Оспаривание решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципаль

Введение

Глава 1. Общая характеристика гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

1.1. Понятие и признаки судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

1.2. История развития законодательства, регулирующего судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений

1.3. Субъекты и объекты судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Глава 2. Специфика гражданского судопроизводства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

2.1. Подведомственность и подсудность дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

2.2. Судебное разбирательство дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

2.3. Судебное решение по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих Заключение Список литературы

В ст. 46 Конституции РФ определено, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Правовой институт, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере административного управления между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами исполнительной власти, с другой стороны, получил название административной юстиции Гражданский процесс: [Текст] / под ред. В. А. Мусина, Н. А. Чечиной, Д. М. Чечота. — М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996. — С. 282. В настоящее время рамки института административной юстиции значительно расширились, поскольку возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц не ограничены. Практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего компетентного суда.

Предпочтительность судебного порядка при оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих достаточно очевидна и обоснована в литературе (в работах Поповой Ю. А., Симонян С. Л., Скитович В. В., Старилова Ю. Н., Тришиной Е. Г., Тумановой Л. В., Хаманевой Н. Ю. и других авторов). Прежде всего, она проявляется в равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском процессе, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов, гласном характере судопроизводства.

10 февраля 2009 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих» Российская газета. — 2009. — 15 февр. (далее — Постановление от 10 февраля 2009 г. № 2).

Целью данной курсовой работы является исследование гражданского судопроизводства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Для реализации названной цели необходимо решить следующие задачи:

1) дать общую характеристику гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений;

2) раскрыть вопросы подведомственности и подсудности рассматриваемой категории дел;

3) изучить порядок судебного разбирательства рассматриваемой категории дел;

4) проанализировать особенности судебного решения по рассматриваемой категории дел.

Объектом исследования является комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с производством в гражданском процессе по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Предметом исследования является российское гражданско-процессуальное законодательство, закрепляющее положения о судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Структурно работа состоит из введения, в котором обоснована актуальность исследования, намечены ее цель и задачи; двух глав основной части, разбитых на параграфы, в которых последовательно решаются вышеуказанные задачи работы; заключения, в котором подводятся итоги исследования. Оканчивается работа библиографическим списком.

Глава 1. Общая характеристика гражданского судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

1.1 Понятие и признаки судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Гражданское судопроизводство подразделяется на виды: исковое, особое, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, приказное и др.

Сущность названия данного вида гражданского судопроизводства — «судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений» — состоит в том, что суды в порядке, предусмотренном для этого вида судопроизводства (гл. 23 — 26 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее — ГПК РФ)), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (жалобы на действия избирательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т. д.).

Данным названием этого вида судопроизводства в законе подчеркивается:

· с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования,

· с другой — участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения).

Проблема защиты прав граждан против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнительных органов, должностных лиц, существует во всех странах. Государство, призванное охранять и защищать права своих граждан, в то же время в лице своих органов, должностных лиц, государственных служащих способно нарушать их права. Примером могут служить принимаемые неконституционные правовые нормы, ущемляющие права граждан или организаций, незаконные действия исполнительных органов, органов местного самоуправления, органов общественных объединений, отдельных должностных лиц.

При разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную между этими властями все же существует определенная связь и взаимный контроль. Судебный контроль возможен, в частности, за законностью нормативных правовых актов, за законностью действий должностных лиц, применяющих нормы права по отношению к гражданам, за соблюдением избирательных прав субъектов избирательного процесса при проведении выборов, референдумов.

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в научных источниках называют «административной юстицией» Рязановский В. А. Единство процесса: [Текст] / В. А. Рязановский. — М.: Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996. — С. 18 — 31. Проблема существования в российском гражданском процессе «административной юстиции» как вида судопроизводства наряду с исковым всегда была дискуссионной темой. Одни ученые полагали, что нет оснований для отграничения этого вида судопроизводства в отдельное от искового Афанасьев, С.Ф., Зайцев, А. И. Гражданский процесс: [Текст] / учебно-методический комплекс. — М.: ООО «ТК Велби», 2004. — С. 390, другие, наоборот, доказывали и доказывают, что его необходимо сохранить как специфический вид производства, но в пределах единого гражданского процесса Бородин, И.А. О праве граждан на обращения в защиту своих прав и свобод: [Текст] / И. А. Бородин // Военно-юридический журнал. — 2007. — № 8. — С. 18 — 19.

