Охрана морских биологических ресурсов

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ В СФЕРЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

§ 1.1 Международно-правовое регулирование отношений в сфере охраны морских биологических ресурсов

§ 1.2 Особенности развития национального законодательства в области рационального использования и охраны морских биологических ресурсов ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

§ 2.1 Правовое регулирование деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации по контролю в сфере охраны морских биологических ресурсов

§ 2.2 Перспективы совершенствования правового регулирования деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в области охраны морских биологических ресурсов ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время наблюдается следующая ситуация — экспорт рыбных товаров из Российской Федерации в последние годы составляет 1,1 млн. тонн. Более 90 процентов его приходится на рыбную продукцию низкой степени переработки. В то же время импорт рыбной продукции в 2002 году увеличился по сравнению с 1991 годом в 2,8 раза и составил 610 тыс. тонн. И это несмотря на то, что по данным статистических органов Российской Федерации среднедушевое потребление рыб и рыбных товаров в стране в 2000 г. составило 10,4 кг против 20,3 кг в 1990 г См.: Чичельницкий И. М. Оценка реального уровня потребления рыбных товаров // Рыбное хозяйство. — 2003. — № 4. — С. 9. Уровень же потребления во всем мире составляет уже 15−16 кг в год на человека См.: Гаврилов Р. В., Романов Е. А. Трудная судьба рыбного хозяйства России в начале XXI века // Рыбное хозяйство. — 2003. — № 6. — С. 9. В США, где жители традиционно предпочитают продукты птицеводства и животноводства, среднедушевое потребление морепродуктов достигло 23 кг, а в Японии и Исландии — 65−70 кг в год См.: Зиланов В. К. Морской узел // Независимая газета. — 1999. — 22 окт.

В условиях ограничения доступа российских промысловых судов в морские пространства, находящихся под юрисдикцией иностранных государств, возрастает роль промысловых запасов биологических ресурсов морских вод, на которые распространяются суверенные права Российской Федерации, и в частности российской исключительной экономической зоны. Доля внутренних водоемов (Каспийское, Белое моря, реки, озера, водохранилища, а также товарные рыбоводные хозяйства) в общем вылове сравнительно невелика — в 1998 году было выловлено 267,6 тыс. т, или 6% См.: Дворянков В. А. Рыболовство России накануне перемен. — М., 2000. — С. 74. Как отмечается в научной литературе, посвященной вопросам рыболовства, рациональное освоение и использование биоресурсов национальной исключительной экономической зоны (5−6 млн. т ежегодного вылова плюс развитие морской аквакультуры) могут обеспечить рекомендуемые нормы среднедушевого потребления не хуже, чем в советский период См.: Теория и практика морской деятельности: Серия науч. публ. / Под общ. ред. Войтоловского Г. К. — Вып. 1. Размышления о рыболовстве: поиск подходов к устойчивому рыболовству (колл. авт.). — М., 2003. — С. 114.

Существенно возросли масштабы незаконного промысла морских биологических ресурсов и нелегального вывоза рыбной продукции за рубеж. Так, около 80% морепродукции, вывозимой за рубеж, по-прежнему не декларируется и выпадает из-под валютного и таможенного контроля См.: Куда уплывает рыба // Президентский контроль. — 2003. — № 2. — С. 10. Сравнительные показатели ввоза, например, в Японию продукции морского рыбного промысла, добытой в территориальных водах, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе России, по данным российской и японской статистики, имеют расхождения как по объему, так и по стоимости. Анализ этих данных свидетельствует, что неучтенные поставки в порты Японии рыбной продукции, добытой российскими судами в исключительной экономической зоне России, составляют ежегодно от 83 до 117 тыс. т. Это негативно сказывается на состоянии рыболовства, и в первую очередь на запасах ценных видов морских биологических ресурсов.

Таким образом, можно отметить, что расхищение морских биологических ресурсов представляет собой серьезную угрозу национальной безопасности Российской Федерации и ее ключевым компонентам — продовольственной, экономической и экологической безопасности.

В этих условиях одним из путей решения данной проблемы является усиление охраны со стороны государства за рациональным использованием морских биологических ресурсов.

Оценивая нынешнее состояние организации контроля, следует признать, что он стал неуправляемой системой, представляющей совокупность большого количества различных элементов. Появление новых контрольных органов далеко не всегда сопровождалось разграничением их задач, прав и обязанностей как между собой, так и между вновь возникающими и уже имеющимися органами контроля. Это привело к непомерному росту количества данных органов и дублированию в их деятельности, во многом превратило контроль в орудие ведомственности, далекое от защиты общегосударственных интересов. В результате сложившегося положения происходит распыление средств на организацию контроля, и как следствие — снижение его эффективности. Так, органы морской охраны ведущего в области контроля за рациональным использованием морских биологических ресурсов федерального органа исполнительной власти — ФСБ России из-за отсутствия достаточных сил и средств для постоянного нахождения патрульных судов в морских контрольных пунктах осуществляли проверку только трети добывающих и транспортирующих судов.

