Особенности гражданской правосубъектности публичных образований

1. ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1 Правовое положение Российской Федерации и субъектов РФ как лиц и как носителей власти Российская Федерация и субъекты РФ (далее государство), как и другие субъекты гражданского права, могут участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле они обладают правоспособностью. Однако их правоспособность обладает рядом особенностей, связанных с тем, что они являются также и главными субъектами публичного права, носителями власти. Эти особенности концентрированно выражают свойство суверенности, присущее Российской Федерации и субъектам РФ.

Российская Федерация и ее субъекты осуществляют власть. Но функция властвования свойственна и другим субъектам. Однако среди них государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом. На определенной территории повеления государства преобладают над всеми иными властными велениями. Это преобладание воплощается в его независимости от кого бы то ни было и составляет главный признак его суверенитета.

Суверенитет имеет как внутреннее, так и внешнее проявление. Никто не может вмешиваться во внутренние их дела, если только иное не вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет проявляется как независимость данного государства и ее субъектов от других государств и иных субъектов международного праваСергеев А. П. Гражданское право: учеб, для вузов. — 1-е изд. — М.: Проспект, 2010. — С. 122. .

Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в особого субъекта гражданского права, а именно:

— государство само принимает законы, которыми должны руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;

— государство может принимать административные акты, из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;

— государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения.

Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности государства как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо, позволяет говорить об особом его положении в гражданском праве.

Это особое положение отражает две противоположные тенденции. С одной стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой — использование этих полномочий для направления хозяйственного развития в определенное русло. Первая тенденция отражена в ГК в качестве общего принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началахСадиков О. Н. Комментарий к ГК РФ (часть первая): -3-е изд.- М.: ЮристЪ, 2005. — С. 298. Иными словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена в частно-правовых отношениях.

Вместе с тем, участвуя в имущественных (частно-правовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не может использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена.

Поэтому государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК) Гражданский Кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 № 51- ФЗ [Электронный ресурс]. (ред. от 06. 12.2011). Доступ из справ. — правовой системы «КонсультантПлюс».. Это означает, что они не вправе использовать здесь никакие свои властные полномочия по отношению к другим участникам (контрагентам). За нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности.

Государство как лицо. В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и частного права. При этом для современного правопонимания характерно отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений государство выступает как носитель публичной власти.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. И тем не менее, властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве.

Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не названо таковым.

В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью. Правоспособность государства не может быть тождественна правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем-то она шире, а в чем-то — уже. Ряд возможностей может принадлежать только государству, например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно называется государственной монополией. Например, устанавливается государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (ст. 13 ФЗ РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»)Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ [Электронный ресурс]: «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ред. от 06.12.2011). Доступ из справ. — правовой системы «КонсультантПлюс».. В то же время некоторые возможности, например, передавать имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны.

Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако, она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой — она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т. д. Цыбуленко З. И. Гражданское право (часть первая): учеб. — М.: Норма, 2000. — С. 131. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года [ Электронный ресурс]. Доступ из справ. — правовой системы «КонсультантПлюс». .

Таким образом, государство является особым субъектом гражданского права, хотя и выступает на равных началах с остальными его участниками. Эта особенность выражается в обладании суверенитетом, которая воплощается в его независимости от кого бы то ни было, и целевой правоспособностью.

1.2 Муниципальные образования как субъекты гражданского права Местное самоуправление — это территория, определенная границами и проживанием населения, на которой реализуются функции жизнеобеспечения самим населением с помощью избранных ими органовМодин Н. А. Муниципальные образования как субъекты гражданских правоотношений в современном российском праве // Российская юстиция. — М.: Юрист, 2011. — № 5. — С. 60−62.

Решая задачи территории, обеспечения местного населения всем необходимым для жизнеобеспечения, органы местного самоуправления вступают в различного рода гражданские правоотношения. Такую деятельность органов местного самоуправления необходимо обозначить как хозяйственную. Новое российское законодательство рассматривает хозяйственную деятельность органов местного самоуправления как деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ. То же содержание характерно для любой хозяйственной деятельности. Однако хозяйственная деятельность органов местного самоуправления отличается рядом признаков, что позволяет говорить о хозяйственной деятельности как более широком понятии, чем предпринимательская.

