относящимся к его компетенции. Статистические данные свидетельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиатору жалоб постоянно растет. Так, если в 1974 г. было направлено 3539 жалоб, то в 1980 г. их число почти удвоилось, достигнув 6410, а в 1990 г. уже составило более 30 000¹. Обобщая результаты рассмотрения жалоб, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим государственным структурам проведение необходимых, с его точки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения между администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 Закона от 3 января 1973 г. в случае неисполнения вступившего в законную силу судебного решения медиатор вправе предписать конкретному органу или должностному лицу выполнить судебное решение в установленный им срок.

Французский медиатор наделен правом возбуждать дисциплинарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или в случае необходимости подать на него жалобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовного дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор вправе также предлагать внесение поправок к текстам действующих законодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны проводить в пределах их компетенции проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ограничений: например, документы и материалы, относящиеся к национальной обороне, безопасности государства или внешней политике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государственного органа любую документацию или материалы, касающиеся дела, по которому он проводит расследование. Характерное также и для других моделей института омбудсмена ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене административного акта, оспариваемого в жалобе. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необходимых мер для пресечения противоправной практики административных органов и должностных лиц; в этом отношении особое значение имеют ежегодные доклады медиатора о результатах своей деятельности, представляемые в парламент.

Важной и широко распространенной формой деятельности омбудсмена во многих странах является право законодательной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент или правительство предложения об изменении и совершенствовании законов и на их основе принятых нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некоторых странах омбудсмен наделен правом подавать жалобы в конституционный суд и тем самым содействовать обеспечению конституционной законности в сфере прав человека. Так, например, по Конституции Испании омбудсмен наделен правом подавать жалобу о нарушении прав человека в Конституционный Суд. Аналогичным правом конституционной жалобы обладает омбудсмен Австрии, Португалии и др.

По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответственно все более ощутимой становится необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмена. Учреждается омбудсмен по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзора за положением дел в армии, действиями военной администрации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания) История государства и права зарубежных стран/Под ред. Жидкова О. А. и Крашенинниковой Н. А. Ч. I. М., 1988. с. 124.

Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популярной становится идея о создании института европейского омбудсмена по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.

Как видим, основные демократические черты института омбудсмена — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные позиции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эффективное функционирование этого института в защите граждан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти и его чиновников обеспечивает авторитет и популярность омбудсмена в обществе и в глазах граждан. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Уполномоченного по правам человека. Однако этот институт упоминается лишь в статье о полномочиях Государственной Думы, к ведению которой Конституция относит «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом».

16 апреля 1996 г. Государственная Дума в третьем чтении приняла Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности. Как сказано в Законе, должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Основными функциями Уполномоченного Закон определяет следующие: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, а также правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Очевидно, столь широкие полномочия позволят российскому омбудсмену не только осуществлять правозащитную и контрольную деятельность в области прав человека, но и по результатам ее оказывать влияние на процесс совершенствования законодательства и соблюдение международных стандартов по правам человека с тем, чтобы нарушения прав человека могли быть своевременно пресечены и блокированы на стыке законодательства и практики его применения.

Выполнению этих функций соответствует и статус Уполномоченного: он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам или должностным лицам; предусматривается усложненный порядок выдвижения кандидата на должность Уполномоченного (требуется две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или общественного объединения, преследующего политические цели; в полной мере обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий (пять лет).

Уполномоченный рассматривает жалобы на решение или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, нарушающих, по мнению заявителя, его конституционные права и свободы. Правами подачи жалобы обладают граждане РФ, находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства в течение одного года со дня нарушения их конституционных прав и свобод. Никаких других требований, ограничивающих подачу жалобы, Закон не устанавливает, т. е. в полной мере действует принцип доступности и открытости для граждан института Уполномоченного. Жалобы не облагаются государственной пошлиной.

