Основы теории правовой политики государства как самостоятельного политико-правового феномена

СОДЕРЖАНИЕ СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

1. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

1.1 Соотношение понятий «право», «политика» и «государство»

1.2 Понятие, основные характеристики и функции правовой политики

1.3 Соотношение правовой политики и права

2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

2.1 Роль и значение основных субъектов правовой политики

2.2 Правовая политика и государственно-правовые режимы

2.3 Современные черты и тенденции правовой политики в России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

И ЛИТЕРАТУРЫ

СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ

Актуальность темы

исследования. Возможности поступательного развития общества, стабильность и предсказуемость социальных процессов в значительной степени определяются характером проводимой государством политики в той или иной области социальных отношений, способностью государственной власти выстраивать адекватную насущным потребностям и долгосрочным перспективам общественного развития стратегию социальных

преобразований Рудковский В. А. Правовая политика и осуществление права: теоретико-методологический аспект. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009.

В условиях проводимых в современной России преобразований особую роль призвана играть правовая политика как одна из наиболее важных разновидностей государственной политики, имеющая собственное юридическое содержание и самостоятельное значение в правовой жизни общества.

В настоящее время правовая политика России переживает один из наиболее ответственных этапов своего развития. Он связан с формированием подлинно демократической политической системы, созданием действенных механизмов обеспечения и защиты прав и свобод личности, совершенствованием правовых основ деятельности государственной власти, укреплением конституционной законности и правопорядка, повышением эффективности законодательной и правоприменительной деятельности, формированием социально ответственного и справедливого правосудия, выработкой адекватных мер противодействия коррупции и иным правонарушениям и т. д. Все это выдвигает проблему правовой политики в число первоочередных задач отечественной юридической науки Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003.

С. 309−346.

Как справедливо отмечает А. В. Малько Малько А. В. Теория государства и права. Элементарный курс: учебное пособие. М., 2009. С. 105., сегодня правовая политика выходит на передние рубежи жизнедеятельности общества. В этой связи актуальность правовой политики обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, эта политика направлена на упорядочение правовой сферы, которая своим юридическим инструментарием способна оптимизировать экономические, политические, социальные, национальные, экологические и иные отношения. Определяя специфику правовой политики по сравнению с другими видами, В. Н. Кудрявцев Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 14 пишет, что «она всегда предпочитает использование методов правового регулирования». Как подтверждает практика последних лет, эффективность регулирования наиболее важных и сложных общественных отношений неизмеримо возрастает, если оно осуществляется средствами правовой политики, ибо предполагает целенаправленную и последовательную деятельность на основе научно обоснованных механизмов, средств и принципов по достижению стратегических целей и тактических задач государства и общества и, наоборот, максимально исключает спонтанность, непредсказуемость, всевозможные отклонения от намеченных целей. Слабая, не обоснованная юридической наукой, правовая политика имеет своим следствием несовершенную, пробельную юридическую базу, противоречивые правовые акты, расплывчатые цели, неконкретные приоритеты, своеволие политики в выборе средств. В результате происходят сбои в осуществлении экономической, социальной, национальной и других видов политики. ;

Во-вторых, формирование правовой политики есть объективная, реакция государства на потребности внутреннего согласованияи упорядочения все увеличивающихся потоков юридической информации, содержащейся в различных правовых актах.

В-третьих, актуализация проблем правовой политики видится в беспрецедентном усилении не только регулятивной, но и управленческой функции права, резком повышении роли и значимости правосознания, вызванными проводимой демократизацией страны, расширением договорных начал правового регулирования и появлением в этой связи острой необходимости координации и управляемости со стороны властных структур, другими происходящими процессами в российском правовом пространстве.

Определенное внимание вопросам правовой политики уделяли еще дореволюционные ученые-юристы. К ним можно отнести таких как: Б. А. Кистяковский, С. А. Муромцев, Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич, Л. И Петражицкий и др. Среди современных авторов наибольший вклад в разработку ряда проблем правовой политики внесли такие из них как: А. С. Автономов, С. С. Алексеев, С. Ф. Афанасьев, М. И. Байтин, В. П. Беляев, Е. В. Вавилин, Н. Н. Вопленко, А. И. Зайцев, И. А. Иванников, В. Ф. Иванов, М. В. Карасева, АЛ. Коробова, Ю. А. Крохина, В. П. Кудрявцев, Е. В. Куманин, Н. А. Лопашенко, А. В. Малько, В. В. Момонтов, Н. И. Матузов, А. А. Павлушина, М. П. Петров, СВ. Поленика, Т. М. Пряхина, Н. В. Пугало, В. А. Рудковский, О. Ю. Рыбаков, Т. А. Савельева, В. Н. Синюков, В. М. Сырых, В. Д. Холоденко, Д. Ю. Шапсугов, К. В. Шундиков, А. И. Экимов.

Объектом исследования выступает правовая политика как особое явление политико-правовой действительности.

Предмет исследования составляют теоретико-методологические вопросы формирования и развития политического направления в праве; сущности, содержания, структуры правовой политики; места и роли правовой политики в процессах осуществления права в современной России.

Целью исследования является изучение основ теории правовой политики государства как самостоятельного политико-правового феномена.

1. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА И ПРАВО: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

1.1 Соотношение понятий «право», «политика» и «государство»

При изучении проблемы соотношения государства и права имеет смысл выделить факторы, которые обычно указывают в качестве значимых для систематизации и описания этих явлений.

К факторам субъективного порядка можно отнести тип правопонимания, из которого исходит исследователь. В этом вопросе предпринято два основных направления исследования: позитивистское и неопозитивистское.

Юридический позитивизм предлагает формальное определение права, как совокупности правовых норм, установленных или санкционированных государством. В рамках юридического позитивизма выделяется легистское (позитивистское и неопозитивистское) и социологическое понятие права и государства.

Легистский позитивизм отождествляет право и закон. Право — это то, что приказывает государство, а государство — это содержание законов об организации, полномочиях и осуществлении суверенной принудительной власти Четвернин В. А. Общая теория права и государства. М., 2007. Поэтому этот подход часто называют этатистским т. е. государственническим, согласно которому государство первично, а право вторично.

Легистский неопозитивизм предлагает определение права как иерархической системы норм, основанной на других принудительных нормах, снабженных санкциями.

Социологический позитивизм, видит в праве реальные социальные отношения, имеющие юридические последствия. Государством с позиции социологического позитивизма называется любая организация публичной политической власти в любой форме и с любым содержанием. «Общей чертой социологического понятия государства является отрицание юридической природы государства, рассмотрение в качестве основы государства не формально-юридических, а фактических социальных явлений властвования» Федоровская М. Ю. Соотношение государства и права в современной России: состояние и проблемы//Вестник ОГУ № 3 — 2010.

В рамках неопозитивизма выделяются этическое и юридическое понятия права и соответствующее им понимание государства.

Этическое направление различает право и закон по содержанию, причем право объясняется через понятие справедливости. Традиционно этическое понятие права использовалось в учениях о естественном праве, согласно которому право выводится из разума или природы общества и человека, а человеку предписываются врожденные и неотъемлемые права, существующие независимо от государства и предшествующие ему.

Юридическое понятие объясняет право как самостоятельное явление, которое не сводится к его официальной форме или морально-этическим представлениям о должном содержании законов. Право — это нормы и полномочия, выражающие и обеспечивающие свободу индивидов в их отношениях друг с другом и с государственной властью Четвернин В. А. Общая теория права и государства. М., 2007. Это философское понимание сводит право к принципу свободы, определяет её меру, сферы и границы, воспринимает свободу как разумное общественное поведение Мартышин О. В. Совместимы ли основные типы понимания права? // Государство и право. 2003. № 6.

Смысл юридического понимания государства выражен в определении, предложенном В. С. Нерсесянцем: «государство — это правовая форма организации и функционирования публичной политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод человека и гражданина» Нерсесянц В. С. Право и закон в Российской Конституции: традиции правопонимания и современность / В. С. Нерсесянц — М, 2006.

Как видно из приведенных выше положений, понятие «государство» невозможно раскрыть без конкретизации понятия «право», и наоборот. С учетом того, что оба эти понятия в юридической литературе раскрываются неоднозначно, их сопоставление представляется достаточно сложным.

Среди объективных факторов, которым обычно придается значение в юридической литературе, значится вопрос о соотношении политической и правовой систем. В этой связи сущность сложившихся отношений между государством и правом увязывается с господствующим в данной стране политическим режимом. Немаловажными представляются и те исторические условия, в рамках которых производится сопоставление систем «государство — право».

Советская правовая доктрина вопрос о соотношении государства и права изучала с учетом их общего надстроечного характера над экономическим базисом. Среди трудов ученых этого периода самым значимым является монография М. А. Аржанова «Государство и право в их соотношении», изданная в 1960 году. Работа выдержана исключительно в духе классовой борьбы, противопоставления государств социалистического типа государствам буржуазным. В этой связи указывались такие общие черты государства и права, как их политический характер, возможность применения принуждения, одномоментное возникновение и неминуемое последующее одновременное отмирание, невозможность существования права без государства и государства без права и т. д. Аржанов М. А. Государство и право в их соотношении. М., 1960.

Все последующие исследования, обозначенной темы, вплоть до начала 80-х годов XX века, так или иначе выполнены в идейном соответствии работе М. А. Аржанова. В основном, государство и право рассматривались по параметрам единства, различия и взаимодействия Малько А. В. Теория государства и права. Элементарный курс / А. В. Малько, В. В. Нырков, К. В. Шундиков. — М.: КноРус, 2009. — 240 с.

Н. Неновски пишет, что единство государства и права составляет их происхождение, типология, детерминированность экономическими условиями, общность исторической судьбы, политическое содержание, культурные и иные условия. Причем, это единство двух различных, многообразных в своих проявлениях и относительно самостоятельных явлений, что служит основой взаимного влияния и взаимодействия Федоровская М. Ю. Соотношение государства и права в современной России: состояние и проблемы//Вестник ОГУ № 3 — 2010. Связи и взаимоотношения между правом и государством развиваются внутри единого целого, частями которого они являются. На институциональном уровне единство проявляется в единстве государства как аппарата и права как законодательства. На субстанциональном и атрибутивном уровне единство государства как всеобщей в территориальном отношении суверенной политической организации всего населения и системы государственно-политических отношений и взаимосвязей в масштабе всего общества, и права как всеобщей, реально действующей системы правовых норм, которая претворяется во всеобщем правопорядке, воплощающем юридическое устройство данной территории и данного населения.

