Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Кафедра теории и практики государственного управления

Допущена к защите Заведующий кафедрой теории и практики государственного управления

Князев С.Н.

«___» июня 2006 г.

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

«Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования»

Специализация «Государственное и местное управление»

Автор работы __________ Кузуров Дмитрий Владимирович главный советник главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь, Руководитель заместитель заведующего кафедрой теории и практики государственного управления __________ Гулякевич Андрей Владимирович

Минск 2006

ВВЕДЕНИЕ 5

1. Организационно-правовые основы нормотворческой деятельности 7

1.1. Законодательная база подготовки и принятия нормативных правовых актов 7

1.2. Система нормотворческих органов республики беларусь 9

1.3. Основные стадии нормотворческого процесса 13

2. Деятельность субъектов нормотворчества 26

2.1. Роль главы государства и администрации президента республики беларусь в нормотворческом процессе. Основная деятельность нцзд и нцпи 26

2.2. Законотворческая деятельность парламента 42

2.3. Организация нормотворческой деятельности в правительстве. Экспертно-правовая деятельность минюста 54

2.4. Деятельность конституционного суда 66

2.5. Юридические службы государственных органов (организаций) 72

3. Основные направления совершенствования организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов 75

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 89

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

91

Нормотворчество является важнейшей формой государственного управления, позволяющей осуществлять результативное и целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения. С другой стороны, нормотворческая деятельность — сложный и многогранный процесс, требующий крайне выверенного и сбалансированного подхода в его организации.

Правильная организация работы по приданию управленческим решениям нормативной правовой формы, проведению координационных и практических мероприятий в сфере нормотворчества напрямую связана с эффективностью системы государственного управления и в конечном итоге с качественным уровнем жизни людей.

Путь построения демократического социального правового государства и гражданского общества требует повышения качественного уровня организации нормотворческого процесса и принимаемых нормативных правовых актов. Вопросы организации в республике нормотворческого процесса, отвечающего государственным и общественным интересам, должны находиться в центре первостепенного и постоянного внимания государства и его законодательных, исполнительных, судебных и надзорных органов. Все ошибки и просчеты в этой сфере должны системно выявляться и оперативно устраняться в повседневной деятельности нормотворческих органов.

В этой связи является актуальным исследование организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов в республике и существующих проблем в нормотворческой деятельности государственных органов (организаций).

Целью исследования является определение наиболее оптимальных путей совершенствования организации в республике работы государственных органов (организаций) по подготовке и принятию нормативных правовых актов.

Задачи данного исследования — раскрыть систему нормотворческих органов в Республике Беларусь и законодательную основу ее функционирования, стадии нормотворческого процесса, определить особенности практической деятельности государственных органов (организаций) по подготовке и принятию нормативных правовых актов и выявить сферы в организации нормотворческой деятельности, требующие первоочередного внимания и принятия регулятивных мер со стороны государства и его органов.

Объект настоящего исследования — нормативные правовые акты Республики Беларусь.

Предметом проводимого исследования является организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов Республики Беларусь.

При подготовке настоящей выпускной квалификационной работы использованы законодательные и иные правовые акты, определяющие статус и компетенцию нормотворческих органов и их подразделений, организацию деятельности по подготовке и принятию нормативных правовых актов, выступления Главы государства по вопросам нормотворческой деятельности, отчеты о деятельности субъектов нормотворческой деятельности, материалы, содержащиеся в научных статьях и комментариях руководителей и специалистов государственных органов, осуществляющих подготовку и принятие нормативных правовых актов.

1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1. Законодательная база подготовки и принятия нормативных правовых актов

С принятием в 1996 г. новой редакции белорусской Конституции наметилась устойчивая тенденция нахождения взаимопонимания между Главой государства и всеми ветвями государственной власти по осуществлению правовой реформы в республике. Действующая редакция Конституции исключила политические конфликты и противостояние между государственными органами, предусмотрела необходимые инструменты сдержек и противовесов, а также преемственности составляющих государственного механизма.

Конституцией Республики Беларусь устанавливается система нормотворческих органов на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, регламентируются основные полномочия Президента Республики Беларусь — Главы государства, Парламента, Правительства, судебных, надзорных и контролирующих органов, органов местного управления и самоуправления и определяется общий механизм подготовки и принятия законопроектов.

Одним из основных законодательных актов в сфере организации работы государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов является Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон о НПА). Этот правовой акт впервые на законодательном уровне регламентировал вопросы подготовки, оформления, принятия, опубликования, действия, толкования и систематизации всех видов нормативных правовых актов, до этого времени закрепленные в научных трудах по теории государства и права, ввел единую и четкую терминологию, применяемую в нормотворчестве. Таким образом, данным Законом охвачены все стадии нормотворческого процесса, что позволяет сделать прозрачной и открытой работу республиканских и местных нормотворческих органов.

