Милиция как система органов исполнительной власти

ПЛАН

• ВВЕДЕНИЕ 3
• ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ЗВЕНЬЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 5
• ГЛАВА II. ВИДЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 10
• § 1. Различаются по организационно-правовым формам 10
• § 2. По характеру компетенции 13
• § 3. По порядку разрешения подведомственных вопросов 13
• ГЛАВА II. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО МИЛИЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 16
• ГЛАВА IV. МИЛИЦИЯ КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ 19
• § 1. Милиция в Российской Федерации 19
• § 2. Задачи органов милиции 25
• § 3. Принципы деятельности милиции 30
• § 4. Правовая основа деятельности милиции 31
• ГЛАВА IV. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ 35
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 40
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 41

В условиях формирования правового государства и свобод-ного гражданского общества особое значение приобретает соз-дание надежных механизмов защиты прав и свобод человека, обеспечение прежде всего его безопасности. Жизнь, здоровье, честь и достоинство, все формы собственности (в том числе и интеллектуальной), другие политические, экономические права и свободы, установленные российской Декларацией прав и сво-бод человека и гражданина 1991 г., международными пактами, Конституцией РФ 1993 г., должны надежно охраняться госу-дарством. Органы внутренних дел, внутренние войска, другие специальные структуры, обеспечивающие безопасность Рос-сии, — это те государственные органы, которые обязаны в рам-ках своей компетенции обеспечить законность и правопорядок, борьбу с преступностью, нарушениями прав человека и правового режима работы органов государственной власти и управ-ления.

Можно считать, что основными исполнительно-распоря-дительными органами государства, выполняющими обеспечи-тельную функцию в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, являются органы внутренних дел и внутренние войска. Важнейшим элементом политической системы общест-ва всегда было и остается государство, а его обеспечительная функция имеет и будет иметь в будущем существенное значе-ние. Отсюда есть основания констатировать: с одной сторо-ны— объективную возможность и необходимость изменения функций (компетенции) органов внутренних дел, а с другой — возрастание их роли в жизни нашего общества как отрасле-вой подсистемы органов государственного управления и одно-временно правоохранительного органа.

Из выше сказанного нам стало ясно, что на ряду с органами государственной власти, в том числе и исполнительные, органы внутренних дел Российской Федерации занимают одно из важнейших мест в системе органов государственной власти в Российской Федерации.

В ходе курсовой работы мы постараемся рассмотреть милицию как один из органов исполнительной власти, а также разберём полномочия органов исполнительной власти в подразделениях ОВД.

Из выше поставленной цели вытекают следующие конкретные задачи:

Ш Разобрать понятий, виды и систему органов исполнительной власти в Российской Федерации;

Ш Рассмотреть органы Внутренних дел как систему органов исполнительной власти.

Ш Сделать обобщающий вывод по рассмотренной теме.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ И ЗВЕНЬЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнитель-ной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномо-чий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устрой-ство Российского государства.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграни-чении предметов ведения и полномочий между органами государ-ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ (ст. 5 Кон-ституции РФ) Конституция РФ — М.: «НОРМА». , — 2002 г., — С. 12.

Система органов исполнительной власти в РФ строится и фун-кционирует на основе принципов федерализма, сочетания центра-лизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции РФ.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной вла-сти обусловлен государственным устройством России. В структур-ном плане он проявляется в том, что в общую систему этих орга-нов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ — республик. краев, областей, городов федерального значения, автономной обла-сти, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совме-стного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполни-тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ об-разуют единую систему исполнительной власти в Российской Фе-дерации (ст. 77 Конституции РФ). Вместе с тем федеральные орга-ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек-тов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов. представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предме-тов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; во-вторых, Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов ор-ганов государственной власти РФ и ее субъектов. В главном концеп-ция сводится к тому, что законные акты федеральных органов ис-полнительной власти обязательны для аналогичных органов субъек-тов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третьих, одной из правовых форм регулирования взаи-моотношений между федеральными органами исполнительной вла-сти и органами исполнительной власти субъектов РФ становятся административные договоры, соглашения. Они признаются в каче-стве элемента механизма реализации принципа федерализма преж-де всего в сфере функционирования исполнительной власти. Феде-ральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуще-ствление части своих полномочий, если это не противоречит Консти-туции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы испол-нительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществле-ние части своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ). Конституция РФ — М.: «ТАНДЕМ»., изд. ЭКМОС -2000г., — С. 48.

Передача оформляется соглашением, заключаемым в соответ-ствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'». В нем определены стороны, предмет, срок действия, ответственность за нарушение, процедура подготовки, подписания, введения в действие соглашения.