В общем смысле государство и право выступают средствами социальной регуляции и упорядочения, аккумулируют и балансируют общие и индивидуальные интересы, гарантируют права личности.

Различия вытекают уже из определений этих понятий, их онтологического статуса и общественной природы. С. С. Алекссев писал по этому поводу следующее: «Если право призвано выражать нормативные начала общественной жизни, её стабилизирующие, упорядочивающие потребности, то государство во всех случаях неизменно остается институтом организованной политической власти, инструментом её реализации, воплощения в жизнь. Государство на определенных этапах развития общества становится носителем и обителью демократии, с которой напрямую связан прогресс и в сфере права» Алексеев С. С. Государство и право: Учебное пособие / С. С. Алексеев. — М.: Проспект, 2010. — 152 с.

Взаимодействие государства и права выражается в различных взаимных влияниях.

Рассматривая влияние государства на право можно отметить следующее:

Во-первых, государство создает правовые нормы, сообщая им посредством своих властных особенностей общеобязательный характер.

По мнению С. С. Алексеева, «главное в миссии государства по отношению к праву состоит в том, чтобы сообщить определенным нормам, принципам, положениям, особое юридическое качество, а затем они начинают действовать сами, в значительной мере самостоятельно, и это может быть обращено уже против государства» Алексеев С. С. Государство и право: Учебное пособие / С. С. Алексеев. — М.: Проспект, 2010. — 152 с.

Новое качество сообщается двумя путями. Первый путь лежит через придание нормам, принципам, положениям нормативного и обязательного для всех государственного значения соответствующим актам. Второй осуществляется либо посредством введения юридических дозволений или запретов, либо введения прямых нормативных государственных предписаний. Два указанных случая выражают различную степень государственного «присутствия» в праве и отсюда различную степень наличия в нем собственно правовых начал.

Во-вторых, государство обеспечивает реализацию права посредством организации исполнительной власти, судебной, надзорной и контрольной деятельности.

В-третьих, государство оказывает праву идеологическую поддержку, воспитывая уважение к праву, закону, обязывая всех следовать правовым предписаниям.

Отходя от позитивистской концепции понимания проблемы, О. В. Макаров воздействие государства на право связывает с оказанием субъектам права со стороны государства содействия в реализации прав, свобод и обязанностей, а также с достижением максимального сочетания правовой нормы, устанавливаемой законодательным путем, и права как продукта потребностей и интересов нормальной человеческой деятельности Макаров О. В. Соотношение права и государства // Государство и право. 1995. № 5. С. 17−18.

Необходимо признать, что соотношение государства и права зависит от действующего в данном государстве политического режима. Известно, что политический режим отражает ключевой момент в бытии и функционировании государства, его состояние как института политической власти, его истоки, организацию и проявления, особенности и соотношение выраженных в государстве классовых, национальных и общегражданских интересов, механизм формирования и действия власти. Этот же ключевой момент имеет определяющее значение и для права. Следуя этой логике, С. С. Алексеев, заключил, что в условиях авторитарного режима, право реализует свою динамическую функцию, сводясь к прямо исходящим от государства предписаниям. В условиях демократии существует развитая правовая система, обеспечивающая простор для существования саморегулирующихся механизмов, являющихся основой гражданского общества. В то же время право ограждает демократический политический режим от разрушительных стихийных процессов, своеволия толпы, господства силы и беспредела Алексеев С. С. Государство и право: Учебное пособие / С. С. Алексеев. — М.: Проспект, 2010. — 152 с. В таком обществе права и свободы человека приобретают высокий удельный вес и реальное действие, что органически связано с развитием права.

Зависимость государства от права также имеет различные проявления.

Во-первых, она раскрывается во внутренней организации государства, связях между его отдельными звеньями. Право оформляет структуру и взаимодействие между элементами механизма государства, создает гарантии против концентрации государственной власти в одной из ее ветвей, регулирует отношения между отдельными государственными органами, а в федерации — разграничивает предметы ведения между центром и субъектами федерации.

Во-вторых, зависимость раскрывается во внешних проявлениях государства, в той роли, которую оно играет в общественных отношениях. Право воздействует на государство при его отношениях с населением, определяя пределы воздействия государства на личность, его права и обязанности, правовые гарантии со стороны государства. Одновременно право предает деятельности государства легальный характер, вводит его деятельность в юридические рамки, определяет пределы государственного вмешательства в частную жизнь, пределы, формы и основания для применения государственного принуждения. Однако необходимо помнить, что право способно лишь в принципе ограничить государство, не допустить его произвола, при условии, если власть сама пойдет на известное самоограничение.

Анализируя связь государства и права, следует иметь ввиду, что право относительно самостоятельно по отношению к государству, также как и государство относительно самостоятельно в отношении права Морозова Л. А. Теория государства и права. Учебник. М.: Эксмо. 2008. Это подтверждает тот факт, что законодательство государства не всегда соответствует праву. Однако, государственная власть по отношению к праву выступает в качестве непосредственной правообразующей и обеспечивающей силы, а право, в свою очередь, несет по отношению к государству организующую и упорядочивающую роль.