Среди этих признаков в первую очередь необходимо заметить то, что не все муниципальные органы, учреждения, организации могут заниматься хозяйственной деятельностью, а непосредственно те, которым предписано это делать по уставу муниципального образования.

Также необходимо выделить, прежде всего, цель хозяйственной деятельности — направленность на извлечение прибыли. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

К сожалению, до сих пор гражданское законодательство хозяйственную деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с хозяйственной деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение хозяйственной деятельности муниципальных организаций имеет важное практическое значение. В соответствии со ст. 124 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) муниципалитеты, как публичные образования, приобретают гражданские права и обязанности в соответствии с гражданским законодательством и именуются субъектами таких правоотношений. В то же время ГК РФ не определил в ст. 125 порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, а передал эти права органам местного самоуправления, которые могут выступать от имени муниципальных образований, в связи с чем возникают некоторые проблемы в правоспособности быть участником гражданских правоотношений. Муниципальные организации могут выступать самостоятельно в договорных отношениях, если они обладают обособленным имуществом, не входящим в муниципальную собственность, а также муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. В другом случае, только по поручению собственника муниципального имущества, собственником муниципального имущества в соответствии с гражданским законодательством являются муниципальные образования.

Гражданская правоспособность муниципального образования и его муниципальных организаций наступает в соответствии со ст. ст. 49, 51 ГК РФ, так же как и правоспособность юридического лица.

Муниципальные образования создаются по модели образований государственных, однако в отличие от последних органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ [Электронный ресурс]: «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 06.12.2011). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. По сути, муниципальное образование выступает в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители. Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к государственным по принципам их организации и деятельности позволяет рассматривать их совместно Мозолин В. П., Масляев А. Н., Богачева Т. В. Гражданское право (том 1): учеб, для юрид. фак. и вузов.,/под общ. ред. Мозолина В. П. — 3-е изд. — М.: Юристъ, 2007. — С. 89.

Из выше сказанного следует, что муниципальные образования исходя из своей обеспечительной функции, могут вступать в различные гражданско-правовые отношения. И такая их деятельность называется хозяйственной. Однако, их хозяйственная деятельность во многом ограничена, в отличие от деятельности других участников гражданского права.

2. ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ ПО РОССИЙСКОМУ ПРАВУ

2.1 Непосредственное и опосредованное участие публичных образований в гражданском обороте В соответствии со ст. 125 ГК РФ гражданские права и обязанности от имени публично-правовых образований осуществляют (исполняют) органы государственной власти либо соответствующие органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. По специальному поручению от имени указанных субъектов могут выступать также граждане и юридические лица в случае и в порядке, предусмотренных законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Приватизация, управление и распоряжение иным государственным имуществом (прежде всего недвижимым) и земельными ресурсами России, в том числе закрепление имущества за создаваемыми Российской Федерацией унитарными предприятиями и публичными учреждениями, осуществляются Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) и его территориальными органами).

Полномочия, но созданию унитарных предприятий, не относящихся к категории казенных, предоставляются иным государственным органам, чаще всего отдельным министерствам и ведомствам.

Отдельные функции по управлению имуществом РФ и ее представлению в гражданских правоотношениях выполняют Министерство культуры РФ, Министерство юстиции РФ, некоторые иные министерства и ведомства, созданные по отраслевому признаку, а также Управление делами Президента РФ.

Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный Закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ [Электронный ресурс]: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ред. от 30.11.2011). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». .

Компетенция между исполнительными органами субъектов РФ распределяется, как правило, аналогично распределению компетенции между федеральными министерствами и ведомствами.

Что касается органов субъектов РФ и муниципальных органов, то к числу уполномоченных логично отнести те из них, которые вправе распоряжаться имуществом, составляющим казну субъекта.