Потребность отдельного от искового правового регламента по делам, возникающим из публичных правоотношений, объяснялась традиционно несколькими обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) и иных публичных правоотношений, поскольку в них выступают, с одной стороны, орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой — гражданин, организация, не имеющие таких полномочий Гражданский процесс России: Учебник: [Текст] / под ред. М. А. Викут. — М.: Юристъ, 2004. — С. 302.; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора о праве, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов государства и организаций по отношению к гражданам, а в отдельных случаях — и к другим субъектам права. Исковое производство ориентировано на форму рассмотрения и разрешения споров прежде всего имущественного характера равных субъектов в регулятивных правоотношениях Гражданский процесс: Учебник: [Текст] / под ред. В. В. Яркова. — М.: Издательство НОРМА, 2004. — С. 189.

Указанными причинами определяется и способ возбуждения дел данной категории — оспаривание путем подачи заявления, а не предъявление иска Симонян, С. Л. Проблема обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: [Текст] / автореф. дис. канд. юрид. наук. — Саратов: Изд-во СГУ, 1994. — С. 61.

Согласно ст. 5 ГПК РФ правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, в том числе и из публичных правоотношений, осуществляется по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 3 ст. 260 ГПК РФ).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных публичных правоотношениях неприменимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований; исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску; усилена активность суда в собирании доказательств и его инициатива Следует отметить, что в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 — 2011 гг. повышение активной роли суда, усиление его влияния на правоприменение рассматривается в качестве одного из ключевых условий повышения эффективности деятельности судебной системы страны // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 41. — Ст. 4248. Данные дела не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, не могут совершаться такие процессуальные действия, как признание иска, отказ от иска. По делам из публичных правоотношений не применяются правила заочного производства.

Порядок рассмотрения и разрешения всех дел, возникающих из публичных правоотношений, характеризуют специфические по сравнению с исковым порядком правила, отражающие повышенную активность суда и прокурора в процессе.

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты также штрафу в размере до одной тысячи рублей (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

Бремя доказывания законности своих действий возлагается по делам из публичных правоотношений на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Как сказано в ст. 249 ГПК РФ, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан доводами и основаниями заявленных требований. При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до одной тысячи рублей (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ).

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения норм искового производства, но с учетом действия специальных норм. Общие правила искового производства — принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу — применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений.

С учетом непосредственного действия ст. 46 Конституции РФ и другого принятого на ее основе федерального законодательства к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, относятся дела: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных органов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда, например, об обжаловании действий должностных лиц в связи с применением административного наказания Здесь проводится иная идея по сравнению с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». Согласно п. 7 названного Постановления ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях. По мнению некоторых авторов (напр.: Жуйков, В. М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц: [Текст] / В. М. Жуйков. — М.: БЕК, 1997. — С. 45) общая глава 23 ГПК РФ распространяется и на порядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, связанных с обжалованием примененных к гражданам административных наказаний.

Специфичны субъективные пределы законной силы судебного решения после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений. Лица, участвующие в деле, и иные лица не могут заявлять в суде идентичные требования (ст. 250 ГПК РФ).

Как видно, процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения дел, отнесенных к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, не так много. Поэтому следует исходить из общего правила: согласно со ст. 246 ГПК РФ данные дела рассматриваются судами по общим правилам искового производства ГПК РФ с особенностями, установленными в гл. гл. 23 — 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. Все это дало основания целому ряду специалистов сделать вывод о необходимости разрешения всех указанных дел в рамках искового производства Черных, И. И. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации: [Текст] / С. А. Алехина, А. Т. Бойнер, В. В. Блажеев и др.; Отв. ред. М. С. Шакарян. — М.: БЕК, 2007. — С. 199.

Итак, предметом судебной деятельности по делам, возникающим из публично-правовых отношений, являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых отношений присущи императивный и властный характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц. Суд разрешает спор не о гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином праве.