Своеобразным венцом, кульминацией, выражающей позитивный потенциал, заложенный в праве, в его соотношении с государством, является правовое государство. В правовом государстве право способно значительно преодолевать негативные проявления феномена власти, оно способствует раскрытию позитивного потенциала государства как формы правления, в свою очередь, государство углубляет свое правовое развитие и содержание.

Наиболее высокую ступень развития права, С. С. Алексеев связывает не просто с правовым государством, а с обществом права, т. е. обществом, в котором устанавливается безусловное верховенство права, абсолютное и нерушимое господство его начал и ценностей Алексеев С. С. Государство и право: Учебное пособие / С. С. Алексеев. — М.: Проспект, 2010. — 152 с.

Логическим завершением анализа взаимного влияния, единства и противоречий государства и права является раскрытие вопроса о характере сложившейся между ними связи. В этом вопросе предпринято несколько направлений исследования:

В.Е. Гулиев и М. А. Аржанов склонны считать, что взаимоотношения между государством и правом имеют причинно-следственную природу. В данном аспекте подчеркивается, что речь идет о соотношении неравных элементов, ибо предполагается примат государства над правом Общая теория государства и права: Учебник. Т.2. / Под ред. В. С. Петрова, Л. С. Явич. Л., 1974.

Л.С. Явич считает, что более точно определяет связь права и государства точка зрения, согласно которой между этими явлениями существуют функциональные связи. По мнению автора, подобный подход позволяет учитывать взаимную обусловленность государства и права как самостоятельных общественных явлений, и подчеркивает активную роль права по отношению к государству. Функциональная связь «носит глубинный характер, действуя на уровне сущности права и сущности государства, опираясь на их причинно-следственную связь с господствующим типом производственных отношений» Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1967.

Логически этот философский спор разрешил Н. И. Матузов. По его мнению, «вопрос не должен решаться по принципу: или — или, ибо между государством и правом могут существовать как одни, так и другие связи. Во-первых, сами причины бывают разные (основные и производные, главные и второстепенные, формальные и материальные); во-вторых, решение вопроса во многом зависит от того, как понимается право („узконормативно“ или более широко, с включением в него правовых взглядов, правоотношений, естественных прав человека и даже охраняемого властью фактического порядка); в-третьих, множество правовых норм создается не государством непосредственно, а общественными и иными субъектами, с санкции государства» Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2000. Представляется, что рациональное решение вопроса в этом смысле может быть найдено не на путях противопоставления государства и права, а на путях их взаимовыгодного сотрудничества.

Приведенный выше анализ точек зрения ученых по поводу соотношения государства и права позволяет заключить, что в современной российской науке преобладает нормативистский подход к проблеме. Несмотря на то, что в любом исследовании в области государства и права неизбежно приходится касаться с той или иной стороны, в том или ином объеме их соотношения, в настоящее время к проблеме соотношения государства и права необходимо подойти с позиций обобщения закономерностей общественного развития и практики строительства правового государства. Такой подход позволит разработать рекомендации, связанные с совершенствованием системы правового регулирования и государственного управления.

На соотношение права и политики существует две точки зрения. Первая состоит в том, что право доминирует над политикой, такое понимание сложилось в период буржуазно-демократических революций, выдвинувших идеи равенства, прав человека, правового государства, ограничения всевластия государства правами человека. Правовые нормы сдерживают и обуздывают политическую власть, которая зачастую стремиться удержаться неправовыми методами. Вторая точка зрения состоит в том, что политика доминирует над правом. Это аксиома марксизма: «Политика — концентрированное выражение экономики, а право — концентрированное выражение политики». Такое соотношение характерно для тоталитарных режимов, которые возникают там, где политические нормы не имеют правовой опоры, где право не является ограничителем политической власти, где естественные права человека не выступают в качестве цели, осуществления политики.

Несомненно, категория собственности является основой и правовых и политических норм, поскольку тот, кто обладает собственностью, обладает и юридической свободой и политической властью. Правовые нормы возникают из отношений людей, собственности и в результате правотворческой деятельности государства становятся юридическим, а политические нормы, как бы абстрагируясь от своей первоосновы — собственности, выступают как нормы, регулирующие отношения партий по поводу политической власти.

Исторически признано, что в демократическом обществе соотношение права и политики должно быть таким: с одной стороны право должно стать средством осуществления государственной политики через нормы публичного права, с другой стороны, политическая деятельность всех субъектов должна быть жестко регламентирована правом и не выходить за его рамки.

Политика и право имеют ряд общих свойств. К ним относятся:

1) Единые причины, истоки формирования, а также единая цель, состоящая в регулятивном обеспечении устойчивости, стабильности существования и развития социальной системы.

Право и государство как важнейшие инструменты и объекты политики сформировались в результате перехода человечества от потребительской экономики к экономике производящей, когда специализация труда привела к невиданному повышению производительности, получению относительного избытка товаров, появлению автономной, и в известной мере свободной от общества личности. Сменилась система зависимостей.