Управление делами муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления:

— представительный орган муниципального образования;

— высшее должностное лицо (глава) муниципального образования;

— местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

— контрольный орган муниципального образования;

— иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Все эти органы (в том числе представительные) являются юридическими лицами, а значит, могут создаваться и действовать в форме муниципальных учреждений, которые, в свою очередь, могут наделяться полномочиями действовать от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Как правило, в гражданских правоотношениях муниципальное образование проявляет себя посредством своих исполнительных органов, которые в большинстве муниципальных образований именуются местными администрациями.

Особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, вытекающих из выпуска муниципальных ценных бумаг, закреплены в ст. 817 ГК РФ.

Опосредованное участие публично-правового образования в гражданском обороте. Опосредованное участие публично-правового образования в гражданском обороте проявляется путем вступления в него созданных государством юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права не для образования, а для себя.

Наиболее приемлемым вариантом определения статуса органа государственной власти (местного самоуправления) является правовая конструкция такого вида юридического лица, как учреждение (ст. 120 ГК РФ), тем более что оно наделяется имуществом, закрепляемым на праве оперативного управления. Следует отметить, что правовая природа учреждения как вида юридического лица, которое может создаваться для осуществления управленческих функций (в том числе государством), однако властными полномочиями не обладает, отлична от правовой природы органа государственной власти.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник соответствующего имущества. Согласно ст. 115 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано федеральное казенное предприятие.

Итак, публичные образования в гражданском обороте могут участвовать как непосредственно, так и через специально — созданные ими для этих целей учреждения. Непосредственное участие осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти. Опосредованное участие достигается путем вступления в него созданных публичными образованиями юридических лиц, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства, но государство продолжает оставаться собственником имущества и стоит за каждой их сделкой.

2.2 Публичные образования как собственники Исходным в характеристике права собственности публично-правовых образований является их особый правовой статус, который, с одной стороны, обусловлен наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой — реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

Данный подход поддержан большинством современных ученых, однако он вызывает, и в некотором роде обоснованно, критику. Так, Д. В. Пятков пишет, что задачей публично-правовых образований на протяжении последних десятилетий является «иметь публичную власть и скрывать тот факт» Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: учеб, для вузов. — СПб.: «Юридический центр Пресс», 2003. — С. 9. Он полагает, что государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишается своего сущностного признака, перестает быть государством. Для устранения такого противоречия ученый предлагает признавать существование одновременно двух субъектов: публично-властной организации (собственно государство, наделенное функцией принуждения) и хозяйственной публичной организации (как участника гражданских правоотношений).

Данная теория была подвергнута справедливой и довольно остроумной критике О. Е. Кутафиным, который, развивая далее эту мысль, пришел к выводу, что рассуждая подобным образом, придется признать, что «в нашей стране существует как минимум две Российские Федерации, два Алтайских края, две Свердловские области и т. д.» Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права// Журнал Российского права. — 2007. — № 1 — С. 17.

Осуществление права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в сравнении с иными участниками гражданского оборота имеет следующую специфику:

— цели осуществления права собственности;

— объекты, в отношении которых осуществляется право публичной собственности;

— формы осуществления права;

— субъекты, непосредственными действиями которых происходит осуществление права.

Для установления критериев оценки эффективности осуществления публичной собственности необходимо четко определить основные цели указанного вида реализации права. К ним, по нашему мнению, следует отнести следующие.

Во-первых, цель перераспределения материальных благ. Как таковая стадия перераспределения (распределения) является составной частью общественного воспроизводства, включающего также стадии производства, потребления и обмена Нуртдинов А. А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны // Финансовое право. — 2007. № 10. — С. 7. Через распределительную функцию происходит накопление в руках государства (муниципального образования) денежных средств и их использование в целях удовлетворения общегосударственных (муниципальных) нужд. По бюджетным каналам осуществляется межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов Козырин А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Т. 1. АНО «Центр публично-правовых исследований». — 2006. — С. 25. Приобретение указанных денежных средств государством осуществляется через специальные механизмы: сбор налогов, а также прибыль, полученную от эффективного использования государственной собственности.