Назревшим вопросом является создание комплексного контроля со стороны государства путем слияния органов с однородными контрольными функциями. При решении этой проблемы многие авторы приводят в качестве аргументов своим доводам зарубежный опыт, в частности США См., например: Харламов И. Контроль на море, или метаморфозы рыбоохранной деятельности // Рыболовство России. — 2002. — № 6. — С. 22−24; Налетов И. И. Совершенствование экономико-организационного механизма природопользования в морских пространствах России. Дис… канд. экон. наук: (08.00.05) / ВИЭМС. — М., 2002; Алексеенко А. А., Черный Э. И. Кто должен охранять морские ресурсы (Чиновники, рыбная мафия и государственные интересы) // Независимая газета. — 1998. — 5 мая. Но довольно часто опыт США воспринимается весьма субъективно, на основе фрагментарных, поверхностных, популистских представлений, что приводит либо к непомерному восхвалению американских моделей и подходов, либо к необоснованному отрицанию их полезности.

Как справедливо отмечает А. Н. Вылегжанин, в США создана одна из самых разработанных юридичес-ких основ сохранения и использования морских биологических ресурсов. США внесли значительный позитивный вклад в рационализацию современного междуна-родно-правового режима управления морскими биоресурсами (прежде всего, запасами тихооке-анских анадромных, запасами минтая в центрально-беринговоморском районе, биоресурсами в центральной части Охотского моря). «Свои нацио-нальные интересы в области управления морски-ми биоресурсами США защищают, как правило, весьма результативно, в полной мере используя международно-правовые возможности».

Вопросы, связанные с рациональным использованием морских биологических ресурсов активно обсуждаются в последние годы в научной литературе и средствах массовой информации.

Большое внимание правовому статусу морских биологических ресурсов уделяется в работах таких авторов, как А. Н. Вылегжанин, Г. А. Волков, С. П. Головатый, С. В. Молодцов и др.

Цель дипломной работы состоит во всесторонней оценке правовых норм, которые применимы к охране морских биологических ресурсов, определении внутренних противоречий, очевидных пробелов в действующем законодательстве, выявлении недостатков в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в указанной сфере, и в выработке предложений по дальнейшему совершенствованию нормативной базы в данной области.

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ В СФЕРЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ МОРСКИХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

§ 1.1 Международно — правовое регулирование отношений в сфере охраны морских биологических ресурсов

Одной из основных задач пограничной политики Российской Федерации, согласно Основам пограничной политики Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г., является создание условий для обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.

Пунктом 3.2 Основ пограничной политики Российской Федерации пограничная безопасность определяется как важнейшая составная часть национальной безопасности, представляющая собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации, охватывающем государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.

Одной из серьезных угроз национальным интересам и безопасности Российской Федерации в пограничном пространстве является расхищение национальных богатств Российской Федерации. Представляется, что к составной части этой угрозы можно отнести и незаконный промысел морских биологических ресурсов.

Экологические проблемы, начиная с середины прошлого века, быстрыми темпами стали приобретать все большее значение для человечества. Одна часть из них связана с возросшей потребностью людей к уровню своего жизненного комфорта, другая — с неконтролируемым относительно возможных последствий научно-техническим прогрессом, третья — с резким приростом в масштабах планеты населения и т. д. Одной из проблем в области экологии является проблема сохранения биоразнообразия планеты. Так, по данным, собранным Мировым центром мониторинга сохранения природы, к середине ХХI в. исчезнет примерно 25% всех существующих на планете видов живой природы. 95% всей живой природы в настоящее время сосредоточено в районах под суверенитетом и юрисдикцией государств.

Проблема сохранения биоразнообразия планеты требует своего скорейшего разрешения. Причем меры, предпринимаемые отдельными государствами в этой области, зачастую не смогут стать выходом из сложившейся ситуации стремительной деградации окружающей среды. Необходимы совместные усилия большинства государств по регулированию вопросов рационального использования и сохранения природных ресурсов. В связи с этим особую значимость в данной сфере приобретает механизмы международно-правового регулирования.

Рост обеспокоенности мирового сообщества тем, что биологическое разнообразие существенно сокращается в результате различных видов общественной деятельности, а также желание упрочить и дополнить уже существующие международные соглашения о сохранении биологического разнообразия и устойчивом использовании его компонентов привели к разработке и принятию Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) См.: СЗ РФ. 1996. — № 19. — Ст. 2254.

Нормы Конвенции о биологическом разнообразии направлены на обеспечение сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов. Центральным из основных принципов Конвенции является признание суверенного права государства разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды. Государство несет ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или под их контролем не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.

Однако, как отмечает А. Н. Вылегжанин: «…из предметного анализа текста Конвенции в контексте современной системы международного права вытекает, что государство — участник Конвенции 1992 г. в вопросе сохранения биологических природных ресурсов даже в пределах своей государственной территории связано не только национальным законодательством, но и применимыми международно-правовыми нормами» См.: Вылегжанин А. Н. Конвенция о биологическом разнообразии // Право и политика. — 2000. — № 10.

Норм, предусматривающих конкретные меры по сохранению живой природы, в Конвенции о биологическом разнообразии не содержится. Меры, в ней предусмотренные, носят широкий, масштабный характер, но не претендуют на высокое регулятивное качество.

Среди международных договоров, непосредственно касающихся проблем сохранения и рационального использования морских биологических ресурсов, центральное место занимает Конвенция ООН по морскому праву, принятая 10 декабря 1982 г. в Монтего-Бей. Данная Конвенция устанавливает определенные правовые режимы для обозначенных в ней морских районов, а также права и обязанности прибрежного государства в отношении морских биологических ресурсов данных районов. Помимо этого Конвенция содержит постановления, устанавливающие права и обязанности государств по управлению конкретными видами морских ресурсов (анадромными; катадромными; трансграничными; далекомигрирующими).