Если раньше человек полностью зависел от общества, мог выжить только в первобытном коллективе, то теперь его положение стало зависеть как от собственных возможностей, так и от своеобразия индивидуальных отношений с другими членами сообщества. В связи с сосредоточением собственности у отдельных лиц биологическое неравенство дополняется и обостряется неравенством социальным.

Реагируя на усложнение социальной действительности и гарантируя самосохранение и управляемость социальной системы, общество выработало правовые и политические регуляторы. С их помощью обеспечивается эквивалентность отношений между людьми, согласовываются наиболее значимые интересы, гарантируется независимость личности, ее свобода от посягательств со стороны других индивидов и их сообществ. Политические регуляторы способствуют становлению стабильности социальной системы в целом, устанавливая динамичное равновесие человека, общества и государства.

2) Содержание политики и права предопределяется единой системой природных (географическая среда, климатические условия, демографические процессы и т. д.) и социальных (экономических, исторических, идеологических, религиозных, национально-культурных и т. п.) факторов объективного и субъективного порядка.

В различных политических и правовых системах набор этих факторов и степень их детерминации отличаются национальной спецификой. Кроме того, многие из них не действуют непосредственно. Их влияние может быть стихийным, неуправляемым и осуществляться через другие явления и процессы. Особенно это относится к природным обстоятельствам, которые оказывают свое воздействие через социальные факторы.

Чтобы реально воздействовать на политические и правовые процессы, потребности экономики проходят через сознание человека и выражаются в системе философских, нравственных, религиозных, эстетических и иных взглядов, отражающих действительность в истинной или ложной форме. Создается определенная идеология как представления различных социальных групп о должном развитии общественных отношений.

Особая роль в этом идеологическом многообразии отводится господствующей идеологии. В государственно организованном обществе таковой является идеология класса или социальной группы, обладающей политической властью. Именно она предопределяет основное содержание политики и права, становится цементирующим социально-психологическим началом, обеспечивающим единство организованного и целенаправленного функционирования политической и правовой систем.

Выработанная на основе согласования наиболее существенных интересов единая цель объединяет людей с различными политическими взглядами для решения общенациональных задач. Пронизанные этой идеей политические и правовые установки воспринимаются населением с удовлетворением и реализуются с максимальной эффективностью.

Общность политики и права во многом предопределяется и особенностями национальной культуры, которая отражает менталитет, характер общения и своеобразие различных сторон общественной жизни того или иного народа. Она определяет самобытность национальных, политических и правовых систем.

Формально многие политико-правовые системы весьма схожи друг с другом и образуют в этой связи-целые семьи. Однако главное в политике и праве не форма, а содержание, именно тот национальный дух, который закрепляется знаковыми средствами. Если законодатель или политические деятели любого толка при выработке общезначимых нормативных решений не учитывают своеобразия культуры своего народа, то эти решения обречены на неисполнение. Их регулятивные возможности будут минимальны.

3) Политика и право являются нормативными регуляторами, устанавливающими типичное поведение адресатов через их права и обязанности.

Упорядочение общественных отношений выражается в стимулировании отношений, определяющих прогрессивное функционирование данной политико-правовой системы, а также в торможении или запрете негативных явлений, вредных для человека и общества.

Выполнение социального назначения и у политики, и у права связано с выработкой, принятием и реализацией управленческих решений, контролем за степенью осуществления зафиксированных в них положений.

Различие между политикой и правом проистекает в разнице между политической и административно-правовой сферами управления. Право и административно-правовая сфера — это, прежде всего, законы, указы, распоряжения; политика, политическая сфера управления — это стратегия и тактика поведения и деятельности людей и их организаций, воздействие властных структур на общество с помощью не только, а иногда и не столько правовых, сколько многих других средств, мер и норм (силовых, материальных, идеологических, психологических и иных).

Другое отличие между политикой и правом состоит в том, что нормы права достаточно определенны и «устойчивы», а у разных групп людей существуют различные, меняющиеся политические ценности и принципы, да и воспринимаются они по-разному. То есть, те или иные люди провозглашают и проводят различающуюся политику. В этом смысле она является более гибкой и противоречивой, менее определенной и постоянной, чем право, сферой взаимодействия людей.

Еще одно различие между политикой и правом состоит в том, что политика — более широкое явление, чем право и государство. Она характеризуется не только качеством всеприсутствия, но и может распространять свое поле воздействия (или взаимодействия) на любые сферы, вопросы и проблемы общественной жизни. Политика, обычно, есть везде, где есть право, но закон далеко не всегда присутствует в политических решениях, отношениях и процессах.

Наконец, различие между политикой и правом состоит в том, что политика предполагает непосредственное взаимодействие между обществом и властными структурами, а право меняется медленно и, как правило, только через официальное нормотворчество.

Четкое разделение сферы и функций политики и права может иметь весьма существенное значение — способствовать преодолению некоторых опасных тенденций в развитии общества и его властных структур. Одна из них — крайне расширительное толкование политики, объявление политическими тех проблем, которые могут быть решены административно-правовыми средствами. Именно такая тенденция характерна для тоталитарных и авторитарных режимов. Вместе с тем принижается значение и самой политики — политические решения принимаются не на основе научной стратегии и тактики, а посредством насилия, «нажима», манипулирования общественным сознанием и т. п.