В соответствии с Законом о НПА нормотворческая деятельность базируется на принципах конституционности, соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов, приоритета общепризнанных принципов международного права, защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости, научности. Кроме того, выделяют принципы справедливости, демократизма, гласности, профессионализма и связи с правоприменительной практикой.

На основе обобщения практики применения названного Закона и временных методических правил подготовки проектов нормативных правовых актов, ранее утвержденных Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь (далее — НЦЗД), Главой государства Указом от 11 августа 2003 г. № 359 утверждены Правила подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь (далее — Правила подготовки проектов).

Принятие данного нормативного документа способствовало достижению единообразия и повышению культуры нормотворчества в целом. В этих Правилах систематизированы требования нормотворческой техники, ранее не урегулированные в отечественном законодательстве и применявшиеся нормотворческими органами на уровне правового обычая. Правилами предусмотрены меры, способствующие более эффективной работе временных комиссий (рабочих групп) по подготовке проектов актов, сокращению сроков их разработки и улучшению качества, более осмысленному планированию подготовки проектов, подробно регламентирован порядок принятия и оформления государственными органами совместных нормативных правовых актов, их языкового изложения и структурного деления, определены единые критерии оценки проектов при проведении их обязательной юридической экспертизы.

В целях стабилизации законодательства, перспективного решения актуальных проблем функционирования национальной правовой системы и определения основных направлений и способов совершенствования законодательства в республике принята национальная концепция совершенствования законодательства (одобрена Указом Президентом Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 [19]). В ходе применения положений данной Концепции предполагается:

закрепление основополагающей роли Закона о НПА в регулировании вопросов нормотворческой деятельности;

оптимальное упрощение структуры законодательства, обеспечение согласованности нормативных правовых актов, сокращение количества ведомственных нормативных правовых актов;

внедрение систематизации и перспективного прогнозирования в деятельность всех нормотворческих органов, разработка методик определения последствий принятия нормативных правовых актов;

применение в нормотворческой деятельности «пакетного» принципа регламентации общественных отношений, заключающегося в одновременной разработке и принятии комплекса (пакета) нормативных правовых актов, регламентирующих конкретные общественные отношения;

подготовка проекта концепции Государственной программы развития национального законодательства.

1.2. Система нормотворческих органов Республики Беларусь

В соответствии с Законом о НПА и Правилами подготовки проектов к нормотворческим органам относятся государственные органы (организации) и должностные лица, осуществляющие принятие нормативных правовых актов.

Поскольку принятие нормативных правовых актов практически всегда создает правовые и иные последствия, в том числе оказывающие непосредственное влияние на процесс государственного управления, указанными законодательными актами определен исчерпывающий перечень нормотворческих органов. Это Президент Республики Беларусь, палаты Парламента, Правительство, Конституционный, Верховный и Высший Хозяйственный суды, Генеральный прокурор, Национальный банк, Национальная академия наук Беларуси, министерства, иные республиканские органы государственного управления (в том числе Управление делами Президента Республики Беларусь и Высшая аттестационная комиссия), местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы.

Ранее, в период существования СССР, применялась практика подготовки и принятия нормативных правовых актов общественными организациями, специально уполномоченными на то государством (ВЦСПС, Центросоюз). Подобная практика привела к неоправданному доминированию в сфере законодательного регулирования подзаконных правовых актов, зачастую являющихся незавершенными и юридически безграмотными, поэтому не применяется в Республике Беларусь.

В настоящее время в системе государственного управления и нормотворческого процесса законодательно установлена следующая практика принятия (издания) (далее — принятие) нормативных правовых актов:

Президентом Республики Беларусь принимаются декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;

палатами Национального собрания Республики Беларусь (далее — Национальное собрание) — законы Республики Беларусь и постановления названных палат;

Правительством — постановления Совета Министров Республики Беларусь;

Конституционным Судом — заключения указанного суда, Верховным и Высшим Хозяйственным судами — постановления пленумов Верховного и Высшего Хозяйственного судов;

Генеральным прокурором — приказы Генерального прокурора;

Национальным банком, Национальной академией наук Беларуси — их постановления;

министерствами, иными республиканскими органами государственного управления — постановления и приказы этих органов;

местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами — решения названных органов.

Другие организации и должностные лица могут быть наделены полномочиями на принятие нормативных правовых актов только в соответствии с законодательными актами (законами, декретами, указами Президента Республики Беларусь). Так, Указом Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2000 г. № 639 «Вопросы Государственного центра безопасности информации при Президенте Республики Беларусь» право принятия нормативных правовых актов в сфере технической защиты информации предоставлено на постоянной основе Государственному центру безопасности информации при Президенте Республики Беларусь (на практике таких нормативных правовых актов принято незначительное количество).