Согласно Конвенции ООН 1982 г. суверенитет прибрежного государства распространяется на внутренние морские воды. Суверенитет прибрежного государства распространяется и за пределами его сухопутной территории и внутренних морских вод на примыкающий морской пояс, называемый территориальным морем.

В силу того, что внутренние морские воды, территориальное море, а также морское дно под этими пространствами составляют часть государственной территории прибрежного государства, оно суверенно устанавливает режим сохранения и использования биологических ресурсов в этих морских районах См.: Вылегжанин А. Н., Зиланов В. К. Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: Теория и документы. — М., 2000. С. 21. .

Принятием Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. международное сообщество впервые признало право прибрежных государств на объявление ими 200-мильных исключительных экономических зон у своего побережья, в которых они могут осуществлять суверенные права, функционально ограниченными и имеющими четкую целевую направленность, в том числе и в отношении биологических ресурсов. Характеризуя юридическую природу этих прав прибрежного государства, С. В. Молодцов писал, что «для обозначения того, что прибрежное государство в отношении ресурсов указанного морского района (экономической зоны — Е.С.) пользуется в принципе той же полнотой власти, как и в отношении ресурсов собственной территории. В договорной практике употребляется термин «суверенные права в целях разведки и разработки естественных ресурсов». С. В. Молодцов также отмечает, что по своему характеру указанные права приравниваются к правам, вытекающим из суверенитета; вместе с тем они не распространяются на само морское пространство См.: Молодцов С. В. Правовой режим морских вод. — М., 1982. — С. 112−113. По мнению Д. А. Гаврилина, под термином «суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов», содержащимся в п. 1 «а» ст. 56 Конвенции 1982 года, скрывается, в первую очередь, правовой режим рыболовства в исключительной экономической зоне.

Осуществляя свои права и выполняя свои обязанности в исключительной экономической зоне прибрежные государства обязаны учитывать права и обязанности других государств.

Среди основных прав прибрежного государства на морские живые ресурсы можно выделить следующие:

— право на определение допустимого улова биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне;

— право на полное использование всех биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне, в отношении которых прибрежное государство определило допустимый улов.

Прибрежное государство наделено суверенным правом принимать меры, направленные на сохранение биологических ресурсов в исключительной экономической зоне. Помимо определения прибрежным государством допустимого улова биологических ресурсов в своей исключительной экономической зоне к мерам, направленным на сохранение биологических ресурсов можно отнести обеспечение вышеуказанным государством, с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных, надлежащих мер по сохранению и управлению ресурсами, чтобы их состояние не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации.

В отношении управления живыми ресурсами Конвенция ООН по морскому праву предоставляет прибрежным государствам правомочия определять виды, которые могут вылавливаться, и устанавливать квоты вылова в отношении конкретных запасов или групп запасов, либо вылова на каждое судно в течение какого-либо периода времени, либо вылова гражданами любого государства в течение определенного периода. Предметом регулирования прибрежным государством могут стать сезоны и районы рыбного промысла, виды, размеры и количество орудий лова, а также типы, размеры и количество рыболовных судов, которые могут быть использованы. Прибрежное государство вправе устанавливать возраст и размер рыбы и других видов, которые могут вылавливаться.

Конвенция 1982 г. закрепляет за прибрежным государством право принимать меры по контролю за деятельностью судов в своих исключительных экономических зонах. Среди этих мер в Конвенции выделены следующие:

1. определение информации, требуемой от рыболовных судов, включая статистические данные об уловах и промысловом усилии, а также сообщения о местонахождении судна;

2. размещение прибрежным государством наблюдателей или стажеров на борту таких судов;

3. установление обязательной выгрузки такими судами всего или какой-либо части улова в портах прибрежного государства;

4. установление положений и условий, относящихся к совместным предприятиям или другим совместным мероприятиям;

5. определение потребностей в подготовке персонала и передаче технологии рыбного промысла, включая требования о расширении возможностей прибрежного государства по проведению рыбохозяйственных исследований и процедур обеспечения выполнения.

Одним из ключевых элементов правового режима исключительной экономической зоны является специальное регулирование прав и обязанностей государств в отношении трансзональных и трансграничных запасов рыб. Трансзональные запасы включают запасы морских организмов, ареал обитания которых находится в пределах 200 миль от побережья, но пересекает границу между экономическими зонами соседних государств См.: Вылегжанин А. Н., Зиланов В. К. Указ. сочин. С. 33.. К трансграничным же относятся запас или запасы ассоциированных видов, встречающихся как в исключительной экономической зоне, так и в районе, находящемся за ее пределами и прилегающем к ней, т. е. в открытом море.

А.Н. Вылегжанин отмечает, что современной практикой государств остро поставлены вопросы правового режима природных ресурсов в тех морских районах, которые удалены более чем на 200 морских миль от побережья и окружены полностью исключительной экономической зоной одного или нескольких государств. В официальных документах, а также в зарубежной юридической литературе такие морские районы нередко называются для краткости «анклавами открытого моря».

Для России особое значение имеют берингоморский и охотоморский анклавы. Так, например, отсутствие контроля за промыслом минтая в анклаве Берингова моря привело к разрушению его запасов. В целях недопущения варварской добычи биологических ресурсов в будущем по предложениям России и США была разработана Конвенция о сохранении ресурсов минтая и управления ими в центральной части Берингова моря (принята 16 июня 1994 г. в Вашингтоне). Аналогичная ситуация сложилась и в случае с живыми ресурсами Охотского моря. Однако должного разрешения этот вопрос на международном уровне пока не получил.