Принцип сочетания централизации и децентрализации тес-но связан с принципом федерализма, но не тождествен ему. Не тож-дествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функцио-нирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с орга-нами исполнительной власти субъектов РФ. Централизованное осу-ществление исполнительной власти может сосредоточиваться в ру-ках федеральных органов и органов субъектов РФ в пределах, оп-ределенных законодательством. В последнем случае соотношение цен-трализации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами РФ Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции» (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.).

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсут-ствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по верти-кали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализа-ции предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обрета-ют высокую степень независимости от властных полномочий выше-стоящих органов исполнительной власти. Административное право РФ: уч. -М.: ИКД «Зерцало-М»., 2002 г., — С. 58.

Особой разновидностью децентрализации является делегиро-вание органом исполнительной власти части своих полномочий под-чиненному органу в целях удобства управления на основе прибли-жения его к объектам. Например, федеральными органами испол-нительной власти создаваемым ими территориальным органамВ этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентра-ции полномочий, передачи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов способно служить организационно-правовым средством ре-шения общефедеральных и территориальных задач на основе сме-щения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами РФ. Целесообразность взаимо-действия между названными органами может возникнуть при осу-ществлении полномочий как по предметам ведения РФ, так и ее совместного ведения с субъектами РФ Административная деятельность органов внутренних дел / В. Я. Кикотя. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и Право, 2003. — С. 53.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в мно-гообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблю-дать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.

Одним из важных аспектов принципа законности является обя-зательность строгого соблюдения положений Конституции РФ о соотношении актов органов государственной власти РФ и ее субъек-тов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нор-мативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и норма-тивным правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. — М.: Изд. БЕК, 1996. — С. 289

Систему федеральных органов исполнительной власти в зави-симости от их организационно-правовых форм можно определить лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции РФ, указов Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федераль-ных органов исполнительной власти» 1, от 17 мая 2000 г. «О струк-туре органов исполнительной власти». Ее образуют:

а) Правительство РФ;

б) федеральные министерства;

в) государственные комитеты РФ;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства;

ж) федеральные надзоры;

з) иные федеральные органы исполнительной власти Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации Учебник, — М., Изд. ТЕИС, 2002 г. — С. 13.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определена Федеральным законом от б октября 1999 г. «Об об-щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Ее образуют:

а) высший орган исполнительной власти субъекта РФ;

б) иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их фор-мы определяются самими субъектами Российской Федерации. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации Учебник, — М., Изд. ТЕИС, 2002 г. — С. 116

ГЛАВА II. ВИДЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от государственного устройства, орга-низационных форм, характера компетенции, порядка решения под-ведомственных вопросов.

В соответствии с федеративным государственным устрой-ством различаются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, республик, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Пе-тербург), автономной области и автономных округов. Пикулькин А. Б. Система государственного управления. — М., 1997. — С. 120

§ 1. Различаются по организационно-правовым формам

По организационно-правовым формам различаются:

а) правительства;

б) советы министров,

в) кабинеты министров;

г) министерства;

д) государственные комитеты;

е) комитеты;

ж) служ-бы;

з) главные управления, управления;

и) инспекции;

к) агентства;

л) департаменты;

м) администрации;

н) мэрии;

о) отделы и др.

Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер ком-петенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения под-ведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нор-мативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу правительства, советы министров, мини-стерства, государственные комитеты образуются на уровне РФ, республик. Но в настоящее время правительства, министерства соз-даны в других субъектах Федерации (Москве, Санкт-Петербурге и др.).

Органы исполнительной власти других организационных форм создаются и действуют на различных уровнях.

На базе действующих нормативно-правовых актов по органи-зационным формам сложно определить функциональное назначе-ние, компетенцию и организацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным.

Организационные формы и основы статуса федеральных орга-нов исполнительной власти определены Указом Президента Россий-ской Федерации от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных ор-ганов исполнительной власти'». Ими являются министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполни-тельной власти: государственные комитеты РФ, федеральные ко-миссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Впредь запрещено создание феде-ральных органов исполнительной власти Российской Федерации иных наименований и с иным статусом, чем это предусмотрено данным указом. Князев С. Д. Административное право. — Владивосток, 1997. — С. 203

В литературе и нормативно-правовых актах часто фигуриру-ет термин «ведомство». Этим понятием охватывались в одних слу-чаях все центральные органы отраслевого и межотраслевого уп-равления, включая министерства, государственные комитеты; в дру-гом — все такого рода органы, кроме министерств и государствен-ных комитетов, то есть комитеты, главные управления и др. В ли-тературе они именовались специальными ведомствами. В принципе аналогичное употребление этого термина встречается до сих пор. Однако изменился подход к установлению их правового статуса. Прежде он формировался Правительством. Ведомства подчинялись Правительству. В настоящее время эти вопросы решаются в том же порядке, в каком и в отношении министерств, государственных комитетов. Многие из ведомств, как отмечено, подчиняются непос-редственно Президенту РФ.

Администрации — органы исполнительной власти краев, об-ластей, автономной области, автономных округов.