1.2 История развития законодательства, регулирующего судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Развитие административной юстиции в России характеризовалось постепенным расширением судебной подведомственности Подробнее об этом см.: Хаманева, Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти: [Текст] / Н. Ю. Хаманева. — М., 1997. — С. 76 — 91. Длительное время возможность обжалования соответствующих административных актов в суд определялась перечнями подведомственных суду дел в данной сфере. Указанные перечни постепенно расширялись. Определенными вехами в данном направлении были ст. 58 Конституции СССР 1977 г., Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» 1987 г. СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г., Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» 1989 г. СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г., а также ряд других законодательных актов и постановлений Комитета конституционного надзора СССР. Весьма позитивный характер имела Декларация прав и свобод человека, принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г., которая закрепила практически неограниченную судебную подведомственность дел, связанных с защитой прав человека.

В настоящее время рамки института административной юстиции значительно расширились, поскольку возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц не ограничены. Практически любой вопрос, находящийся в ведении органов административной юрисдикции, может быть передан на рассмотрение соответствующего компетентного суда.

Так, положения о праве на судебную защиту как праве абсолютном были отражены в Конституции РФ 1993 г. (ст. 46) и Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г. (в настоящее время названный Закон утратил силу). Следует иметь в виду, что в ч. 2 ст. 118 Конституции России речь идет об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства.

Мировая практика показывает наличие различных форм организации системы административной юстиции — путем: создания обособленной системы административных судов; образования квазисудебных органов с возможностью последующей передачи дела на разрешение органов судебной власти; рассмотрения жалоб и заявлений на действия органов исполнительной и законодательной власти в рамках общей судебной системы. судопроизводство публичные правоотношение действие В современной России, несмотря на указание в Конституции РФ на административное судопроизводство, отсутствует специальная, созданная для этих целей система судебных органов. Согласно ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) и др. арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. В этом плане арбитражные суды одновременно разрешают дела в порядке как гражданского, так и административного судопроизводства.

Другая концепция отражена в ГПК РФ. Согласно ст. 5 ГПК РФ правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, в том числе и из публичных правоотношений, осуществляется по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В этом плане суды общей юрисдикции рассматривают и дела из публичных правоотношений в порядке гражданского судопроизводства. В будущем предполагается образование самостоятельной системы специализированных административных судов в составе судов общей юрисдикции.

Контроль за действиями органов власти осуществляется судами в предварительном или последующем порядке. Это достаточно тонкий юридический механизм, позволяющий дозировать нагрузку, которая возлагается на тот либо иной орган гражданской юрисдикции. Предварительный судебный контроль позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий судебный контроль снижает нагрузку на суды, поскольку либо предоставляет полномочие органам административной юрисдикции в так называемом бесспорном порядке разрешить соответствующее дело, либо обязывает заинтересованное лицо обратиться вначале с жалобой в предварительном внесудебном порядке. Тем самым с судов снимается частично нагрузка в связи с возможностью разрешения дела во внесудебной юрисдикции, но в то же время сохраняется в конечном счете право на обращение в суд. От правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публичных правоотношений.

Тенденция развития законодательства об обжаловании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц такова (ст. 46 Конституции РФ), что каждым последующим законом, принимаемым по данным правоотношениям, снимались определенные барьеры, препятствующие обращению в суд, и расширялась компетенция судов общей юрисдикции. Например, сегодня в суд могут быть обжалованы: отказ в выдаче визы на выезд за границу Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2008. — № 4. — С. 21.; решение государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2007. — № 2. — С. 22., об установлении дополнительных пошлин и сборов Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2008. — № 3. — С. 11. Сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание; суду подведомственны дела, связанные с обжалованием гражданином порядка и способа приватизации, в том числе и аукциона Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2007. — № 10. — С. 15.

Решения полномочного органа о регистрации, о приобретении или прекращении гражданства РФ либо о принадлежности к гражданству РФ могут быть обжалованы в суд Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2008. — № 7. — С. 20 — 21.

Могут быть обжалованы в суд отказ в приеме заявлений и ходатайств по вопросам гражданства, нарушение сроков рассмотрения заявлений и другие действия (бездействие), нарушающие порядок рассмотрения дел о гражданстве Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2008. — № 2. — С. 16.

Итак, история развития законодательства, регулирующего судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений, показывает, что развитие административной юстиции в России характеризовалось постепенным расширением судебной подведомственности. В настоящее время возможности судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц практически не ограничены.

1.3 Субъекты и объекты судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Объектом судебной деятельности в рассматриваемом производстве являются публично-правовые отношения, которым, в отличие от частноправовых, присущи императивный и властный характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц. Суд разрешает спор не о гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином правах.