Как отмечает А. Н. Вылегжанин, Соглашением 1995 г. о запасах трансграничных и далекомигрирующих видов рыб усилен, по сравнению с Конвенцией 1982 г., глобальный режим сохранения биологических ресурсов Мирового океана См.: Вылегжанин А. Н. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане. — С. 24. Одним из способов этого усиления стало придание мерам сохранения, принятым участником регионального соглашения, юридически обязательной силы для государства, не являющегося его участником, но использующего в данном регионе запасы, являющихся объектом указанного соглашения.

Вопрос о полномочиях прибрежных государств в отношении далеко мигрирующих видов стал предметом длительных дискуссий на III Конференции ООН по морскому праву. Согласно п. 1 ст. 64 прибрежное государство и другие государства, граждане которых ведут в данном районе промысел далеко мигрирующих видов, перечисленных в Приложении I к Конвенции, сотрудничают прямо или через соответствующие международные организации в целях обеспечения сохранения таких видов и содействия их оптимальному использованию во всем этом районе как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами. Целью данного положения Конвенции является наложение определенных ограничений на общий режим осуществления суверенных прав прибрежного государства по Части Конвенции в отношении отдельного вида рыбы, сужение общего режима в целях защиты и оптимального управления далеко мигрирующими видами. В районах, для которых не существует соответствующей международной организации, прибрежные государства и другие государства, граждане которых ведут промысел этих видов в данном районе, сотрудничают с целью создания такой организации и участвуют в ее работе. Таким образом, можно сделать вывод, что обязанность по взаимодействию сформулирована шире, чем в ст. 62 Конвенции ООН 1982 г., поскольку оптимальное использование далеко мигрирующих видов должно быть обеспечено во всем этом районе, как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами.

Часть V Конвенции 1982 г. предусматривает особый порядок защиты морских млекопитающих в связи с их биологическими особенностями (в частности, отмеченную способность морских млекопитающих проходить огромные расстояния в сравнительно короткое время, т. е. пересекать морские районы с разным правовым режимом). Согласно ст. 65 Конвенции подтверждаются права прибрежного государства или в соответствующем случае компетенции международной организации запрещать, ограничивать или регулировать промысел морских млекопитающих более строго, чем это предусмотрено в Части V Конвенции ООН 1982 г. Государства сотрудничают с целью охраны запасов морских млекопитающих, а в отношении китообразных осуществляют, в частности, деятельность через надлежащие международные организации с целью их охраны, управления их запасами и изучения.

Специальный международно-правовой режим установлен для управления запасами анадромных видов. Анадромные виды, проводя начальный этап своей жизни в пресных водоемах, мигрируют затем в море и после длительных миграций в морской воде возвращаются, как правило, в водоем происхождения для нереста См.: Вылегжанин А. Н., Зиланов В. К. Указ. сочин. С. 27.. Одним из примеров анадромных видов является лосось. Следует подчеркнуть, что самые крупные запасы лососей нагуливаются в северной части Тихого океана (объем промысла — более 600 тыс. тонн в год) См.: Международное морское право: Учеб. пособие. / Под ред. С. А. Гуреева — М., 2003. — С. 351. Это представляет особый интерес для Российской Федерации при решении вопросов сохранения этих видов рыб, так как определенная часть данных ресурсов образуется в ее реках В связи с этим Российская Федерация является одной из сторон, ратифицировавших Конвенцию о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1995 г.

Согласно Конвенции 1982 г. государства, в реках которых образуются запасы анадромных видов, в первую очередь заинтересованы в таких запасах и несут за них первоочередную ответственность. Понятие заинтересованности государства происхождения анадромных видов характеризует экономическую составляющую правового режима добычи этих видов, в то время как первоочередная «ответственность» государства происхождения подразумевает его обязанность обеспечить сохранение данных видов в соответствии с их биологическими характеристиками.

Обязанностью государства происхождения запасов анадромных видов является обеспечение их сохранение путем принятия соответствующих мер по регулированию рыбного промысла во всех водах к берегу от внешних границ своей исключительной экономической зоны и рыбного промысла, предусмотренного в пункте 3 «b» ст. 66 Конвенции ООН 1982 г. Упомянутые в подпункте «b» государства участвуют на основе соглашения с государством происхождения в осуществлении мер по возобновлению запасов анадромных видов, в особенности путем участия в расходах на эти цели. Однако воля государства происхождения при согласовании имеет приоритет.

А.Н. Вылегжанин выразил мнение о том, что в развитии международного морского права обозначилась тенденция на региональном уровне к ужесточению норм о сохранении анадромных видов. «На практике применяются положения региональных договоров о запрете промысла этого ценного природного ресурса в районах за пределами 200 миль от исходных линий, а не компромиссные положения Конвенции ООН 1982 г. о возможном таком промысле» См.: Вылегжанин А. Н. Международно-правовые основы природоресурсной деятельности государств в Мировом океане. — С. 176. Одним из примеров такого регионального договора является Конвенция о сохранении запасов анадромных видов рыб в северной части Тихого океана 1995 г., принятая Канадой, Японией, Российской Федерацией и США.