Органами этих администраций являются департаменты, главные управления (управления), отделы. Перечни и формы ор-ганов администраций определяются соответствующими субъекта-ми самостоятельно. Среди них различаются отраслевые, межотрас-левые органы.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся органи-зационных форм органов исполнительной власти, имеют тот недо-статок, что иногда в одной и той же форме создаются органы ис-полнительной власти и образования, которые к ним не относятся. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1999 г. созданы Федеральная медицинская служба гражданской обороны, Федеральная противопожарная служба гражданской обороны и др., которые не относятся к федеральным орга-нам исполнительной власти Козлов Ю. М. Административные правоотношения. — М., 2002. — С. 197.

.

Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. Например, к первым от-носятся департаменты мэрии Москвы, ко вторым — департамент ценных бумаг Министерства финансов РФ, департамент ветерина-рии Министерства сельского хозяйства РФ. Будучи структурными подразделениями, некоторые департаменты обладают значительной самостоятельностью в руководстве отраслями, подотраслями, осу-ществлении специализированных функций, особенно те из них, ста-тус которых определяется положениями, утвержденными Президен-том или Правительством РФ. Так, Положение об упомянутом Де-партаменте ветеринарии утверждено постановлением Правитель-ства РФ.

§ 2. По характеру компетенции

По характеру компетенции выделяются органы общей, отрас-левой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там комплексное экономическое, социально-культур-ное развитие. К ним относятся правительства (Совет Министров, Кабинет Министров), администрации субъектов Российской Феде-рации и др.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подведомственными им отраслями, например, Министерство путей сообщения, Министерство здравоохранения и др. Филиппов Г. Г. Социальная организация и политическая власти. — М., 1996. — С. 42 .

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специ-ализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказы-вающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство промышленности, науки и технологии РФ); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого зна-чения (например, Министерство труда и социального развития РФ); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (на-пример, Российское агентство по патентам и товарным знакам).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (например, территориаль-ные, межтерриториальные органы федеральных министерств).

§ 3. По порядку разрешения подведомственных вопросов

По порядку разрешения подведомственных вопросов разли-чаются коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы — организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем воп-росам компетенции данных органов. В коллегиальных органах ре-шения принимаются большинством их членов в сочетании с пер-сональной ответственностью за их исполнение, за руководство по-рученными участками работы. Коллегиальность позволяет наибо-лее правильно решать крупные и сложные вопросы руководства t участием специалистов, с использованием их опыта. Коллегиаль-ными являются правительства, некоторые государственные коми-теты, федеральные комиссии и др.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавля-ющему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивав оперативность руководства, использование индивидуальных способ-ностей и опыта руководителей, повышает их персональную ответ-ственность за результаты работы органа. Единоначальными мoгyт быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (министер-ства, администрации краев, областей и т. д.).

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различ-ные институты демократии и не подменяется единовластием. В си-стеме исполнительной власти сочетание коллегиальных и единона-чальных органов способствует как всестороннему и квалифициро-ванному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Со-четание указанных начал в единоначальных органах часто выра-жается в том, что здесь действуют коллегии. Они существуют в министерствах и других органах. По своему статусу коллегии от-носятся к совещательным органам, что не умаляет их роли в руко-водстве соответствующими отраслями и сферами. Решения колле-гий, как правило, проводятся в жизнь приказами (распоряжения-ми) руководителей, но могут быть обращены к исполнению непос-редственно. Это объясняется тем, что председателями являются руководители соответствующих органов, которые своей подписью придают юридическое значение решениям коллегий. Пикулькин А. Б. Система государственного управления. — М., 1997. — С. 658

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 де-кабря 1995 г. № 1286 «О членах коллегии федерального органа го-сударственной власти» численность членов коллегии такого органе определяется Правительством РФ. В состав коллегии по должнос-ти входят руководители соответствующих федеральных органов ис-полнительной власти и их заместители.

Назначение и освобождение членов коллегии, не являющих-ся таковыми по должности, производится Правительством РФ пс представлению руководителя федерального органа из числа руко-водителей ведущих департаментов, управлений, отделов, терри-ториальных органов и при необходимости представителей других федеральных органов, ведущих ученых, специалистов, число ко-торых, как правило, не должно превышать пяти человек.

ГЛАВА IIІ. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И МЕСТО МИЛИЦИИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Демократизация российского общества, формирование со-циально ориентированной рыночной экономики, построение правового государства, а также решение других, подчиненных этим целям, задач предполагают совершенствование роли го-сударства в политической системе общества.

Под политической системой общества понимается система государственных и негосударственных социальных институтов, осуществляющих власть или участвующих в ее осуществлении. Эти социальные институты — государство, партии, профсоюзы и другие организации и движения, участвующие в сфере обще-ственной жизни, где ядром является завоевание, удержание и использование власти Комментарий к закону «О милиции». / Под ред. А. А. Яблокова. — М. — 2003. — С. 47.