Так, объектами судебного рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих являются названные решения и действия (бездействие).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 10 февраля 2009 г. № 2 дал в п. 1 следующие разъяснения:

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

В качестве одного из участников (субъектов) данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо местного самоуправления, должностные лица.

Как указано в Постановлении от 10 февраля 2009 г. № 2, по правилам, установленным главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):

· федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» В последующ. ред. // СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г., указами Президента Российской Федерации о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в последующ. ред.) // СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г.; Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (в последующ. ред.) // СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г., а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;

· органов государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;

· органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам гл. 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, ч. 3 ст. 254 ГПК РФ).

К должностным лицам, в частности, относятся:

Ш лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);

Ш должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;

Ш должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);

Ш должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда (статья 359 Трудового кодекса Российской Федерации), государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.

В Постановлении от 10 февраля 2009 г. № 2 подробно рассматривается, кто относится к государственным и муниципальным служащим. Эти субъекты определяются в соответствии с положениями Федеральных законов от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» В последующ. ред. // СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г., от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» В последующ. ред. // СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г.

В порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей, решений призывных комиссий); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации.

По правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий. К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости.

Рассмотрим пример из практики. Решением Красносельского районного суда Костромской области от 22 сентября 2004 года заявление гражданина Е. Н. Горшкова об оспаривании бездействия должностного лица — председателя сельскохозяйственного производственного кооператива «Красный прибой» было оставлено без движения со ссылкой на то, что председатель сельскохозяйственного производственного кооператива не относится к тем органам и должностным лицам, действия и решения которых могут быть обжалованы в суд в порядке главы 25 ГПК РФ. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Е. Н. Горшков оспаривал конституционность положения 245 ГПК РФ, согласно которому суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. По мнению заявителя, данная норма, а также главы 23 и 25 ГПК РФ в целом, как не предусматривающие возможность обжалования в суд решений, действий (бездействия) должностных лиц сельскохозяйственных производственных кооперативов, нарушают его права, гарантированные ст.ст. 45 (ч. 2) и 46 (ч. 2) Конституции РФ. Конституционный Суд РФ не нашел оснований для принятия жалобы к рассмотрению. Суд указал, что отсутствие в ст. 245 ГПК РФ, а также в других статьях глав 23 и 25 ГПК РФ указания на возможность рассмотрения судом дел об оспаривании решений и действий (бездействия) должностных лиц сельскохозяйственных производственных кооперативов не препятствует заявителю обратиться за защитой своих прав и законных интересов в суд с соответствующим заявлением по правилам искового производства с соблюдением общих правил подсудности дел по спорам о защите субъективного права Определение Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 N 352-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горшкова Евгения Николаевича на нарушение его конституционных прав статьей 245, главами 23 и 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г.

Заявителями по делам, возникающим из публичных правоотношений, могут быть:

Ш граждане;

Ш юридические лица;

Ш органы государственной власти, органы местного самоуправления, оспаривающие обязательные для исполнения ими решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не связанные с осуществлением заявителями властных полномочий (например, оспаривание органом местного самоуправления отказа регистрирующего органа в государственной регистрации устава муниципального образования или нарушения срока такой регистрации).

В соответствии с частью 1 статьи 46 ГПК РФ граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом. Согласно правилам, закрепленным в статье 398 ГПК РФ, заявителями по этим делам могут также выступать иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации;

Ш на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, за защитой прав и свобод конкретного гражданина об оспаривании решений, действий (бездействия), в результате которых для него наступили последствия, названные в статье 255 ГПК РФ, при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность См. также: Приказ Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» // СПС «Консультант-Плюс» по сост. на 15 авг. 2012 г.

Итак, в качестве одного из участников производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо местного самоуправления, должностные лица. Стороны в данном производстве не принято именовать истцом и ответчиком. С одной стороны выступает гражданин либо, в определенных случаях, организация, оспаривающие соответствующий акт, действие, бездействие, а с другой стороны — орган исполнительной власти либо местного самоуправления, организация, должностное лицо, чьи акты, действия, бездействие являются предметом судебной проверки.

Глава 2. Специфика гражданского судопроизводства по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

2.1 Подведомственность и подсудность дел об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

Каждый из органов судебной власти: Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ — разрешает отнесенные к их ведению дела в публично-правовой сфере.