Нормами Конвенции ООН по морскому праву устанавливается особый правовой режим эксплуатации запасов катадромных видов, начальный период жизненного цикла которых проходит в открытом море, в то время как больший период жизни катадромные виды проводят в пресноводных реках и озерах. Управлению катадромными видами посвящена ст. 67 Конвенции ООН 1982 г., в соответствии с п. 1 которой за управление этими запасами и обеспечение мигрирующей рыбе доступ в свои воды и выход из них несет ответственность прибрежное государство, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла. Промысел запасов катадромных видов ведется только в водах к берегу от внешних границ исключительных экономических зон. Когда промысел ведется в исключительных экономических зонах, он подпадает под действие ст. 67 и других положений Конвенции ООН 1982 г., касающихся рыболовства в этих зонах. В случае, когда запасы катадромных видов мигрируют через исключительную экономическую зону другого государства, независимо от того, молодь это или половозрелая рыба, управление такими запасами, включая их промысел, регулируется соглашением между государством, в водах которого запасы катадромных видов проводят большую часть своего жизненного цикла, и другим заинтересованным государством. Такое соглашение должно, согласно п. 3 ст. 67 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. обеспечивать рациональное управление этими запасами и принимать во внимание обязанности государств в отношении поддержания этих запасов. В данном случае Конвенция идет на шаг дальше требования согласовывать действия государств и требует от государств «урегулировать» управление указанными видами в соглашении, т. е. не просто провести консультации (переговоры), но и достичь соглашения по вопросам управления указанными видами.

Помимо этого, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. содержит статью, посвященную обеспечению выполнения законов и правил прибрежного государства, только в разделе, касающегося режима исключительной экономической зоны (ст. 73).

Наказания, налагаемые прибрежным государством за нарушение законов и правил рыболовства в исключительной экономической зоне, не могут включать тюремное заключение, при отсутствии соглашения заинтересованных государств об обратном, или любую другую форму личного наказания. Отсутствие норм, регулирующих этот вопрос в пределах континентального шельфа, позволяет сделать вывод о том, что государства пошли по пути признания личного наказания за нарушения порядка ведения исследований и разработки ресурсов, в том числе и «сидячих» видов, континентального шельфа См.: Международные условия исследования и эксплуатации биологических ресурсов океана / Отв. ред. Студеницкий С. А. — М., 1985. — С. 45.

§ 1.2 Особенности развития национального законодательства в области рационального использования и охраны морских биологических ресурсов

Все относящиеся к рыболовству русские законы, вплоть до второй половины XIX века, являлись более или менее случайными, не согласованными друг с другом, не основанными на научном исследовании промысла См.: О новом рыбном законе (Проект общего устава рыболовства) / Департамент земледелия Г. У. З. и З. — СПб., 1907. — С. 11. Одни из первых постановлений, относящихся к рыбным промыслам, можно найти уже в Уложении царя Алексея Михайловича. Так, например, указом 1668 г. запрещено было рыбакам ловить в Переяславском озере мелких сельдей «на обиход великаго государя, и на себя, и на продажу» См.: Пушкарев Н. Краткая история и обзор действующих правил рыболовства в России. — СПб., 1904. — С. 2. Затем в течение всего XVIII века издается ряд указов, вначале до Екатерины II, направленных к ограждению интересов казны, так как рыболовство считалось в большинстве случаев правительственной регалией, а затем, после провозглашения в 1762 г. свободы рыболовства, начинается законодательное нормирование всего промысла.

Наибольшее развитие законы о рыболовстве приобретают в XIX в. В начале XX века исключительно рыболовству было посвящено уже около 587 статей. Однако следует отметить, что законы того времени имели сравнительно мало положений, носящих общий для всего государства характер. Основная их часть имела отношение к тому или иному промысловому району. Как отмечает Н. Н. Белявский, основным недостатком законодательства того времени являлось то, что оно «…крайне мало содержало общих постановлений о рыболовстве, но зато подробно регламентировало отправление промысла по отдельным речным системам и водным промыслам» См.: Белявский Н. Н. Полицейское право (Административное право).- Петроград, 1915. — С. 340.

Помимо специальных законов Великого княжества Финляндского, Привислинского края и т. д., специальных рыболовных конвенций (русско-румынской, русско-норвежской), существовали узаконения, касающиеся чисто русских владений. Данные владения можно разбить на две группы. Первая из этих групп обнимала такие районы, в которых рыболовство принадлежало определенной общественной организации, составляя ее собственность, и регулировалась определенными правилами и законами, основанными на традициях и общем укладе правовой жизни. К этой группе относились воды Донского, Кубанского, Уральского, Терского и Астраханского казачьих войск См.: Пушкарев Н. Указ. сочин. С. 6 Как отмечает Н. Пушкарев, «старинные положения о донском (в 1835 г. — Е.С.) и черноморском (в 1842 г. — Е.С.) казачьем рыболовстве являются у нас первым сводом не только полицейских правил, в строгом смысле слова, по части рыболовства, но и охранительных мер, имеющих в виду увеличение рыбных богатств». Вторую группу составляли такие районы, в которых рыболовство не представляло частной собственности целой общественной организации, отдельного сословия (как казаки), а потому и специальные по рыболовству узаконения не обнаруживали такой тесной связи с общественной организацией рыболовов, а введены были в разное время, как результат различных причин.