Также имеют случаи уполномачивания законодательными актами Республики Беларусь государственных организаций, не являющихся нормотворческими органами, на разовое принятие нормативных правовых актов (например, Указом Президента Республики Беларусь от 19 февраля 1999 г. № 100 «О порядке и условиях проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств» Белорусскому бюро по транспортному страхованию предоставлено право утверждения правил определения размера вреда, причиненного в результате дорожно-транспортного происшествия).

Администрации Президента Республики Беларусь и Центризбиркому не предоставлено на уровне законодательных актов право принятия нормативных правовых актов, но по сути данные государственные органы принимают такие акты (например, Администрация Президента Республики Беларусь — в сфере деятельности подведомственных организаций, а Центризбирком — по вопросам предвыборной агитации, организации голосования). В связи с этим представляется целесообразным законодательно предоставить право Администрации Президента Республики Беларусь и Центризбиркому в пределах своей компетенции принимать правовые акты, имеющие нормативное значение.

Все другие государственные органы (организации), а также структурные подразделения государственных органов (организаций) имеют право на принятие исключительно ненормативных правовых актов, т. е. актов, принимаемых с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанных на иное однократное применение. К таким органам (организациям), в частности, относятся государственные организации, подчиненные Правительству (за исключением государственных органов), Комитет государственного контроля, Государственный секретариат Совета Безопасности, НЦЗД, Национальная государственная телерадиокомпания, органы прокуратуры (кроме республиканской прокуратуры), суды (кроме высших судов), органы нотариата, записи актов гражданского состояния, банки (кроме Национального банка), государственные концерны. Принятие этими органами (организациями) нормативных правовых актов является незаконным.

Вместе с тем, нередки случаи, когда вместо компетентных органов, проводящих государственную политику и осуществляющих регулирование и управление в определенной сфере деятельности (реализующих функцию государственного регулирования), проблемные вопросы государственного значения решаются другими, неуполномоченными органами. Также иногда уполномоченные государственные органы принимают нормативные правовые акты совместно с государственными организациями, не уполномоченными на осуществление нормотворческих функций. В качестве примеров можно привести такие действующие решения как приказ Белорусского бюро по транспортному страхованию от 12 октября 2000 г. № 27-од [39], утвердивший Инструкцию о порядке проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств; санитарные правила, постоянно принимаемые постановлениями Главного государственного санитарного врача Республики Беларусь; ряд актов Белорусской железной дороги, Республиканского центра по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения.

Естественно, принимаемые этими организациями решения не направляются на обязательную правовую экспертизу в Министерство юстиции (далее — Минюст) и в максимальной степени будут направлены на толкование законодательных актов и лоббирование внутриведомственных интересов соответствующих организаций. Данные правовые акты фактически действуют и зачастую не отменяются вышестоящими организациями и органами прокуратуры.

Указанная проблема обусловлена прежде всего тем, что отношения в сфере подготовки ненормативных правовых актов в настоящее время законодательно не регламентированы. Отсутствие правовой базы для подготовки таких актов является уже устоявшимся правилом, поскольку законодательное значение всегда придавалась работе над ядром массива правовых актов — нормативными правовыми актами.

1.3. Основные стадии нормотворческого процесса

Нормотворческий процесс осуществляется с соблюдением установленной процедуры, включающей следующие основные стадии: планирование нормотворческой деятельности; подготовку проекта; согласование и проведение экспертиз проекта; внесение проекта в нормотворческий орган для его принятия; принятие нормативного правового акта.

Централизованное государственное планирование — первая стадия нормотворческого процесса, являющаяся высокотехнологичной и наукоемкой деятельностью. Текущее планирование выражается в разработке планов подготовки проектов нормативных правовых актов, ежегодно утверждаемых указами Президента, а перспективное — в подготовке государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов, принимаемых не менее чем на 5 лет.

Государственные программы и ежегодные планы подготовки проектов нормативных правовых актов подготавливаются на основе предложений субъектов права законодательной инициативы, иных заинтересованных государственных органов, научных организаций, общественных объединений, а также граждан. Разработка государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов и ежегодных планов подготовки законопроектов осуществляется НЦЗД, а их утверждение (одобрение) — Президентом Республики Беларусь. Нормотворческие органы на основе государственных программ и ежегодных планов подготовки законопроектов могут разрабатывать и утверждать по согласованию с НЦЗД свои программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов.