Для рассмотрения жалобы Уполномоченный наделяется широкими правами: беспрепятственно и безотлагательно получать любую необходимую информацию или объяснения от соответствующих органов и лиц; проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами проверку деятельности таких органов и лиц. Равным образом он вправе истребовать уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также прекращенные производством дела и материалы, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. По результатам проверки жалоб Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту конституционных прав и свобод; в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении виновных должностных лиц, а также в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора, определения или постановления суда.

Закон предусматривает и право Уполномоченного обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По итогам рассмотрения жалоб Уполномоченный направляет государственным органам и должностным лицам свои замечания, рекомендации и предложения общего характера для обеспечения конституционных прав и свобод, совершенствования административных процедур.

Одновременно Уполномоченный вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов РФ либо о восполнении имеющихся в нем пробелов, если Уполномоченный полагает, что это необходимо для обеспечения конституционных прав и свобод. Важное значение имеют и положения Закона о правах Уполномоченного в случае грубого и массового нарушения прав человека. При наличии такой информации и в связи с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. Он также вправе выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы, обратиться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод, о проведении парламентских слушаний по этим вопросам.

Закон предусматривает широкий круг гарантий независимости и обеспечения надлежащего функционирования института Уполномоченного по правам человека и исполнения его решений и рекомендаций. Так, в качестве гарантии независимости Уполномоченного важное значение имеет ст. 35 Закона, устанавливающая ответственность за вмешательство в его деятельность с целью повлиять на его решение или воспрепятствовать его деятельности в иной форме.

Сравнение положений принятого Государственной Думой Закона с зарубежной моделью института омбудсмена показывает, что российский Закон соответствует основным демократическим принципам и нормам, утвердившимся в мировой практике защиты прав человека посредством этого института.

В сфере защиты прав и свобод человека значительное место принадлежит конституционному праву на петицию, которым наделяются как индивид, так и объединения лиц. Это право обычно закрепляется в конституциях в качестве субъективного права гражданина, а в некоторых странах оно предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законодателем и доктриной термин «петиция» имеет достаточно широкое обобщающее и собирательное значение, охватывая такие его разновидности, как обращения, заявления, ходатайства, требования, в том числе и жалобы. Все они несут важную целевую нагрузку, обеспечивая определенное поведение государственных органов прежде всего в соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, а также информируя публичную власть о сложившемся понимании какой-либо общественно значимой проблемы или интереса. В последнем случае право подачи петиции становится осуществлением принадлежащей каждому свободы выражения мнений и убеждений Права человека накануне XXI века. М., 1994. с. 30.

В доктрине большинства западных стран (Германия, Австрия и др.) петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия политических и правовых решений. Отметим при этом, что в отдельных странах с трактовкой смысла и целевой направленности петиции и обращения связывают определенные правовые последствия. Так, например, во Франции петицию-жалобу вправе подать любой индивид, в то время как право на обращение к публичным властям с какими-либо позитивными предложениями предоставляется только гражданам. Иная картина в ФРГ, где право на петицию отнесено к основным правам и в силу этого его носителем может быть каждый, т. е. не только граждане ФРГ, но и иностранцы, апатриды, несовершеннолетние, а равно и германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п. В комментариях к этому конституционному праву подчеркивается, что заявитель не должен отстаивать непременно личные требования или интересы; он может выступать в защиту общих интересов. Петиция может ставить целью воздействовать на то, что запрещено законом: например, требование отмены правомерного приговора или требование вмешаться в незавершенный судебный процесс и т. п.