1.2 Понятие, основные характеристики и функции правовой политики правовая политика государство Русские дореволюционные юристы (Б.А. Кистяковский, С. А. Муромцев, Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич, П. И. Новгородцев, Л. И. Петражицкий и др.) рассматривали правовую политику как прикладную науку, призванную оценивать действующее законодательство и способствовать выработке более совершенного права. Это, конечно, слишком узкое и утилитарное понимание явления. Современный смысл данной категории гораздо сложнее и шире. К тому же речь тогда шла, как правило, не о правовой политике, а о политике права, что не совсем одно и то же.

В советский период правовая политика как предмет научного осмысления рассматривалась в теории государства и права не очень активно, что объясняется отсутствием политического плюрализма и социального заказа на продуманную и рациональную правовую политику в федеративном государстве. Достаточно сказать, что первые исследования этого вопроса появились в конце 70-х годов прошлого столетия. Как следствие, во всех фундаментальных академических курсах, учебниках по теории государства и права, пособиях проблема правовой политики была проигнорирована.

Одним из первых исследователей этого вопроса по праву считается академик В. Н. Кудрявцев. В монографии «Право и поведение» (1978) автор развертывает такую цепь умозаключений: «для того чтобы правовая надстройка была эффективным инструментом решения указанных задач, успешно выполняла поставленные перед ней цели, необходима планомерная, научно обоснованная программа ее внутреннего развития и совершенствования. Эта программа, рассчитанная на ряд лет, должна охватывать как правотворческую, так и правоприменительную деятельность и отражать общую стратегическую линию… государства по созданию и использованию права… Всю эту стратегическую линию и практические пути ее осуществления можно назвать… юридической политикой». Как мы можем убедиться, автор связывает понятие «юридическая политика» в основном с ее программно-стратегическим аспектом, который должен нести в себе стратегию развития права.

С вышеизложенным мнением трудно согласиться, поскольку любая политика, в том числе и правовая (юридическая, по терминологии В.Н.Кудрявцева) — это не только стратегия деятельности, но и сама властная деятельность, повседневная и ежечасная, которая отнюдь не исчерпывается планированием, разработкой принципов, стратегией и т. п. Правовая политика, по нашему мнению, это постоянная деятельность государства по выработке и реализации правовых решений, не сводимых к решениям по планированию права. В. Н. Кудрявцев далее уточняет свою точку зрения: «…под юридической политикой следует понимать те принципы и основные направления, которые… государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей… права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и развитии правосознания трудящихся» Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 14. Тезис в малой степени соответствует тем фактическим данным, в которых себя выражает ныне реальная правовая политика. Это не только «принципы и основные направления», и даже совсем не принципы и основные направления, а, напротив, ежедневные постоянные, принимаемые органами государства правовые решения, которые могут быть объединены в известные направления, в силу чего возникают основания говорить о правовой политике. К тому же, гипотетически рассуждая, правовая политика может не следовать каким-то определенным принципам и даже входить в известное противоречие со сложившимися принципами правовой системы страны, если на то будет политическая воля. Поэтому правовая политика — это не только «принципы и основные направления» правотворчества и правоприменения, как считает В. Н. Кудрявцев, это гораздо более широкое и богатое явление, не сводимое к принципам.

Другой известный представитель теоретической науки о государстве и праве, Н. И. Матузов, так определяет понятие правовой политики: это «комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права. Имеется в виду область отношений, связей и интересов, охватываемых понятием „правовое пространство“ и объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании (упорядочении) со стороны публичной власти». С этим определением, даже если его считать специально отредактированным в «облегченном варианте» для вузовского учебника, все-таки нельзя согласиться по следующим основаниям.

Определение слишком общее и содержит признаки, принадлежащие другим объектам. В частности, Н. И. Матузов определяет правовую политику через «комплекс идей».

Н.И.Матузов далее трактует правовую политику как методы. Не совсем ясно, о каких методах идет речь. Если это методы властвования, то сами по себе методы раскрывают суть политического (государственного) режима, и, кроме того, если идет речь о методах правового регулирования, то их два (диспозитивный и императивный), и вряд ли они способны сами по себе служить видовыми отличительными признаками правовой политики. Скорее, они в какой-то степени характеризуют юридическое содержание правовой политики.

Использование Н. И. Матузовым термина «установка» для раскрытия содержания понятия правовой политики также вызывает возражения, поскольку, если идет речь о правовых установках, то это элемент структуры правосознания личности. Если автор имел в виду правовые установки, даваемые Конституционным судом, то таковыми их также трудно признать, поскольку имеется официальный термин «правовые позиции Конституционного суда».

Обратим внимание на то, что в последнее время более активно стали использовать термин «правовая политика» в своих научных исследованиях представители социологии права.