Нормотворческое планирование, а не экстренное принятие правовых актов позволяет принимать в конечном итоге качественные и основательно продуманные правовые акты, поскольку на стадии планирования утверждаются основные концептуальные подходы к регулированию соответствующей сферы общественных отношений. Это позволяет более основательно, а не в спешке отработать возможные механизмы реализации принимаемых правовых актов, просчитать их правовые, политические, социально-экономические и иные последствия и при необходимости отказаться от принятия непродуманных правовых актов. При этом планирование нормотворческого процесса вовсе не исключает возможности принятия при необходимости правовых актов в оперативном порядке без включения их в государственные программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов.

Практика разработки ежегодных планов подготовки законопроектов уже в значительной степени сформировалась: начиная с 1998 г. принято 9 таких планов. С 2005 г. в названных ежегодных планах предусматривается не только разработка проектов законов, но и подготовка подробных концепций проектов законов, регулирующих принципиально новые для законов сферы отношений. В настоящее время разрабатывается вторая по счету государственная программа подготовки проектов нормативных правовых актов (на 2006 - 2010 г. г.), которая должна оказать определяющее воздействие на принимаемые в этот период ежегодные планы подготовки законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов.

По мнению Вишневского А. Ф. и Дмитрука В. Н. [49, с. 25 — 26], принятие планов подготовки законопроектов должно осуществляться Национальным собранием вместо их утверждения Президентом Республики Беларусь. Однако реализация данного предложения привела бы к ограничению органом законодательной власти права субъектов законодательной инициативы на внесение законопроектов в Палату представителей Национального собрания (далее — Палата представителей). В данном случае Национальное собрание решало бы не только, какие законы надо принимать, но и какие их проекты следует разрабатывать и вносить для последующего принятия Палатой представителей, а также выполняла бы несвойственную ей функцию — контроль за качеством и сроками внесения законопроектов. К тому же определенный Конституцией круг вопросов, по которым принимаются постановления Национального собрания, не включает в себя организацию планирования законотворческой деятельности в стране.

Глава же государства в соответствии с действующей Конституцией не отнесен ни к одной ветви власти, является гарантом Конституции, призван обеспечить взаимодействие органов государственной власти и посредничество между ними и осуществляет государственную координацию нормотворческой деятельности. Данные функции характеризуют статус Главы государства как субъекта, не ограниченного только исполнительными или законодательными полномочиями, и ввиду этого не обремененного лоббированием интересов, производных от данных полномочий. В этой связи отнесение Президента Республики Беларусь к органу планирования законотворческой деятельности всесторонне учитывает интересы всех субъектов законодательной инициативы, интересы общества и государства в целом и поэтому позволяет осуществлять законодательное планирование на взвешенной и сбалансированной основе.

НЦЗД и нормотворческие органы, утвердившие планы подготовки проектов нормативных правовых актов, в целях их безусловного выполнения и повышения нормотворческой дисциплины должны осуществлять постоянный контроль за реализацией названных планов, в том числе за соблюдением указанных в них сроков подготовки проектов.

Подготовка проекта нормативного правового акта — творческая и наиболее трудоемкая стадия нормотворческого процесса, требующая привлечения значительных интеллектуальных сил, владеющих навыками искусства формулирования нормативных предписаний проектов. Данная стадия включает проведение большого количества организационных мероприятий, значительный объем аналитической работы, сбор необходимых материалов и информации, составление текста проекта и его всестороннего обоснования, согласование проекта, проведение юридической и иных необходимых экспертиз. Нормотворческий орган может осуществлять подготовку проекта нормативного правового акта как самостоятельно, в том числе с привлечением специалистов иных организаций, созданием временных комиссий (рабочих групп), так и поручить его подготовку нижестоящему субъекту нормотворческой инициативы, а также заказать НЦЗД (последний вариант на практике реализуется редко).

Согласование проекта нормативного правового акта отражает степень готовности проекта и проводится до его внесения в нормотворческий орган посредством выражения заинтересованными государственными органами (организациями) согласия либо несогласия с данным проектом и путем его последующего визирования руководителями этих органов (организаций) (при наличии по проекту замечаний и предложений он визируется с замечаниями и предложениями, которые должны быть письменно обоснованы). При этом согласно Закону о НПА проект закона, внесенный в Палату представителей Президентом Республики Беларусь, считается согласованным со всеми заинтересованными государственными органами (организациями), а законопроект, внесенный Советом Министров Республики Беларусь, — с государственными органами, подчиненными Правительству, даже если фактически такое согласование осуществлено не было.

Проведение в установленном порядке экспертиз проектов нормативных правовых актов при условии их организации на высоком профессиональном уровне позволяет значительно улучшить качество проектов правовых актов, предотвратить коллизии и неоднозначность правовых норм, исключить возможность негативных последствий при реализации нормативных предписаний.