Оформленные в виде письменных обращений за подписью конкретного индивида или группы лиц, петиции направляются в парламент, любой государственный орган, омбудсмену и т. д., которые обязаны такое обращение принять, зарегистрировать, рассмотреть по существу и о решении уведомить заявителя. В случае, если ходатайство или жалоба поступают не по адресу, они, как правило, пересылаются по принадлежности, о чем заинтересованное лицо сразу же извещается. Такой широкий подход к праву петиции объясняется его важной функцией — способствовать участию граждан или их объединений в процессе политического волеизъявления, служить демократическим средством коммуникации и интеграции интересов между людьми, обществом и государством. Следует также отметить, что право петиции в такой широкой трактовке служит своеобразным средством контроля за государством со стороны граждан и способом защиты их прав и свобод от незаконного вмешательства и посягательства со стороны государства, его органов и должностных лиц. Особое значение права петиции связано с тем, что это право не ограничено законом ни по содержанию (за исключением прямых оскорблений, клеветы или угроз, что карается уголовным законом), ни по срокам подачи. Важно и то, что петиции могут подаваться одновременно с использованием иных правовых средств защиты прав и свобод человека.

Основными правовыми источниками, закрепляющими и регулирующими право петиции, являются конституции, регламенты парламентов и законы. Так, например, в Конституции ФРГ оно записано в ст. 17 раздела об основных правах: «Каждый имеет право как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учреждения и органы народного представительства». Это право мы находим и в п. «с» ст. 45 Конституции ФРГ, согласно которой Бундестаг формирует Комитет по петициям, обязанный разбирать просьбы и жалобы, направляемые в парламент. В данной статье указывается также, что полномочия Комитета, касающиеся рассмотрения жалоб, устанавливаются федеральным законом. В соответствии с этим предписанием в ФРГ был принят Закон о полномочиях Комитета Бундестага по петициям от 19 июля 1975 г. В нем определяются и устанавливаются некоторые процедурные правила деятельности Комитета при рассмотрении жалоб, главным образом его отношения по этому поводу с другими федеральными органами. В § 4 Закона предусматривается право Комитета заслушивать подателя петиции, свидетелей и экспертов; запрашивать все акты, информацию, за исключением секретных материалов, которые являются таковыми по закону, иметь доступ во все учреждения (§ 1). Вопрос об отказе в принятии петиции к рассмотрению решает высшая контрольная инстанция федерации, отказ должен быть мотивирован (§ 3). Суды и административные органы обязаны оказывать Комитету необходимую помощь (§ 7). Кроме того, в Регламенте Бундестага ФРГ имеется раздел IX — «Рассмотрение петиций», где определяется компетенция Комитета и указывается, что Комитет ежемесячно представляет парламенту доклад о рассмотренных петициях в виде общего обзора вместе с рекомендуемыми решениями. Таким образом, в ФРГ установлен четкий правовой режим петиций и обязательный порядок их рассмотрения. Если вопрос о петиции решается неправильно или она вовсе не рассматривается, это считается нарушением права на петицию.

Определенным своеобразием отличается значение и содержание права на петиции и порядок их рассмотрения в Австрии. Исторически это право восходит здесь к кайзеровскому патенту на политические права 1849 г.; затем оно было закреплено в ст. 11 Основного закона о всеобщих правах граждан 1867 г. Известный австрийский юрист Ф. Эрмакора, оценивая это право как одно из старейших традиционных прав человека, специально подчеркивает, что его нельзя отождествлять с другими правами — свободой выражения мнения, с правом обжалования незаконных решений в судебные органы, интерпелляциями и различными административными процедурами, в которых индивид участвует в качестве стороны.

В Австрии существуют различные типы петиций. Парламентские — они по принадлежности направляются в определенные отраслевые комитеты (последние, однако, не обязаны их принимать к рассмотрению — § 100 Регламента Национального совета). На пленуме Национального совета такие петиции обсуждаются, только если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период существования Второй республики из направленных в Национальный совет 100 петиций им были рассмотрены всего лишь две. Петиции могут также подаваться на имя Президента Республики, который направляет их в соответствующий орган для рассмотрения по существу и с предписанием дать ответ.

Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудсмену, если они содержат сведения о правонарушающих действиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсменом, а направляются им в компетентные ведомства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсмен информирует о поднимаемых в них проблемах парламент и указывает на целесообразность принятия определенных законодательных мер. Как полагает Ф. Эрмакора, с созданием института омбудсмена в 1977 г. сложности с реализацией права на петиции в Австрии были устранены. На это прямо указывается в новой редакции (от 1988 г.) п. 3 ст. 148 «а» Федерального конституционного закона: омбудсмен правомочен принимать участие в рассмотрении направленных в Национальный совет петиций и гражданских инициатив.

Однако право на петиции не считается в Австрии юридическим средством защиты человека в собственном смысле, ибо никто не может претендовать на реализацию указанных в петиции притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее содержанием.

Во Франции право на петиции восходит к конституциям периода Великой французской революции 1789−1794 гг. В первом разделе Конституции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав человека и гражданина, провозглашающей право на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно «ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограничено». Несмотря на то, что ныне действующая Конституция 1958 г. не содержит этого права, оно предоставлено и реализуется гражданами Франции на основании иных правовых актов. Следует прежде всего сослаться на ордонанс «О деятельности палат парламента» от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксировано, что правила представления письменных петиций устанавливаются регламентами палат парламента. В принятом в 1959 г. Регламенте Национального собрания установлен порядок подачи петиций StaceyF. Ombudsman Compared. Oxford, Clarendon, 1978. P. 224. Петиции вносятся в общий список в порядке поступления, при этом каждый петиционер уведомляется о порядковом номере его петиции. Председателю Национального собрания петиции передаются депутатами. В соответствии с Регламентом Председатель Национального собрания должен направить петицию в постоянную парламентскую комиссию по вопросам конституционных законов, законодательства и общего управления. Как правило, указанная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслушав заключение докладчика, комиссия правомочна направить петицию в другую постоянную комиссию Национального собрания или соответствующему министру либо направить ее на рассмотрение Национального собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае петиционер уведомляется о принятом комиссией решении. Для дачи ответа на петицию министру отводится трехмесячный срок, по истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Национального собрания. В этом случае составляется доклад, в котором воспроизводится полный текст петиции; доклад распространяется среди членов Национального собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.

Французские юристы неоднозначно оценивают эффективность применения этого права. Некоторые из них полагают, что право на петиции приобрело формальный характер, а такой видный французский юрист, как К.-А. Кольяр, вообще считает, что это право превратилось в своего рода «исторический анахронизм». На наш взгляд, с подобными оценками трудно согласиться. Очевидно, и в этом убеждает практика многих стран, что это право играет или потенциально может играть важную роль в процессе политического воле образования, выступая в качестве демократической формы прямого волеизъявления индивидов или их объединений, содействуя формированию их общественного правосознания, а в конечном счете — процессу соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

1.2 Региональное сотрудничество в области прав человека

Наряду со сложившейся системой универсального сотрудничества государств в области прав человека такая деятельность осуществляется и на основе региональных соглашений. Региональное сотрудничество дополняет формы универсального сотрудничества, а в некоторых отношениях и более эффективно обеспечивает основные права и свободы человека.

Согласно ст. 52 и 53 Устава ООН, региональные организации должны были создаваться для мирного разрешения «местных споров», а также для применения принудительных мер под руководством Совета Безопасности. Однако вскоре после принятия Устава ООН стали создаваться и организации, цель которых — защита прав и свобод человека на региональном уровне. Такие организации учреждены на всех континентах за исключением Азии.

1. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Старейшей региональной организацией является Совет Европы. 4 ноября 1950 г. в Риме его членами были принята Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу 3 сентября 1953 г. Спустя 25 лет после принятия Конвенции ее участниками стали все члены Совета Европы.

Как подчеркивается в преамбуле Конвенции, ее участники поставили перед собой цель предпринять «первые шаги» для осуществления «некоторых прав», перечисленных во Всеобщей декларации прав человека. И действительно, в Конвенции содержится лишь часть прав и свобод, закрепленных во Всеобщей декларации и Пактах о правах человека. Однако достоинство созданной системы состоит в том, что она постоянно развивается и дополняется новыми документами. Дополнительные протоколы к Конвенции включили в систему европейской защиты практически весь перечень гражданских и политических прав.