В соответствии с современной теорией государства факто-ры, задающие тот или иной характер политической системе об-щества, формирующие ее определенный вид, оказываются не столько классовыми, сколько социологическими. Системообра-зующим фактором при таком подходе признается социальная среда, в которой проявляются личностные и коллективистские начала жизни общества. Сторонники этой концепции исходят из того, что человечество за всю свою историю создало всего несколько видов социальных сред, лежащих в основе собствен-но политических систем.

Один из таких видов — политическая система, возникающая на основе «азиатского способа производства», социалистическо-го общества сталинского типа и некоторых иных обществ. Этот вид характеризуется гиперболизацией роли государства, его ап-парата, прежде всего и главным образом карательных (право-охранительных) органов.

Другой тип социальной среды, формирующий иные полити-ческие системы, базируется не на распределительной, а на ры-ночной товарно-денежной основе экономической жизни обще-ства, на идеологии и практике свободного предпринимательст-ва. Такая среда тоже является несправедливой; она содержит противоречия и конфликты, отличается социальными потрясе-ниями. Однако государство выполняет в ней роль организато-ра условий для рыночной, в том числе социально ориентиро-ванной, экономики. Государство обеспечивает права и свобо-ды граждан, их безопасность, их собственность. Оно имеет целью создать социальную защищенность малоимущих слоев, более справедливое распределение доходов, налогов. Право-вые формы становятся главным инструментом достижения по-литических целей.

Характеристика именно того, что делает государство, на-зывается его функциями. Для понимания функций современно-го Российского государства первостепенное значение имеют их отграничение от функций общества, а также учет влияния ры-ночной экономики на функции государства.

Одними из самых важных функций Российского государст-ва являются защита прав человека, охрана прав и свобод граж-дан, обеспечение законности и правопорядка. Они и раньше всегда указывались в числе основных внутренних функций со-циалистического государства. Однако фактически в условиях тоталитарного режима допускались беззаконие и произвол в отношении граждан, массовые репрессии в сталинский период, преследования инакомыслящих и другие нарушения прав и свобод человека и гражданина Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. Учебник / Под ред. А. П. Коренева. — М.: МЮИ МВД России, издательство «Щит и М», 1997. — С. 289.

Если приоритет для современного Российского государст-ва— модернизация страны, социально-экономическое развитие общества, то перечень задач, решаемых наряду с другими структурами органами внутренних дел и внутренними войска-ми в пределах их компетенции, может быть следующим Постатейный комментарий к закону Российской Федерации «О милиции»: Изложение Закона в схемах; Комментарий изменений и дополнений, внесенных в новую редакцию Закона // Под ред. Маршунова М. Н. — М.: Герда, 2001. — С. 46.:

— преодоление традиции этатизма государства, обеспече-ние неприкосновенности частной собственности, разделение собственности и власти, активная политика в области борьбы с инфляцией и стимулирование частных (в том числе иностран-ных) инвестиций, энергичное проведение антимонопольной по-литики;

— забота об экологии, образовании, здравоохранении, раз-витии науки, культуры, о бедных, нетрудоспособных, оказание социальных услуг населению;

— борьба с преступностью, в том числе с уличной, запуги-вающей людей, и с организованной, которая во многом опре-деляет экономические процессы в стране;

— последовательное и поступательное преодоление корруп-ции среди личного состава рассматриваемых органов, которая, можно сказать, есть вечный бич России. Сейчас коррупция сра-щена с мафией. Чиновник всегда потенциально более кримина-лен, чем бизнесмен. Бизнесмен может обогащаться честно, толь-ко бы не мешали. Чиновник может обогащаться только бес-честно. Поэтому очень важно обеспечить личному составу ор-ганов внутренних дел и внутренних войск достойный и доста-точный уровень жизни;

— существенное повышение престижа (авторитета) орга-нов и войск системы МВД в общественном мнении.

ГЛАВА IV. МИЛИЦИЯ КАК СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РФ

§ 1. Милиция в Российской Федерации

Милиция в Российской Федерации — система государст-венных органов исполнительной власти, призванных защи-щать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собствен-ность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных на-стоящим Законом и другими федеральными законами.

Милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции» (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.)..