В настоящее время законодательно (статьями 49 и 49¹ Закона о НПА) предусмотрены два вида обязательных экспертиз проектов — юридическая и криминологическая.

Обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является самым традиционным и апробированным видом экспертиз проектов. Основной ее целью является построение органичной и эффективной системы законодательства, отвечающей национальным интересам.

При проведении обязательной юридической экспертизы основными критериями оценки проекта нормативного правового акта являются его соответствие Конституции, актам Главы государства, законам и актам большей юридической силы, международным договорам Республики Беларусь, требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов с Российской Федерацией, совместимость с законодательством Республики Беларусь, соблюдение требований нормотворческой техники.

Обязательная юридическая экспертиза осуществляется:

проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь и иных правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства, — уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь (кроме проектов правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты, по которым экспертиза проводится Государственным секретариатом Совета Безопасности). Согласно пунктам 12 и 14 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 327 [13], таким подразделением определено главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь;

проектов законов, вносимых в Палату представителей, и изменений и дополнений, внесенных в законопроекты в Палате представителей, — НЦЗД;

проектов законов, поступивших в Палату представителей, — уполномоченным структурным подразделением Секретариата Палаты представителей. Согласно статье 140 Регламента Палаты представителей таким подразделением определено главное экспертно-правовое управление Секретариата Палаты представителей;

проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь — первоначально Минюстом, а затем — уполномоченным структурным подразделением Аппарата Правительства. В соответствии с локальными актами Аппарата Совета Министров Республики Беларусь таким подразделением определено юридическое управление Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;

проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов — их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов — юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

Кроме того, Минюстом согласно статьям 18 и 19 Закона о НПА проводится обязательная юридическая экспертиза уже принятых нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка, областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов.

Другая обязательная экспертиза проектов нормативных правовых актов — криминологическая является не только нововведенным видом экспертиз (предусмотрена Законом от 1 ноября 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [8]), но и пока недействующим на практике.

Согласно статье 49¹ Закона о НПА обязательная криминологическая экспертиза должна проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов в наиболее подверженных коррумпированности и криминогенности сферах деятельности — финансово-экономической сфере, в сферах государственной службы, судебной и правоохранительной деятельности, социальной защиты, здравоохранения, образования, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Порядок проведения криминологической экспертизы проектов должен быть определен специальным положением, утверждаемым Президентом Республики Беларусь, которое подготавливается уже около полутора лет.

Проведение криминологической экспертизы основано на использовании возможностей Минюста и других государственных органов (организаций), осуществляющих юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, поскольку при проведении юридической экспертизы в определенной степени (безусловно, эпизодической) просчитывались и криминологические последствия принятия правовых актов. Поэтому большинство субъектов проведения криминологической экспертизы являются субъектами проведения обязательной юридической экспертизы проектов:

постановлений Совета Министров Республики Беларусь криминологическая экспертиза должна проводиться Минюстом. На указанное министерство, обеспечивающее скоординированность нормотворческой работы в Правительстве, также законодательно возложено проведение криминологической экспертизы проектов декретов и указов Президента Республики Беларусь;

проектов законов, вносимых в Палату представителей, и изменений и дополнений, внесенных в законопроекты в Палате представителей, — НЦЗД;

проектов нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, Национального банка, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов — их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов — юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

Основная причина, по которой затянулось введение криминологической экспертизы, — моральная и ресурсная неготовность к ее проведению государственных органов (организаций), определенных субъектами криминологической экспертизы, несформированность методической базы организации криминологической экспертизы, отсутствие в республике в необходимом количестве юристов и криминологов, способных проводить исследование криминологических последствий принятия правовых актов.

Следует отметить, что при законодательном введении криминологической экспертизы Президиумом Совета Министров Республики Беларусь было принято решение об организации и проведении криминологической экспертизы без увеличения расходов государственных средств. По этой причине данный законопроект при внесении его Правительством в Палату представителей не согласовывался с Главой государства и подписан Президентом Республики Беларусь 1 ноября 2004 г. без выделения дополнительных бюджетных средств на проведение криминологической экспертизы. С момента подписания данного Закона ситуация не изменилась, поскольку в республике отсутствует практика производства криминологической экспертизы, которая могла бы выявить объективные проблемы, в том числе обусловленные недостаточным финансированием мероприятий, связанных с осуществлением криминологической экспертизы. Однако, несмотря на требования Главы государства об оптимизации деятельности государственных органов (организаций), в том числе их численности, и недопустимости дополнительного «распыления» бюджетных ассигнований, один из субъектов криминологической экспертизы — Минюст, не приступая к проведению этой экспертизы, постоянно ставит перед Правительством и Администрацией Президента Республики Беларусь вопрос о дополнительном бюджетном ассигновании проведения криминологической экспертизы. Другими субъектами криминологической экспертизы, в частности, НЦЗД, такой вопрос не поднимается, но из-за нерешенности финансового вопроса обеспечения проведения криминологической экспертизы Минюстом, данная экспертиза не проводится ни одним из ее субъектов.