Однако ценность Европейской конвенции состоит не в зафиксированных правах и свободах, а в создании механизма их имплементации.

«Ценность Конвенции, — пишет французский ученый К. Васак, — определяется фактически ее механизмом, а не правами, которые она защищает». Впервые в истории человечества, подчеркивает он, существует международный механизм, который функционирует вне государства и «выражает общие ценности всего человечества»¹. Этот механизм, по определению других ученых, является «уникальным, жизненным и развивающимся».

Какова же сущность механизма имплементации, созданного Европейской конвенцией? На основании этой Конвенции были образованы два органа — Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека, которые наделены полномочиями по рассмотрению жалоб как государств, так и отдельных лиц. Любое государство-участник может направить в Комиссию жалобу о том, что другая сторона нарушает положение Конвенции (ст. 24). Комиссия правомочна рассматривать также жалобы отдельных лиц, неправительственных организаций и групп лиц о нарушении их прав государствами — участниками Конвенции. Жалобы рассматриваются только в том случае, если государство, против которого они поданы, признало подобную компетенцию Комиссии (ст. 25). В настоящее время все члены Совета Европы признали такую компетенцию не только Комиссии, но и Суда.

Механизм рассмотрения жалоб, поданных в Комиссию, довольно сложный. Прежде чем принять жалобу к рассмотрению по существу, Комиссия должна удостовериться, что исчерпаны все доступные внутригосударственные средства правовой защиты и не истек 6-месячный срок после принятия решения на национальном уровне (ст. 26). Не принимаются к производству анонимные жалобы, а также те, которые уже расследовались Комиссией или рассматриваются в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования (ст. 27). Комиссия не рассматривает жалоб, содержащих требования о признании прав, не перечисленных в Конвенции или же не признаваемых государствами-участниками. Ряд критериев приемлемости жалоб сформулирован широко и недостаточно определенно, что дает Комиссии возможность отвергать многие из них. В п. 2 ст. 27 Конвенции среди таких критериев упоминаются «недостаточная обоснованность» жалобы, «злоупотребление» правом на подачу жалобы и т. п. Но даже приняв жалобу к рассмотрению, Комиссия может впоследствии отвергнуть ее, если в ходе расследования обнаружатся основания, перечисленные в ст. 27 Конвенции. Такие громоздкие и недостаточно четкие критерии приемлемости жалоб дают возможность «фильтровать» поток индивидуальных жалоб, с которыми не справится ни один орган.

После принятия жалобы Комиссия переходит к рассмотрению ее по существу, а в необходимых случаях проводит расследование. Она оказывает добрые услуги заинтересованным сторонам в целях дружественного разрешения спора. Если такое решение не достигнуто, Комиссия направляет Комитету министров Совета Европы доклад, содержащий ее заключения по вопросу о нарушении Конвенции и такие рекомендации, которые она признает необходимым сделать (ст. 31). Получив доклад Комиссии, Комитет министров прежде всего решает вопрос о том, была ли нарушена Конвенция (п. 1 ст. 32). В случае утвердительного ответа он обязывает соответствующее государство принять в течение определенного времени предписанные ему решением Комитета меры. По истечении этого периода в случае невыполнения государством вынесенных предписаний Комитет решает вопрос о том, какие дополнительные меры должны быть приняты для выполнения его первоначального решения. Это решение Комитета принимается большинством в две трети голосов его членов (п. 3 ст. 32). Комитет министров рассматривает жалобы лишь в том случае, если они не были переданы в Европейский суд по правам человека. Дела в этот Суд передаются как Комиссией по правам человека, так и государством-участником.