С устройством особых управлений государственных имуществ в Туркестанском и Приамурских краях, рыболовство в Аральском море и реках Амударье и Сырдарье, в Амуре с лиманом и в морских водах Дальнего Востока также было подчинено некоторым ограничительным правилам, имеющим в виду сохранение рыбных запасов и издаваемым в инструкционном порядке местными генерал-губернаторами. Большая часть указанных правил вошла в различные издания Устава сельского хозяйства 1903 г.

Следует отметить, что вряд ли было целесообразно регулировать рыболовство отдельных районов столь детально на законодательном уровне, да и число статей данных узаконений, которые «содержали в себе меры к упорядочению и защите рыболовства», было ничтожно мало.

Все рыбные ловли, состоящие в пользовании казачьих войск, находились в ведении Военного министерства. Казенные же рыболовные воды, а также рыбный и звериный промыслы в реках вообще, в морях и озерах состояли в заведывании Министерства земледелия и государственных имуществ См.: Пушкарев Н. Указ. сочин. С. 12. С 1894 г. рыбный промысел в Российской Империи находился в ведении Департамента земледелия при Министерстве земледелия и государственных имуществ См.: Свод законов Российской Империи. — Т. 1, ч. 2. — СПб., 1892 г. — П. 2 и 70 прил. к ст. 619. До этого регулирование рыбного промысла осуществлялось Министерством государственных имуществ. (в дальнейшем функции этого министерства отошли в 1905 г. к Главному управлению землеустройства и земледелия, но в октябре 1915 г. этому ведомству был возвращен прежний министерский статус). В распоряжении министра земледелия и государственных имуществ состояли инспекторы по рыбной части.

Если относительно организации государственного управления рыбным промыслом в центре все было довольно ясно (хотя, следует отметить, что и она четкой структуры не имела), то об организации этого управления на местах и о распределении контрольных функций в отношении промысла этого сказать нельзя. Это было обусловлено отсутствием единого государственного контрольного органа в области рыболовства.

Контрольную деятельность осуществляло большое количество различных органов и лиц. Кроме общей полиции в районах эксплуатации казенных, общественных и некоторых частных промыслов существовали местные учреждения по делам рыболовства и рыболовная полиция. Так, например, для заведывания казенными рыбными промыслами в водах восточной части Закавказского края было организовано в г. Баку «управление рыбными промыслами». Морские воды, состоящие в заведывании управления рыбными промыслами, вверялись надзору смотрителей, объездчиков и старост. Промысловая полиция по другим водным бассейнам оставляла желать лучшего. В помощь правительственному надзору организовывался и местный контроль, в лице особых казачьих смотрителей, выборных депутаций, участковых старост и пр.

Определенным образом в контроле за деятельностью рыбачьих судов и лодок участвовала и флотилия Отдельного Корпуса Пограничной Стражи при Министерстве финансов. В ее обязанности входили осмотр всех приходящих с моря рыбачьих и мелких судов в целях наблюдения за тем, чтобы они не провозили контрабанды и не перевозили в нарушение закона людей См.: Свод законов Российской Империи. — Том VI. Уставы таможенные. — СПб., 1905. — С. 133. Однако отдельным правом на осуществление контроля за промысловой деятельностью судов Корпус наделен не был.

Таким образом, следует отметить факт отсутствия в Российской Империи единой для всех водных бассейнов системы построения государственного контроля за рыбным промыслом.

В дореволюционный период морское рыболовство в правовом отношении было урегулировано довольно слабо. Так, например, в Уставе сельского хозяйства практически не содержалось положений, посвященных промыслу в дальневосточных морях. Промысел в этих морях, как уже отмечалось выше, регулировался на местном уровне временными инструкциями генерал-губернаторов, издаваемых сроком от 1 до 3 лет. Как замечает Б. К. Гиндце, морское рыболовство в северных водах Российской Империи также не регулировалось какими бы то ни было узаконениями на высшем уровне. Довольно детально был определен в правовом отношении лишь рыбный и звериный промысел в Каспийском море, частично — в Аральском, Черном и Азовском морях.

На основании старинных указов, восходящих до Петра Великого, морские воды, даже при местах действительно заселенных, частному владению подлежать не могли, но должны были оставаться в общем и свободном для всех пользовании.

Морской считалась такая рыбная ловля, которая велась на расстоянии не менее трех морских миль от морского берега, — она считалась свободной для всех, независимо от подданства. Прибрежная рыбная ловля совершалась в береговой полосе шириной в три мили, и она принадлежала собственным подданным, но также на общих началах См.: Тарасов И. Т. Очерки науки полицейского права. — М., 1897. — С. 626.

Таким образом, одной из проблем, которая стояла перед законодательной властью того времени была выработка общих положений, касающихся вопросов рыболовства и охватывающих всю Российскую Империю, в целях упорядочения промысловой деятельности и введения определенных охранных мер на законодательном уровне. Разработка правил рыболовства, общих для всей Империи, началась в середине 30-х гг. XIX века. Большим шагом вперед в этом направлении была работа, проведенная экспедициями фон Бэра и Данилевского, о которых упоминалось выше. С того времени и до революции 1917 г. разными лицами предпринималось более семи попыток разработать Общий устав рыболовства См.: Гиндце Б. К. Указ. сочин. С. 1 .