Милиция является компонентом системы органов исполни-тельной власти. Тем самым уже с первых строк Закона четко определено ее место в государственном механизме, который слагается из законодательной, исполнительной и судебной властей (имеется также и прокурорский надзор). Важно отметить, что органы милиции призваны охранять и защищать указанные в Законе ценности. Их охрана является служебным долгом каждого сотрудника милиции в пределах его компетенции. Невыполнение служебного долга влечет за собой привлечение либо к дисциплинарной, либо даже к уго-ловной ответственности (см. комментарий к ст. 40 настоящего Закона). На практике сложности и юридического, и морально-го характера могут возникнуть при решении вопроса о том, выполнял ли сотрудник милиции, столкнувшийся с правона-рушением или преступлением и пресекавший его, задержи-вавший правонарушителя вне рамок несения службы, свой служебный или общегражданский долг (кстати, строго говоря, последнего вообще не существует — нельзя возложить на гра-ждан обязанность пресекать правонарушения и преступления — это дело их совести и возможностей). С его решением могут быть связаны определенные юридические последствия (в слу-чае, например, причинения вреда здоровью или имуществу сотрудника милиции). Представляется, что как с точки зрения высоких моральных требований, предъявляемых к личности сотрудника милиции, так и с точки зрения установленного по-рядка несения службы эти случаи должны рассматриваться как выполнение служебных обязанностей.

Итак, именно на милицию законодатель возложил выпол-нение столь важных, ответственных и трудных функций. Кроме милиции существует еще целая система органов, в том числе и не входящих в систему Министерства внутренних дел, которые в той или иной степени призваны решать аналогич-ные или сходные задачи. Однако приоритет в защите указан-ных в Законе ценностей безусловно принадлежит милиции. С деятельностью милиции не идет ни в какое сравнение дея-тельность различных общественных и профессиональных орга-низаций частного характера, в том числе и с функциями охраны правопорядка (дружины, частные агентства, бюро и пр.). Имен-но милиция находится на первой линии борьбы с правонаруше-ниями и, в частности, преступлениями. Действует она от имени и по поручению государства, что налагает на нее высокую от-ветственность и предоставляет большие возможности. Существенно и то, что деятельность милиции в сфере охраны правопорядка носит универсальный характер. Это — профилак-тика правонарушений и преступлений вплоть до привлечения виновных к административной ответственности в установлен-ных законом (КоАП) случаях, а также обеспечение условий для привлечения виновных к уголовной ответственности (админи-стративной, налагаемой в судебном порядке). Поэтому положе-ния ст. 1 Закона о милиции имеют принципиальное значение, они позволяют определить само существо милицейской служ-бы, отграничить ее деятельность от деятельности ФСБ, военной Комментарий к закону «О милиции». / Под ред. А. А. Яблокова. — М. — 2003. — С. 297. .

Автор не является сторонником переименования данного органа в полицию, учитывая и исторический опыт (более 80 лет о чем-нибудь говорят), и непринципиалыюсть этого вопроса по существу. В со-временных условиях, независимо от названия, предназначение как милиции, так и полиции одно и то же — охрана личных, обществен-ных и государственных ценностей разведки и контрразведки, а тем более от деятельности Воору-женных Сил республики, функциональным предназначением которых является защита государства, его суверенитета и цело-стности от посягательств извне. Различное предназначение этих структур и милиции означает, что на Вооруженные Силы ни при каких обстоятельствах не должна возлагаться функция по наведению «внутреннего» порядка. С этой точки зрения участие в событиях на Северном Кавказе частей и подразделений Воо-руженных Сил вместо сил МВД — внутренних войск и милиции — является неконституционным.

Законодатель особо подчеркивает принадлежность милиции именно к системе государственных органов. Это означает ав-тономность милиции в пределах своей компетенции. Неиспол-нение законных требований сотрудника милиции, неподчине-ние ему, оказание сопротивления при исполнении последним своих служебных обязанностей влечет установленную зако-ном ответственность. С другой стороны, могут быть сущест-венно ограничены полномочия и правовые возможности раз-личных органов и организаций в плане участия в охране правопорядка, помимо тех случаев, когда органы милиции са-ми делегируют часть своих полномочий. Эти обстоятельства должны быть оформлены официально Административная деятельность органов внутренних дел / В. Я. Кикотя. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и Право, 2003. — С. 108.

Для достижения поставленных задач милиция от имени го-сударства наделяется правом применения государственного принуждения и мер, перечень которых устанавливается на-стоящим Законом и специальными нормативными актами (см. комментарий к ст.12−16 настоящего Закона).

Милиция — это вооруженный орган исполнительной власти, что не означает, однако, придания ей характера и статуса Воо-руженных Сил. Вооруженность милиции является необходи-мым условием эффективного выполнения ею своих функций по охране общественного порядка. Именно этим предназначе-нием определяется степень «насыщенности» милиции различ-ными системами оружия и специальными средствами, а также порядок и условия их применения. Наличие оружия и воз-можность его примененияне самоцель, а средство. Именно из этого должен исходить каждый сотрудник милиции. Отсю-да вытекает и другое правило — использование оружия должно предусматривать причинение минимально необходимого вреда жизни и здоровью правонарушителя, не говоря уже о по-сторонних гражданах.