При подготовке и согласовании заинтересованными разработанного Минюстом проекта Указа «Об утверждении Положения о порядке проведения криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь» также возник ряд других серьезных организационных вопросов — проводить криминологическую экспертизу проектов отдельно от юридической экспертизы или вместе с ней; на основании решений каких государственных органов будет проводиться криминологическая экспертиза (органов, разработавших проект, или других органов: Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь); в каком объеме использовать резервы Республиканского центра анализа и прогнозирования преступности при выполнении принятого Главой государства решения о передаче данного Республиканского центра из ведения НИИ проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы Минюста в подчинение республиканской прокуратуры, которая не является субъектом криминологической экспертизы.

Несмотря на отсутствие законодательного закрепления в республике проводится третий вид обязательной экспертизы проектов нормативных правовых актов — лингвистическая (филологическая), предметом которой является проверка соблюдения в проектах нормативных правовых актов установленных правил орфографии, лексики, морфологии, пунктуации и стилистического изложения. Данная экспертиза позволяет дополнительно выявить избыточные и алогичные термины и конструкции, случаи неточного употребления терминов, смещения смысловых границ, использования усеченных и недостаточных речевых структур, разнобоя в употреблении падежных форм и чисел. Также при проведении этой экспертизы в проект вносятся поправки корректорской направленности.

В качестве субъектов обязательной лингвистической экспертизы можно выделить:

проектов законов, подготовленных в Палате представителей для принятия в первом и втором чтениях, проектов постановлений Палаты представителей — редакционное управление Секретариата Палаты представителей;

проектов законов, подготовленных для одобрения Советом Республики Национального собрания (далее — Совет Республики), проектов постановлений Совета Республики — редакционный отдел Секретариата Совета Республики;

проектов декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, распоряжений Главы Администрации Президента Республики Беларусь — редакционно-издательский отдел канцелярии Президента Республики Беларусь (кроме проектов, подготавливаемых на доклад Главе государства Государственным секретариатом Совета Безопасности, по которым данная экспертиза проводится редакционным сектором организационно-правового отдела Государственного секретариата Совета Безопасности);

проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра, проектов других правовых актов, вносимых Правительством Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей, — редакционный сектор протокольно-издательского отдела управления делопроизводства канцелярии Правительства Республики Беларусь.

При этом полностью неохваченными проведением лингвистической экспертизы остаются проекты нормативных правовых актов других государственных органов, в частности, высших судебных органов, республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству, Национального банка, местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов. В этой связи вопрос проведения в республике лингвистической экспертизы проектов должен быть комплексно урегулирован на уровне законодательного акта.

Также в настоящее время является актуальным проведение более тщательной лингвистической экспертизы проектов международных договоров на стадии их подготовки к подписанию с целью недопущения грамматических и стилистических ошибок в текстах уже подписанных Республикой Беларусь международных договоров.

Некоторыми учеными высказываются предложения о необходимости отдельного введения в республике проведения обязательной логической (системной) экспертизы проектов нормативных правовых актов. По моему мнению, введение этой экспертизы нецелесообразно, поскольку она в полном объеме должна проводиться в рамках обязательной юридической экспертизы проектов (что прямо вытекает из предписаний главы 5 Правил подготовки проектов [21]), и ее внедрение нарушит установившуюся сбалансированную систему экспертных оценок проектов и приведет к неоправданному бумаготворчеству. Вместе с тем, при проведении специалистами нормотворческих органов юридической экспертизы должно уделяться более повышенное, усиленное внимание логичности структуры, построения и изложения всех положений проекта правового акта.

В соответствии со статьей 49 Закона о НПА предусмотрена возможность проведения по решению нормотворческих органов иных факультативных экспертиз проектов нормативных правовых актов (научной, финансово-экономической, экологической, социологической, психологической, гендерной, исторической). Однако данное право субъектами нормотворчества используется далеко не в достаточной мере. Не достаточно инициативны нормотворческие органы при привлечении представителей научных учреждений, которые могут дать независимую оценку подготавливаемых проектов актов с использованием современных достижений науки в соответствующих сферах общественных отношений.

На стадии внесения проекта нормативного правового акта в нормотворческий орган формируется необходимый пакет документов к проекту (обоснование необходимости принятия нормативного правового акта, включая финансово-экономическое обоснование, документы о согласовании (визировании) проекта, экспертные заключения по проекту, список лиц, подготовивших проект нормативного правового акта, и др.).