Созданный на базе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод контрольный механизм был в значительной степени результатом компромисса. В годы его создания члены Совета Европы не были готовы к отказу от части своих суверенных прав, переводу наднациональной защиты прав человека на более высокий уровень и предоставление индивиду права на прямой доступ в Суд. Сейчас такие условия созрели. 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли протокол № 11 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который предоставил права индивиду, неправительственным организациям и группам лиц направлять петиции непосредственно в суд. Этот протокол вступит в силу через год после того, как все государства — участники Конвенции согласятся с ним путем подписания и ратификации. Согласно протоколу Европейская комиссия по правам человека упраздняется и единственным органом будет Суд. Для рассмотрения дел Суд учреждает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и большие палаты из семнадцати судей Becet F. M., Colard D. Les Droits de l’homme. Paris. 1982. с. 421. Вопросы о приемлемости жалоб будут решаться комитетами из трех судей. Это вызвано тем, что поток жалоб постоянно возрастает, особенно в связи с ростом членов Совета Европы, и комитеты смогут быстро и эффективно решать вопросы о приемлемости индивидуальных жалоб. Сами же дела решаются палатами. Большие палаты обсуждают наиболее серьезные вопросы интерпретации Конвенции, а также дела, переданные ей по требованию участвующих в споре сторон. Решения Суда обязательны для государств-участников, и за их осуществлением наблюдает Комитет министров Совета Европы. Таким образом, созданный в соответствии с Европейской конвенцией и протоколом № 11 механизм является, по сути дела, наднациональной властью. Его учреждение потребовало от государств — членов Совета Европы отказаться от сложившихся стереотипов и абсолютизации государственного суверенитета. Решения Суда, имеющие значение прецедента, оказывают значительное влияние на формирование и развитие доктрины европейского права. Ими в повседневной практике руководствуются судебные органы государств-участников. Члены Совета Европы постоянно корректируют свое законодательство и административную практику под влиянием решений Суда. Отвергая законность национальных судебных решений, Европейский суд побуждает законодателя пересматривать действующее законодательство и практику его применения.

Любое государство, вступающее отныне в Совет Европы, должно не только присоединиться к Европейской конвенции, но и внести в свое законодательство необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права, создаваемого решениями Суда по правам человека.

Деятельность контрольного механизма, созданного в рамках Совета Европы на основании многочисленных европейских конвенций, способствует унификации юридических систем всех стран Европы в области защиты основных прав и свобод человека.

Сейчас, когда Россию приняли в Совет Европы, особенно важно привести российское законодательство и правоприменительную практику в полное соответствие с европейскими стандартами. Принятие России в Совет Европы несомненно ускорит этот процесс. Вместе с тем необходимо учитывать негативный опыт Советского Союза, когда наша страна ратифицировала международные соглашения и в течение многих лет так и не приводила свое законодательство и правоприменительную практику в соответствие со взятыми на себя международными обязательствами. Поэтому сейчас, после ратификации нашей страной Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, на наш взгляд, Совету Европы и России по взаимной договоренности установить строго определенный срок, в течение которого российское законодательство и правоприменительная практика будут приведены в соответствие с европейскими стандартами.

И наконец, чтобы избежать наплыва частных жалоб в Европейский суд, необходимы четко работающие эффективные механизмы защиты прав и свобод человека, а также система гарантий реализации принимаемых законов.

2. Хельсинкский процесс. Наряду с Советом Европы значительное место вопросы прав человека занимают в деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Это Совещание, которое объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду, является наиболее представительной европейской региональной организацией, которая начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Первый этап этой работы завершился 1 августа 1975 г. подписанием Хельсинкского Заключительного акта. Один из четырех основных разделов Заключительного акта, в котором были зафиксированы совместные договоренности стран-участниц на основании консенсуса, относится к гуманитарному сотрудничеству европейских государств и правам человека.

В этом Акте государства — участники Совещания специально отметили «всеобщее значение прав человека и основных свобод, уважение которых является существенным фактором мира, справедливости и благополучия, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними, как и между всеми государствами». Они взяли на себя обязательство уважать основные права и свободы человека без различия расы, пола, языка и религии и развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав (принцип VII).