Принципиально новым в разработанных в различное время проектах Общего устава рыболовства было то, что в них были закреплены положения о местных органах — губернских и районных комитетах (присутствиях) по рыболовству, которым отходила большая часть функций по разработке местных правил рыболовства. Как отмечалось в литературе того времени, посвященной вопросам рыболовства, «согласно неоднократным указаниям опыта выработки подробных уставов рыболовства даже для сравнительно ограниченных бассейнов, выяснилось с несомненностью, что центральное ведомство решительно не может составить вполне целесообразные районные правила, которые бы предусматривали наперед, и притом на долгое время, все частности в производстве рыбного промысла». Однако уже в то время высказывались опасения, что местные комитеты будут не в состоянии определять необходимые меры для охраны рыбных запасов в силу отсутствия для этого должной научной базы у членов данных комитетов. Для этого предлагалось закрепить определенный минимум положений, касающийся запретных способов лова, запретного времени, требования к орудиям лова непосредственно в Общем уставе.

После революции 1917 г. повысилась роль в охране морских биологических ресурсов пограничных органов. Так, например, в соответствии со ст. 2 Декрета СНК РСФСР от 28 мая 1918 г. «Об учреждении Пограничной Охраны» См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР. — 1918. — Отдел первый. — № 44. — Ст. 539. на пограничную охрану была возложена задача по защите от расхищения водных богатств «в наших пограничных и территориальных водах». Специальный Декрет СНК РСФСР от 24 мая 1921 г. был посвящен охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР. — 1921. — № 49. -Ст. 259. Согласно ст. 5 данного Декрета охрана рыбных угодий в этих районах возлагалась на суда военного флота и пограничную охрану.

Для организации рыбного хозяйства в декабре 1918 г. было образовано Главное управление по рыболовству и рыбной промышленности в России (Главрыба) при Народном комиссариате продовольствия с соответствующими местными органами. Наряду с другими обязанностями ему поручались: выработка соответствующих мер охраны водных пространств в интересах сбережения природных рыбных запасов, установление запретных для лова пространств и сроков, общее руководство по регулированию рыболовства и практическое осуществление государственного массового искусственного рыборазведения.

Потребности народного хозяйства вызвали необходимость в установлении четкой системы правил, которые бы регулировали хозяйственную эксплуатацию природных богатств, предохраняя их от истощения. В связи с этим ВЦИК и СНК РСФСР 25 сентября 1922 г. издает постановление «Об организации управления рыбным хозяйством РСФСР» См.: Там же. — 1922. — № 61. — Ст. 780., в соответствие со ст. 15 которого на Управление рыболовства при Главрыбе возлагалась задача наблюдения за выполнением установленных правил рыболовства.

После образования СССР начинают издаваться и союзные законы, разрешающие ряд вопросов охраны природы общегосударственного значения. 21 ноября 1924 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» См.: Там же. — 1924. — № 25. — Ст. 214., согласно которому функции по регулированию рыболовства и надзор за ним возлагались на наркоматы земледелия соответствующих республик. В развитие данного нормативного акта было принято Постановление Совета Труда и Обороны от 3 июля 1925 г. «Об утверждении Положения о рыбном хозяйстве» См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. — 1925. — № 58. — Ст. 440., в ст. 24 которого было установлено, что для наблюдения за выполнением правил рыболовства организуется специальный рыбопромысловый надзор, снабжаемый оружием и располагающий средствами водного и сухопутного транспорта. 7 апреля 1934 г. приказом Народного комиссариата снабжения СССР в целях охраны рыбных запасов и контроля за рациональным использованием сырьевых рыбных ресурсов из состава Главрыбы было выделено Главное управление регулирования рыболовства, рыбоводства и рыбохозяйственной мелиорации (Главрыбвод) со штатом 15 человек См.: Ковалев Г. Органы рыбоохраны за годы Советской власти // Рыболов. — 1987. — № 6. — С. 5.

Тем не менее, отметим, что в соответствии с Положениями об охране государственных границ Союза ССР от 3 сентября 1923 г. и от 15 июня 1927 г. соответствующие функции по контролю за рыболовством осуществляли также и пограничные органы. Так, например, в Положении 1927 г См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. — 1927. — Отдел первый. — № 62. — Ст. 625. было определено, что на органы пограничной охраны ОГПУ в пределах 12-мильной морской полосы была возложена охрана от расхищения водных богатств. Этим органам, наряду, с другими правомочиями, предоставлялось также право задерживать суда, занимающиеся рыбной ловлей без разрешения, либо незаконным способом. Однако к административной ответственности вышеуказанные органы правонарушителей не привлекали.

В 30-х годах организация рыбного хозяйства была изменена. По Постановлению СНК СССР от 25 сентября 1935 г. «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов» См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства СССР. — 1935. — № 50. — Ст. 420. руководство рыбным хозяйством было изъято из ведения Наркомзема и передано в ведение Наркомпищепрома, в составе которого было образовано Главное управление охраны и регулирования рыболовства, рыбоводства и рыбохозяйственной мелиорации — Главгосрыбвод.

В последующем происходили частые изменения в системе наркоматов, а затем министерств, что влияло и на переподчинение органов рыбоохраны от одного министерства другому. Изучая эти изменения можно прийти к выводу об отсутствии должной научной проработки административных реформ в то время, так как за сравнительно короткий промежуток времени одно и то же министерство могло упраздняться, а затем заново создаваться. Это, несомненно, влияло и на качество работы органов рыбоохраны.