Признак вооруженности милиции от имени государства по-зволяет также разграничить компетенцию милиции и иных формирований, многие из которых действуют от своего соб-ственного имени. Смешение в данном вопросе прав и функ-ций государственных и негосударственных органов недопус-тимо, поскольку может привести к произволу и беззаконию. Вообще, следует иметь в виду, что милиция — отнюдь не слабо-сильная организация и выполнение поставленных перед ней за-дач по охране правопорядка во всех его проявлениях и аспектах не только дает возможность, но и в ряде случаев диктует необхо-димость применения тех или иных средств силового принужде-ния и пресечения. Важно лишь, чтобы они были адекватны сло-жившейся ситуации. На сотрудников милиции при исполнении ими служебных обязанностей по поддержанию правопорядка полностью распространяются требования административного и уголовного законодательства относительно допустимых преде-лов силового воздействия на правонарушителейБолее того, именно им в первую очередь адресуются специализированные правовые требования относительно правил и средств пресечения правонарушении и преступлений, задержания правонарушителей (см. комментарий к ст.12−16 настоящего Закона). За нарушение этих правил сотрудник милиции может быть в установленном порядке привлечен и к дисциплинарной, и даже к уголовной от-ветственности (например, за превышение должностных полно-мочий — ст. 286 УК РФ).

В компетенцию милиции входит обеспечение безопасности личности во всех ее аспектах (см. комментарий к ст.2). Важно отметить, что впервые в законодательстве о милиции на первый план выдвигаются именно интересы личности, гражда-нина во всем их проявлении в противовес существовавшему

" Здесь имеются в виду прежде всего различные охранные и детек-тивные структуры, а также объединения с функциями охраны право-порядка (дружины и пр.). См., например, Закон РФ «О частной детек-тивной и охранной деятельности» от П марта 1992 г. Общественная или даже профессиональная деятельность в сфере охраны правопо-рядка может быть полезна, но милицию она все равно не заменит. Отсюда и различия в правовом статусе долгое время представлению о приоритете государственных начал и ценностей над общечеловеческими, а тем более над ча-стными. Это полностью соответствует набирающему силу убе-ждению о действительной системе общественных ценностей, главной из которых является человек. Тем самым, хоть и кос-венно, дается ответ на известный (и принципиальный!) вопрос: кто для кого? Государство для человека или, наоборот, человек (гражданин) для государства? Последнее мы уже проходили в течение по крайней мере семидесяти лет и очень бы не хоте-лось повторять эти уроки. Намечающаяся тенденция, безуслов-но, демократическая и перспективная. С ней в немалой степени связано и отношение членов общества к представителям право-охранительных органов (их авторитет). С другой стороны от-крывается возможность содействия рядовых граждан в деле ук-репления законности и правопорядка. В конечном счете речь идет об установлении обоюдной связи гражданин — государст-во. В данном случае это реализуется в лице полномочных со-трудников милиции, во взаимном уважении гражданина и представителя закона, в соблюдении прав и законных интере-сов с обеих сторон. Гражданин в этой системе является полно-ценным ее участником, полноправным субъектом складываю-щихся отношений. Только на такой основе (но в более широком плане) может нормально функционировать государственный механизм демократического общества и государства. 6. В настоящее время милиция входит в систему Министер-ства внутренних дел РФ, хотя появление и развитие мили-ции общественной безопасности (местной, муниципальной) уже означает в этой ее части двойное подчинение: по вер-тикали — МВД РФ, по горизонтали — соответствующим ор-ганам местной власти и управления. Представляется, что такая в целом положительная тенденция должна быть со-хранена и развита. В этом смысле может быть использован известный в ряде государств положительный опыт органи-зации системы правоохранительных органов с четким раз-граничением компетенции центральной и местных ее со-ставляющих, в том числе и по территориальному принципу. России, как федеративному государству, наиболее интере-сен в этом отношении опыт США и Германии (см. коммен-тарий к ст.7−9 настоящего Закона) Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации Учебник, — М., Изд. ТЕИС, 2002 г. — С. 67.

Развивая тенденцию к укреплению местного самоуправления, следует четко определить круг соответственно федеральных, ре-гиональных и местных интересов в сфере правоохранения, в том числе поддержания общественного порядка, с тем чтобы закре-пить правосубъектность различных органов и служб по террито-риальному и родовому (характер совершенного правонаруше-ния) признакам. Сюда же войдет и ведомственное разграничение компетенции различных подразделений и служб МВД. Сделать это, конечно, следует с учетом сложившихся национальных, а также административно-территориальных границ. Представля-ются возможными два пути: либо разработать и принять на фе-деральном уровне соответствующее законодательство, либо раз-работать и заключить необходимые соглашения между федеральным центром и субъектами Федерации, а также в случа-ях необходимости непосредственно между самими субъектами. Последний вариант представляется менее желательным как под-рывающий необходимую властную вертикаль. Однако в любом случае давно назрела необходимость прямого и однозначного решения относительно органов правоохраны, их должностных лиц, в плане правомочности действий на «чужой» территории с разграничением правосубъектности федеральных органов и пра-воохранительных органов республик — субъектов Федерации. 7. Характерно, что указание на то, что милиция действует «в пре-делах, установленных настоящим Законом и другими федераль-ными законами» (последняя редакция ст. 1 Закона) включено уже в статью 1 комментируемого Закона, что сразу позволяет опре-делить и функциональное предназначение, и цели деятельности, и пределы полномочий органов милиции. В дальнейшем прин-цип законности деятельности милиции получает более подроб-ное развитие (см. комментарий к ст. З настоящего Закона).