Ввиду отсутствия в настоящее время четких требований к составлению обоснований необходимости принятия нормативных правовых актов данные обоснования, как правило, готовятся без применения какой-либо методологии и углубленного прогнозирования последствий принятия правовых актов. Зачастую основное содержание этих обоснований состоит из простого изложения предписаний подготовленного проекта без указания информации об обоснованности выбора вида акта, механизме практической реализации его положений, расчете финансово-экономических затрат, анализе общественной потребности, международном опыте регламентации аналогичных отношений. Как следствие, отсутствие надлежащего прогноза изменений, связанных с принятием нормативного правового акта, может привести к невозможности достижения тех результатов, к которым стремились разработчики проекта.

По итогам рассмотрения внесенного в установленном порядке проекта нормативного правового акта нормотворческий орган может его одобрить и принять нормативный правовой акт, отклонить проект с указанием мотивов и причин, отложить его принятие на определенный срок либо возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений.

В соответствии с Законом о НПА после принятия нормативных правовых актов должна быть осуществлена надлежащая организация их реализации — разъяснение положений актов уполномоченными государственными органами (должностными лицами), издание комментариев, практических пособий, финансовое, материально-техническое, правовое и организационно-техническое обеспечение реализации актов, обеспечение соблюдения сроков реализации актов.

Контроль и проверка реализации нормативных правовых актов осуществляются нормотворческими органами и уполномоченными ими иными органами (лицами), а контроль за конституционностью нормативных правовых актов — Конституционным Судом. При этом надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры, государственный контроль за исполнением нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, — Комитет государственного контроля.

2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СУБЪЕКТОВ НОРМОТВОРЧЕСТВА

2.1. Роль Главы государства и Администрации Президента Республики Беларусь в нормотворческом процессе. Основная деятельность НЦЗД И НЦПИ

Президент Республики Беларусь является основным субъектом, осуществляющим государственную координацию нормотворческой деятельности.

Более чем десятилетний опыт существования в нашей стране института президентства подтвердил правильность конституционных преобразований в республике. Именно Президент стал той консолидирующей силой, которая смогла сплотить государственные структуры, народ в целом для обеспечения сохранения гражданского мира и национального согласия.

Благодаря тому, что народ Беларуси наделил Президента полномочиями Главы государства, страна в достаточно короткое время вырвалась из конституционного кризиса и экономического застоя. Сегодняшние успехи обусловлены тем, что руководство преобразованиями осуществлялось из одного координирующего центра и при наличии единого политического и социально-экономического курса развития страны. Хаотичное и сумбурное принятие нормативных правовых актов в первые годы независимости белорусского государства сменилось целенаправленной и последовательной работой по созданию национального законодательства, концептуально отвечающего целям государственного управления на современном этапе развития нашей республики.

Президент Республики Беларусь, конституционно являющийся высшим должностным лицом и олицетворяющий единство народа, как никто другой, понимает и остро чувствует проблемы, возникающие в законотворческом процессе, и одним из основных средств и методов решения таких проблем считает активный и конструктивный диалог между всеми ветвями власти и государственными органами.

Главой государства принят целый ряд значимых мер по совершенствованию организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов в республике. К ним относится создание оптимальной системы координации нормотворческой деятельности, образование национальных центров в сфере нормотворчества и правовой информации, принятие стратегической концепции совершенствования законодательства, формирование Свода законов, издание законодательных актов, предусматривающих комплекс мер по упорядочению подготовки проектов правовых актов и взаимодействия нормотворческих органов, внедрение новых информационных технологий в сфере нормотворчества.

В соответствии с Конституцией [1], Законом Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» Президент на основе и в точном соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Декреты и указы Президента, если полномочия на их издание не были предоставлены законом, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц.

Согласно Конституции декреты являются нормативными правовыми актами, имеющими силу закона, издаваемыми на основании делегированных Парламентом Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости для регулирования наиболее важных общественных отношений (временные декреты). В Республике Беларусь принята практика издания Главой государства только временных декретов, с помощью которых решено значительное количество проблем в сфере развития национальной экономики, социальной политики государства и реализации конституционных прав и свобод граждан. Причем количество издаваемых временных декретов в последнее время из года в год сокращается, поскольку задача оперативного и внепланового пересмотра концептуальных законодательных актов в переходный период уже выполнена. Издаваемые сейчас Главой государства декреты преимущественно имеют поправочный характер, а ранее изданные декреты признаются утратившими силу после их реализации в новых законах.