15 сентября 1958 г. Советом Министров СССР было принято Постановление «О воспроизводстве рыбных запасов во внутренних водоемах СССР» См.: Собрание постановлений Правительства СССР. — 1958. — № 16. — Ст. 127., явившееся основным руководящим документом для органов рыбоохраны на довольно долгий период времени. Постановлением было утверждено Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР. На основе данного Положения было принято постановление Совета Министров РСФСР от 18 октября 1958 г. № 1190, которым была образована Главная государственная инспекция по охране рыбных запасов и регулированию рыболовства при Совете Министров РСФСР См.: Постановление Совета Министров РСФСР от 18 октября 1958 г. № 1190 «О воспроизводстве и об охране рыбных запасов во внутренних водоемах РСФСР» // Свод законов РСФСР. — 1988. — Т. 4. — С. 397. Впоследствии данная инспекция наряду с другими республиканскими инспекциями была передана в ведение созданного в 1965 г. Министерства рыбного хозяйства СССР См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1965. — № 39. — Ст. 558. Данное министерство просуществовало вплоть до распада Союза ССР и одной из его задач являлась охрана рыбных запасов и регулирование рыболовства См.: Постановление Совета Министров СССР от 30 апреля 1968 г. № 296 «Об утверждении Положения о Министерстве рыбного хозяйства СССР» // Собрание постановлений Правительства СССР. — 1968. — № 9. — Ст. 57; 1981. — № 2. — Ст. 3. Органы рыбоохраны возглавлялись Главным управлением по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства (Главрыбвод). Одной из задач бассейновых управлений и инспекций рыбоохраны являлось осуществление контроля за выполнением законодательства и других нормативных актов по вопросам охраны и воспроизводства рыбных запасов и регулирования рыболовства.

В связи с вступлением в силу Указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 г. «О континентальном шельфе СССР» См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1968. — № 6. — Ст. 40; 1982. — № 5. — Ст. 238. на пограничные органы была возложена обязанность охраны отдельных видов природных ресурсов. В нем перед пограничными войсками КГБ СССР была поставлена задача лишь по оказанию содействия органам рыболовного надзора в их деятельности по охране естественных богатств континентального шельфа СССР (ст. 8). Принятое в развитие Указа Постановление Совета Министров СССР от 18 июля 1969 г. № 564 См.: Собрание постановлений Правительства СССР. — 1969. — № 18. — Ст. 103. определяло, что «пограничные войска в районах несения ими службы сообщают органам рыбоохраны обо всех обнаруженных судах, занимающихся какими-либо работами на шельфе, и в случае необходимости оказывают органам рыбоохраны содействие в задержании нарушителей, уклоняющихся от выполнения требований рыбоохраны или оказывающих им сопротивление» (Ст. 8).

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1976. — № 50. — Ст. 728. были введены временные меры по сохранению биологических ресурсов и регулированию рыболовства в прилегающих к побережью СССР морских районах шириной до 200 морских миль. Согласно ст. 1 постановления Совета Министров СССР от 25 февраля 1977 г. № 174, которым было утверждено положение об охране рыбных и биологических ресурсов в прилегающих к побережью СССР морских районах, охрану данных ресурсов осуществлялась не только органами рыбоохраны Минрыбхоза, но уже и пограничными войсками. Таким образом, можно отметить расширение функций, возложенных на пограничные войска по охране морских биологических ресурсов. Они уже не ограничивались оказанием содействия, а включали непосредственную охрану. Однако штрафы за административные правонарушения налагали только органы рыбоохраны См.: Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 22 марта 1977 г. «О порядке применения статьи 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О временных мерах по сохранению биологических ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1977. — № 13. — Ст. 217.

Значительно расширили обязанности пограничных войск по охране окружающей среды и природных ресурсов экономической зоны СССР, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Советского Союза, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. № 10 864-X «Об экономической зоне СССР» См.: Ведомости Верховного Совета СССР. — 1984. — № 9. — Ст. 137. и Постановление Совета Министров СССР от 28 апреля 1984 г. № 372 См.: Собрание постановлений Правительства СССР. — 1984. — Отд. 1. — № 13. — Ст. 82. Постановлением Совета Министров, охрана экономической зоны СССР возлагалась на пограничные войска КГБ СССР, органы рыбоохраны Минрыбхоза СССР и органы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР. Эти органы, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 февраля 1984 г. № 10 864-X, обязывались обеспечить суверенные права СССР на разведку, разработку и сохранение биологических и небиологических ресурсов экономической зоны, а также предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды.

Таким образом, анализ советского законодательства указывает на постепенное усиление роли пограничных органов и войск в охране морских биологических ресурсов в зависимости от увеличения площади морских пространств, в которых следовало осуществлять контроль за промыслом. Однако, в этот период так и не произошло окончательного разграничения компетенции между органами рыбоохраны и пограничниками, вследствие чего контрольные мероприятия осуществлялись органами обоих ведомств.

На данный момент в Российской Федерации сформировалась сложная система природоресурсного и природоохранного законодательства. Она построена в соответствии с конституционными основами и федеративным устройством Российского государства.

Конституционные основы регулирования отношений в области использования и охраны природных ресурсов устанавливаются прежде всего статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, которые определяют предмет исключительного ведения Российской Федерации и вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что имеет непосредственное значение и для охраны морских биологических ресурсов См., в частности: п. «н» ст. 71 и пп. «в», «д», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного с Российской Федерацией ведения до принятия федеральных законов. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.