§ 2. Задачи органов милиции

Задачами милиции являются:

— обеспечение безопасности личности;

— предупреждение и пресечение преступлений и админи-стративных правонарушений;

— выявление и раскрытие преступлений;

— охрана общественного порядка и обеспечение общест-венной безопасности;

— защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

— оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установлен-ных настоящим Законом.

Иные задачи на милицию могут быть возложены только настоящим Законом Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции» (с изменениями от 18 февраля, 1 июля 1993 г., 15 июня 1996 г., 31 марта, 6 декабря 1999 г., 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.)..

Принципиальной положительной чертой Закона о милиции является то, что он освободил милицию от выполнения не-свойственных ей функций. Ранее действовавшее законода-тельство возлагало или, в той или иной форме, допускал о" воз-ложение на органы милиции таких обязанностей, как:

— контроль за исполнением гражданами и должностными ли-цами решений органов власти и управления по ряду вопросов;

— соблюдение правил пожарной безопасности;

— обеспечение порядка призыва на военную службу;

— контроль за исполнением природоохранного законодательства;

— контроль за исполнением правил благоустройства и т. д. Более того, последняя редакция Закона о милиции сняла юри-дически остававшиеся вопросы о возможности возложения на милицию каких-либо иных обязанностей другими законода-тельными актами, помимо собственно Закона о милиции. Строго говоря, такая возможность оставалась в силу недос-татка редакции ч.2 комментируемой статьи, в которой говори-лось о возможности такого решения на основе просто закона; следовало понимать — любого. Теперь этот пробел устранен и речь может идти только о собственно Законе о милиции. Так, например, если надзор за соблюдением правил дорожного движения всеми его участниками целесообразно поручить именно милиции в лице ГИБДД, то прием экзаменов на право управления автомотосредствами, их регистрацию — соответст-вующим специализированным органам.

Целесообразно и сужение административной юрисдикции ми-лиции в плане возможности наложения административных взысканий за некоторые правонарушения помимо специаль-ных органов.

Одновременно желательно было бы видеть в Законе указание на обязанность органов милиции, их сотрудников оказывать помощь гражданам, пострадавшим от правонарушений и преступ-лений, стихийных бедствий и несчастных случаев, всем лицам, находящимся в беспомощном состоянии. Такого рода деятель-ность (практически уже имеющая место) заслуживает отдельного упоминания, особенно с точки зрения формирования облика со-трудника милиции в глазах общественности. Кроме того, это еще раз подчеркнуло бы важное социальное предназначение мили-цейской службы. Его надо понимать, признавать и как минимум не препятствовать сотрудникам милиции в исполнении их про-фессиональных обязанностей, направленных в конечном счете на охрану интересов всех членов общества Постатейный комментарий к закону Российской Федерации «О милиции»: Изложение Закона в схемах; Комментарий изменений и дополнений, внесенных в новую редакцию Закона // Под ред. Маршунова М. Н. — М.: Герда, 2001. — С. 256.

Обеспечение безопасности личности — более широкая фор-мулировка по сравнению с имевшейся ранее «обеспечение лич-ной безопасности граждан. Последняя вольно или невольно наводила на мысль об обеспечении (или, наоборот, необеспече-нии) таковой в отношении иностранцев и лиц без гражданства. Правда, практического значения эта недоработка Закона не имела, поскольку милиция в своей работе фактически не делала различий по этому признаку. Однако такая неточность все же должна была быть устранена, что сейчас и сделано. Обеспечение безопасности личности достигается;

— наличием в системе милиции различных функциональных подразделений (патрульно-постовая служба, служба участко-вых инспекторов), которые, действуя в пределах собственной компетенции и во взаимодействии с другими службами (де-журные части и др.), в конечном счете обеспечивают дости-жение этой общей и многоплановой цели;

— профилактической направленностью деятельности милиции, которая во многих случаях позволяет предотвратить противо-правные покушения на личность;

— принимаемыми в особых случаях гласными и негласными мерами по обеспечению безопасности определенных лиц, на-пример, участников уголовного процесса, в безопасности ко-торых есть основания сомневаться (обвиняемые, потерпев-шие, свидетели), а также вообще всех лиц, которые могут стать жертвами противоправных, и прежде всего преступных, проявлений (представители хозяйственно-финансовых струк-тур независимо от форм собственности, общественные, поли-тические, религиозные деятели).