Так, Н. В. Путило пишет: «Правовая политика — это стратегия деятельности государства в сфере правового регулирования, а также деятельность, отражающая интересы общества в перераспределении сфер влияния различных социальных регуляторов».. Данное определение (в этом его положительная сторона) содержит верное указание на то, что это деятельность. На этом достоинства определения исчерпываются. Слабость же остальной части дефиниции, даваемой Н. В. Путило, в том, что она, во-первых, не сводится к стратегии государства, а во-вторых, понятие содержит туманное выражение «перераспределение сфер влияния различных социальных регуляторов». Как известно, социальные регуляторы — это, помимо права, мораль, религиозные нормы, политические нормы, корпоративные нормы, обычаи и т. д. Автор усматривает правовую политику в том, что происходит «перераспределение» между этими регуляторами. Зачем? Кто осуществляет это перераспределение? В каких целях? Думается, научная несостоятельность этой дефиниции очевидна по причине полного противоречия имеющимся реальным фактам правой политики и правовой действительности.

Продолжая обзор научных трактовок понятия, обратим внимание на активность разработки правовой политики представителями отраслевых юридических наук. В первую очередь речь идет о представителях науки уголовного права, политической криминологии и др. Такое внимание к правовой политике можно объяснить тем обстоятельством, что в отраслевых юридических дисциплинах больше востребован практический аспект исследований. Ожидания и потребности юридической практики подвигают ученых-отраслевиков на осмысление теоретических вопросов, затрагивающих различные стороны и аспекты правовой политики в тех или иных конкретных областях.

В рамках отраслевых юридических наук действительно сформирован заказ на построение «цепи» правовых решений в той или иной сфере права. Ее наличие позволяет говорить о формировании правовой политики известного направления и интенсивности. Поэтому включение «отраслевиками» в тезаурус юридической науки понятия «правовая политика» объясняется возможностями этой научной конструкции обозначить реальные шаги власти в правовой сфере, позволяет оценить эти шаги с точки зрения рациональных оснований. И все же, оценивая в целом содержательную сторону разработанности, «научного веса» понятия «правовая политика» представителями отраслевых юридических наук, нельзя сказать, что здесь теория государства и права может почерпнуть для себя много новых подходов. Для ряда исследований отраслевого направления зачастую характерна нестрогость понятийного употребления, неконкретность формулировок, двусмысленности и т. п.

С нашей точки зрения, поиск понятия правовой политики лежит в следующей плоскости.

Во-первых, правовая политика — это, безусловно, деятельность: активная, порой эффективная, приносящая известный результат.

Во-вторых, это деятельность государства, его органов и других властных институтов общества.

В-третьих, это властная деятельность, т. е. правовая политика при необходимости осуществляется помимо нашей воли и вопреки каким-либо общественным и личным возражениям.

В-четвертых, это властная деятельность, которая осуществляется в правовых формах (посредством нормативно-правовых актов).

В-пятых, эта деятельность влечет правовые последствия, т. е. наступление, изменение, прекращение правоотношений.

В-шестых, это общественно значимая деятельность, которая получает политический, социально-экономический резонанс и известное общественное звучание.

В-седьмых, целями правовой политики является изменение общественных отношений, их положительная динамика.

В-восьмых, это деятельность, имеющая временной характер, т. е. это деятельность, осуществляемая во времени и пространстве, и поэтому она может принимать поэтапный (стадиальный) характер.

В-девятых, это деятельность, состоящая из государственно-правовых решений.

В-десятых, это деятельность, как правило, целевая, прогнозная, планируемая, программируемая.

Подводя итог сказанному, можно сформулировать следующее теоретико-правовое определение правовой политики.

Правовая политика — это властная, планируемая, общественно значимая деятельность государства (государственных органов), иных уполномоченных органов, осуществляемая в правовых формах, влекущая правовые последствия, направленная на изменение общественных отношений, имеющая длительный временной характер, состоящая из последовательных и взаимосвязанных государственно-правовых решений.

Данная дефиниция имеет то достоинство, что она носит универсальный характер, что выражается в охвате всех реальных актов правовой политики в современных условиях. В частности, нашим понятием правовой политики охватываются такие типичные «образцы» правовой политики, как создание законов парламентом, принятие постановлений правительством, вынесение решений судом по определенной категории дел, карательная политика судов, выражающаяся в тенденции вынесения определенных мер наказания по известной категории дел и т. д.

Методологическая культура исследования требует отграничения близких, но не тождественных понятий, таких как «правовая политика» и «государственная политика». Точный научный анализ требует такого разграничения. Отвечая на поставленный вопрос, заметим, что в социальном контексте указанные понятия имеют разный смысл и разное содержание в силу того, что предполагают разную деятельность государства.

Это разные сущности и разные объекты. Поэтому надо исходить из того, что «в основе логических операций с понятиями лежат отношения рода и вида». Отсюда следует, что, с логической точки зрения, понятие «государственная политика» — понятие с большим объемом, поскольку включает другие понятия с меньшим объемом.

Таким образом, государственная политика — это родовое понятие, а правовая политика — это видовое понятие, и между ними родовидовые отношения. Объясняется это тем, что государственная политика может быть не только правовой, но и других видов, например, экономической, культурной, религиозной.

Правовая политика также может быть разной по содержанию, предметному полю, на которое она направлена, — конституционной, уголовной, карательной, пенитенциарной, административно-правовой, профилактической и т. д. В свою очередь, экономическая политика может быть следующих видов — инвестиционной, кредитно-финансовой, ипотечной, торговой, фискальной и т. д.

В науке о праве сущность правовой политики толкуется следующим образом.