Указы являются основными издаваемыми Президентом Республики Беларусь правовыми (нормативными и ненормативными) актами и направлены на реализацию Конституции и законов Республики Беларусь в интересах государства и белорусского народа. Указы издаются в целях реализации полномочий Главы государства по вопросам обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан, реализации основных направлений внутренней и внешней политики, национальной безопасности, образования государственных органов, определения статуса и назначения высших и иных должностных лиц, установления государственных праздников, награждения государственными наградами, приема в гражданство, помилования осужденных, отмены актов Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов и др.

Правовые последствия, аналогичные последствиям, возникающим при издании указов, наступают и при издании Главой государства директив, к которым, в частности, относятся Директива Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 г. № 1 «О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины» и директивы Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики Беларусь.

Распоряжения Президента Республики Беларусь издаются с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, распорядительных и контрольных мероприятий, требующих принятия решения Президентом Республики Беларусь и, как правило, не являются нормативными. Кроме того, перечни поручений Президента Республики Беларусь, данные на мероприятиях с участием Главы государства (рабочие поездки, послания, заседания, совещания), оформляются в виде специальных протоколов поручений, подписываемых Президентом Республики Беларусь после проведения соответствующих мероприятий и проработки проектов протоколов заинтересованными государственными органами и подразделениями.

Для надлежащего обеспечения реализации задач и функций Главы государства, в том числе нормотворческих, функционирует аппарат Президента Республики Беларусь, основное место в котором занимает Администрация Президента Республики Беларусь.

В соответствии с Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. № 97 [10], Администрация Президента Республики Беларусь является самостоятельным органом государственного управления (в отличие от Аппарата Правительства). Наряду с выполнением других основных функций на Администрацию Президента Республики Беларусь возложены осуществление координации деятельности всех государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов, организация экспертизы проектов актов законодательства, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, обеспечение взаимодействия Главы государства с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.

Основная цель деятельности Администрации Президента Республики Беларусь — полноценное и последовательное обеспечение проведения политики Главы государства в правовой сфере, в том числе законотворческом процессе. Но это не означает, что Администрация Президента Республики Беларусь подменяет Президента Республики Беларусь. Администрация — всего лишь часть команды Главы государства, проводник его воли, бескомпромиссно стоящий на защите осуществляемой им политики. Для этого Администрации Президента Республики Беларусь совершенно не нужно превращаться в орган, раздающий ценные и незаменимые указания другим государственным структурам, а тем более работать за другие государственные органы. Ее основная цель — будучи экспертным органом, оптимально оценивать и направлять работу государственных органов, в том числе в области права, таким образом, чтобы их деятельность не была заформализована и оторвана от реальных потребностей общества, а отвечала бы исключительно национальным интересам и проводимому Главой государства программному курсу.

Согласно пункту 5 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов проекты декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, законов, иных правовых актов представляются Главе государства палатами Парламента, высшими судами, Правительством, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Управлением делами Президента Республики Беларусь, Комитетом государственного контроля, Национальным банком и иными государственными органами, непосредственно подотчетными Президенту Республики Беларусь, через Администрацию Президента Республики Беларусь, если иное не установлено Главой государства.

Администрация Президента Республики Беларусь вносит на рассмотрение Президента Республики Беларусь как проекты правовых актов, представленные уполномоченными государственными органами (организациями), так и проекты, непосредственно подготовленные в Администрации Президента Республики Беларусь. При этом в настоящее время в Администрации Президента Республики Беларусь избран стиль работы со всеми проектами правовых актов, выражающийся в комплексном и всестороннем подходе в совершенствовании тех или иных общественных отношений, не ограничиваясь ведомственными интересами и легкореализуемыми инициативами, что требует в максимальной степени гибкости мышления, творческого и неформального подхода, проектирования альтернативных вариантов разрешения проблемных вопросов.

Ответственность за качество проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, их согласование со всеми заинтересованными органами, достоверность информации о таком согласовании, иных документов, прилагаемых к проектам, несут руководители государственных органов, которые вносят проекты, и, естественно, Администрация Президента Республики Беларусь, поскольку она является «конечным» звеном нормотворческого процесса перед внесением проектов на рассмотрение Главы государства. Поэтому для внесения Главе государства качественно и всесторонне подготовленных проектов Администрация Президента Республики Беларусь наделена правом как сама активно дорабатывать проекты, так и возвращать их соответствующим государственным органам (организациям) для доработки и повторного внесения.

Отдельными государственными органами (в частности, Палатой представителей) в целях повышения качества вносимых в Палату представителей законопроектов предлагается законодательно установить обязанность субъектов права законодательной инициативы перед внесением законопроектов в Палату представителей направлять все проекты законов (их концепции) на согласование в Администрацию Президента Республики Беларусь. Однако данное предложение не соответствует задачам и функциям Администрации Президента Республики Беларусь, осуществляющей правовое обеспечение исключительно деятельности Главы государства.