Весь этот комплекс сил и мероприятий милиции должен обес-печивать личную, имущественную и иную безопасность. 3. Органы милиции обязаны принимать необходимые меры по предупреждению преступных проявлений и административ-ных правонарушений, а также по пресечению уже совершае-мых противоправных деяний. Известно, что правонарушение, в частности преступление, бывает проще предупредить, чем пресечь и тем более раскрыть. К тому же в первом случае не причиняется физический или материальный вред охраняемым законом правам и интересам граждан, организаций, самому государству.

Что касается уже совершенных преступлений или админист-ративных правонарушений, то сотрудники милиции обязаны принять все предусмотренные законом необходимые меры к закреплению их следов, поиску и задержанию подозреваемых, доставлению их в соответствующий орган милиции, оказанию помощи потерпевшим, обеспечению охраны места происше-ствия, имущества потерпевших и иного, оставшегося без при-смотра, в необходимых случаях известить родственников по-терпевших и задержанных, принять другие определяемые обстановкой меры Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А. П. Коренева. — М.: Московский университет МВД России, издательство «Щит и М», 2002. — С. 186.

Под выявлением преступлений следует понимать установ-ление с достаточной полнотой обстоятельств, свидетельст-вующих о том, что-то или иное преступление действительно имело место (в любой стадии преступной деятельности — при-готовление, покушение, оконченное преступление). Раскры-тие его — следующий этап, на котором устанавливаются не только его конкретные обстоятельства, но и лица, подлежа-щие привлечению к уголовной ответственности. Новая редакция Закона о милиции более четко и последова-тельно определяет основные этапы ее правоохранительной дея-тельности. Прежде чем раскрывать преступление, его надо вы-явить, т. е. обнаружить, а это один из больных моментов в деятельности милиции, поскольку известно, что многие пре-ступления вообще остаются неизвестными правоохранитель-ным органам (латентная преступность), либо сознательно скрыг ваются от учета и регистрации. И в том, и в другом случаях никакой работы по ним, разумеется, не ведется, преступники остаются безнаказанными, что создает условия для общего рецидива (совершение любого другого преступления, преступле-ний) или рецидива специального (повторение того же преступ-ления или продолжение той же преступной деятельности).

С целью выявления и раскрытия преступлений в органах милиции создаются и функционируют различные службы и подразделения, прежде всего оперативные, которые, взаимо-действуя с другими службами и органами, в первую очередь следственными (прокуратура, ФСБ и др.), в пределах своей компетенции должны раскрывать каждое преступление из числа зарегистрированных.

Правоохранительная практика выработала, а уголовно-процессуальный кодекс (УПК) частично закрепил целый ряд способов и форм обеспечения взаимодействия органов дозна-ния и предварительного следствия. Это и создание смешан-ных оперативно-следственных групп, и дача следователями органам дознания (милиции) отдельных поручений по делам, находящимся в производстве следователей, и взаимный обмен информацией.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности — изначально одна из важнейших функций мили-ции. Большая роль в этой деятельности принадлежит патруль-но-постовой службе, службе участковых инспекторов, отрядам милиции особого назначения. Деятельность этих подразделе-ний регулируется специальными ведомственными актами.

Указание на защиту милицией частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности — новое дополне-ние Закона. Отсутствие его в прежней редакции формально яв-лялось пробелом (формально потому, что на деле данная задача перед органами милиции всегда ставилась и решалась ими). В настоящее время этот недостаток устранен. Важно подчерк-нуть, что современный законодатель не проводит каких-либо разграничений между видами собственности, не устанавливает никаких льгот, преимуществ или, наоборот, ограничений в деятельности милиции в зависимости от охраняемой формы собст-венности. Любая собственность в равной мере подлежит защи-те силами милиции, что является отражением общих положений Конституции Российской Федерации.

Милиция обязана в пределах, установленных настоящим Законом, оказывать помощь физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Речь в первую очередь идет об охране от противоправных посягательств в тех случаях, когда они имеют место или их проявление реаль-но в соответствии с объективными данными. Сюда относится также ликвидация препятствий к реализации прав и интересов физических и юридических лиц. (Примеры — участившиеся в последнее время случаи захвата помещений, зданий и терри-торий.) Правда, при этом далеко не просто разобраться, какая из сторон конфликта права. Представляется, что вмешиваться в такого рода события милиция должна только в рамках своих конкретных задач: восстановление общественного порядка, освобождение насильственно удерживаемых лиц, предотвра-щение возможных тяжких последствий, например, вследствие прекращения нормального функционирования какой-либо ор-ганизации (транспорта, связи и др.) Комментарий к закону «О милиции». / Под ред. А. А. Яблокова. — М. — 2003. — С. 283. .