Н.И.Матузов в своей монографии «Актуальные проблемы теории права» (2004) пишет: «Правовую политику можно определить как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права. Имеется в виду область отношений, связей и интересов, охватываемых понятием „правовое пространство“ и объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании (упорядочении) со стороны публичной власти». Если признать, что любое определение должно схватывать сущностные признаки определяемого предмета, то с этой точки зрения Н. И. Матузов усматривает сущность правовой политики в довольно широком спектре самых разнородных явлений: от целей до «установок». У автора сущность правовой политики «распылена» во множестве разнородных явлений. Думается, этот взгляд не может удовлетворить взыскательного читателя. Если строго придерживаться диалектического подхода к правовой политике, то сущность правовой политики должна не «распыляться» по множеству разнородных предметов, а принять вид некоего интегративного целого, целиком и полностью определяемого юридической природой правовой политики. С этой точки зрения сущностью правовой политики должна быть ее глубинная основа, первичный элемент, из которого структурируется вся правовая политика. Другими словами, сущностью правовой политики является государственное решение, облекаемое в правовую форму.

Поясним, что государственное (правовое) решение — это облекаемое в правовую форму волевое действие по созданию акта (документа) о необходимом способе и порядке действий в определенной ситуации. Вот наглядные примеры государственных решений, демонстрирующих сущность правовой политики Правительства РФ по выводу российской экономики из кризиса: внесение в Государственную Думу проекта закона о бюджете страны (согласно ст. 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации, «Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете»); административная реорганизация (см. например: Постановление Правительства Российской Федерации «О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации» от 28 апреля 2000 г. № 380), решение новых вопросов, связанных с особой ситуацией в экономике России. Так, Правительством РФ вносятся изменения в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1013 «Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации».

Особенностью правовых решений, из цепи которых складывается правовая политика, является то, что формирование их органами государственной власти и управления не носит спонтанного характера, а предполагает известные стадии, в частности:

1) определение целей принимаемого правового решения;

2) оценка положительных и отрицательных последствий принимаемого правового решения;

3) формулирование желаемых нормативных моделей поведения субъектов регулируемых общественных отношений;

4) определение формы правового решения, в которой будут существовать избранные модели поведения и опубликование (текстуальная фиксация) правового решения.

Сложился традиционный взгляд на деятельность органов государственной власти и управления как на работу по оказанию различных услуг населению (безопасность, образование, транспорт и т. д.), то есть инвестирование в отдельные области или обеспечение выполнения государственных задач. Однако в современных условиях он дополняется новыми элементами, которые связаны с квалифицированным определением целей политики, выбором средств их достижения, мобилизацией человеческих ресурсов, оценкой качества выполнения работ и функций. Это, в свою очередь, ориентирует государственных служащих на достижение конечных результатов и тщательную разработку принимаемых решений. Общественная политика и государственные решения могут быть четырех уровней, в зависимости от характера решаемых проблем и, в первую очередь, от их новизны и нестандартности ситуации: решение рутинных административных дел и вопросов; решение проблем среднего уровня важности, таких как налоговые инновации и др.; решение новых вопросов, связанных с особой ситуацией, таких как инициативы в иностранной политике, конституционные реформы, энергетические проблемы и др.; новые стратегические инициативы в государственной политике, требующие инновационного подхода на общенациональном уровне. Все эти направления предполагают принятие соответствующих государственных решений, которые, будучи облеченными в правовую форму, становятся элементами правовой политики государства.

А.И.Соловьев, известный исследователь в области теории управления, в своей монографии «Принятие государственных решений» (2006) описывает многоуровневый характер принятия государственных решений и замечает: «В государстве функционируют органы, нормы и институты, одни из которых ориентированы на организацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов, другие — на реализацию частных программ и проектов, имеющих предметный (территориальный) характер, а третьи выполняют вспомогательные функции». Однако, по нашему мнению, цементирующим правовую политику на всех уровнях государственной иерархии будет именно государственное решение, которое принимается верхним звеном, развивается средним и реализуется с помощью государственных решений на низшем уровне иерархии. В теории права процесс развития, дополнения и уточнения принятых государством правовых решений (особенно в процессе правоприменения) получил название «конкретизации права». Поэтому в целом этот процесс охватывается правовой политикой и ее подразумевает.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие основные выводы о сущности правовой политики.

1. Правовая политика как предмет научного интереса многих исследователей является специфическим объектом, который активно изучается как отечественными юристами (теоретиками и отраслевиками), так и зарубежными исследователями, которых в большей мере интересует практически-прикладной аспект проблемы.

2. Поиск учеными приемлемой дефиниции правовой политики имеет тенденцию включать в это понятие широкий комплекс разнообразных правовых явлений, что «размывает» сущность правовой политики как специфического, своеобразного явления. Например, в понятие правовой политики включаются принципы, идеи, меры, задачи, цели, программы, методы, установки, что неоправданно расширяет набор ее существенных признаков. Поэтому поиск оптимального и логически выверенного понятия правовой политики необходимо продолжать.

3. Государственное решение, облекаемое в правовую форму, является сущностью правовой политики.

4. Государственное (правовое) решение — это облекаемое в правовую форму волевое действие по вынесению акта (документа) о необходимом способе и порядке действий субъектов права в определенной ситуации.