В соответствии со ст. 254 ГПК РФ гражданин или организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Они вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

Таким образом, здесь установлена смешанная подведомственность, допускающая возможность выбора между судебным и административным порядком обжалования и в любом случае допускающая возможность обращения к суду.

Многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только в производстве из административно-правовых отношений, но и в исковом и в особом производстве. Так, согласно пп. 2 ч. 1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ гражданские права и обязанности возникают помимо других оснований из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства, например споры об отказе в приватизации жилого помещения, об отказе в выдаче ордера.

Необходимо также иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, пунктом 5 статьи 101.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ) установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе.

В Постановлении от 10 февраля 2009 г. № 2 (п. 6) указано, что в соответствии с ч. 3 ст. 22 ГПК РФ судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, за исключением дел, отнесенных федеральным конституционным законом или федеральным законом к ведению арбитражных судов.

Как быть в том случае, если действиями одного органа, должностного лица (должностных лиц) нарушены одновременно права как граждан, так и организации, когда эти требования по субъектному составу подведомственны одновременно суду общей юрисдикции, а в другой части — арбитражному суду? В этом случае следует исходить из коллизионных правил ч. 4 ст. 22 ГПК РФ, согласно которым при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду, а другие — арбитражному суду, все требования подлежат рассмотрению в суде, если их раздельное рассмотрение не является возможным.

Опубликованная судебная практика свидетельствует также о возможности одновременного обжалования действий как государственного органа, так и должностных лиц в одном судебном процессе, если это вызвано особенностями определения их компетенции в сфере ведения органов исполнительной власти. Например, в практике Верховного Суда РФ было признано правомерным одновременное обжалование в суде в рамках одной жалобы бездействий мэра г. Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1996. — № 5. — С. 2 — 3., одновременное обжалование действий мэра г. Москвы, Правительства г. Москвы, комиссии по жилищным вопросам, прописке и выписке граждан при Моссовете, 177-го отделения милиции г. Москвы Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1992. — № 1. — С. 1 — 2.

Такой подход вполне оправдан и соответствует ст. 46 Конституции РФ. Думается, что данная практика сохраняет свое значение применительно и к ныне действующему ГПК РФ.

В судах общей юрисдикции независимо от состава участников правоотношений, из которых возникло требование, не могут рассматриваться дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 3 ч. 1 и ч. 2 ст. 33 АПК РФ). Однако дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонения от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции. Вопрос о подведомственности дел об оспаривании отказа в государственной регистрации редакции средства массовой информации или уклонения от такой регистрации подлежит разрешению в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, в которой организуется редакция.

Согласно положениям ч. 2 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При применении указанных положений необходимо учитывать, что действующее законодательство не относит к индивидуальным предпринимателям нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов.

В порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании следующих решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ):

Ш решений, действий (бездействия), совершенных указанными в статье 123 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) лицами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство). Вместе с тем в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, а также действия должностных лиц оперативно-розыскных органов, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации, или предоставивших такие сведения не в полном объеме;

Ш решений, действий (бездействия), связанных с разрешением уполномоченными органами вопроса об освобождении от уголовной ответственности (в частности, об обжаловании лицом, отбывшим наказание, неприменения в отношении него акта об амнистии);

Ш прямо названных в УПК РФ решений и действий, которые не связаны с каким-либо возбужденным уголовным делом: постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 1 ст. 125 УПК РФ), отказа в приеме сообщения о преступлении (ч. 5 ст. 144 УПК РФ), решения Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя о выдаче лица (ст. 463 УПК РФ);

Ш решений, для которых главой 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в части 3 статьи 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

Ш решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.

Рассмотрим пример из судебной практики. Прохоров обжаловал в суд ряд документов, которые по существу являлись доказательствами по уголовному делу по его обвинению в совершении преступления. Поэтому Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила в силе определение о прекращении производства по гражданскому делу, указав, что проверка и оценка доказательств по уголовному делу производится судом при рассмотрении уголовного дела по правилам УПК РФ Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2008. — № 7. — С. 21 — 22.

Вместе с тем дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам главы 25 ГПК РФ.

Несоблюдение лицом, уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований УПК РФ и КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам их рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например, направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию (оспариванию) документ, вынесенный по результатам рассмотрения процессуального вопроса.