Во-вторых, цель капитализации, которая реализуется при поступлении в государственную собственность ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные капиталы хозяйственных обществ. Наличие ценных бумаг в государственной казне связано главным образом с участием публичных субъектов в хозяйственных обществах. Это дает возможность оказывать в определенных случаях влияние на деятельность таких организаций, участвовать в операциях на вторичном рынке ценных бумаг, получать дивиденды, поступающие в бюджет публично-правового образования Нуртдинов А. А. Некоторые вопросы правового положения государственной казны. — С. 13.

Третья цель — узко социальная. Она проявляется в использовании собственности в целях поддержания необходимого уровня жизни граждан, в заботе о слабозащищенных слоях населения; организации систем здравоохранения, пенсионного обеспечения; создании учреждений социальной защиты (дома престарелых, интернаты, библиотеки для слепых и т. п.); содействии развитию науки, культуры и образования Пиголкин А. С. Теория государства и права: учеб, для юрид. вузов.: -2-е изд. — М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2003. — С. 153.

Четвертая цель — организационно-управленческая. Она выражается в обеспечении деятельности органов государственной власти публичного субъекта, государственных унитарных предприятий и учреждений, направленной на наиболее эффективное управление указанным видом имущества.

Фактически объект права публичной собственности может быть объединен одним весьма емким словом «казна».

Законодатель, указывая в абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ на то, что «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации», и закрепляя фактически аналогичное определение казны муниципального образования в абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ, имеет в виду казну как совокупность имущества, включающего вещи, имущественные права и иное имущество. Следовательно, объектом гражданских прав является не казна как таковая, а составляющие ее вещи, недвижимые и движимые, включая деньги и ценные бумаги, имущественные права и т. д.

В перечень видов объектов, которые могут находиться в государственной собственности, входят: недра, полезные ископаемые; земли сельскохозяйственного и иного назначения; водные ресурсы; леса и лесные богатства; имущественные комплексы в виде зданий, сооружений, жилых объектов, оборудования, других имущественных ценностей; памятники истории и архитектуры; унитарные предприятия; объекты интеллектуальной собственности; финансовые ресурсы, денежные средства, драгоценности Короткова О. И. Нормативный правовой акт как правовой рычаг построения системы управления государственной собственностью // Законодательство и экономика. — 2009. -№ 3. — С. 24.

Необходимо отметить ряд особенностей объектов публичной собственности. Существенной спецификой, несмотря на закрепленное в законе равенство публично-правовых образований с иными субъектами гражданского права, отличается режим бюджета (денежных средств) РФ, субъектов РФ и муниципальных образований Модин Н. А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности: сравнительное исследование // Современное право. — 2007. -№ 3. -С. 19. В частности, источником правового регулирования отношений, связанных с их владением, пользованием и распоряжением, является не только ГК РФ, но и Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998 № 154- ФЗ [Электронный ресурс]. (ред. от 03. 12.2011). Доступ из справ — правовой системы «КонсультантПлюс». .

В составе объектов государственной собственности выделяется группа объектов, ограниченных в обороте и обладающих значительными особенностями правового режима. Перечень объектов исключительной государственной собственности не является постоянным и формируется с учетом не только естественных свойств объектов, но и их значимости для государства в конкретный момент времени, а также цели их использования Гришаев С. П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», -2009.

Третьей особенностью государственной и муниципальной собственности являются формы осуществления указанного права.

Традиционно государство передает свое имущество для достижения социально полезных целей в хозяйственное ведение и оперативное управление, что следует относить к так называемым вещно-правовым формам осуществления прав публичного собственника.

Следующая группа форм использования имущества публично-правовых образований связана с использованием нераспределенного имущества на основании гражданско-правового договора с передачей их третьим лицам. В частности, речь может идти о договорах доверительного управления имущества, коммерческой концессии и аренды, по которым особые условия предоставляются в случае необходимости решения тех или иных социальных вопросов участниками договора либо третьими лицами, имеющими заинтересованность в их заключении.

Непосредственной формой использования казны государства также является реализация социальных задач за счет денежных средств бюджета (казны в узком смысле данного слова). В указанном смысле состав государственной казны определяется в приложении № 1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020−1 и включает: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды Постановление ВС РФ от 27.12 1991 № 3020−1- ФЗ [Электронный ресурс]. (ред. от 24. 12.1993). Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

Также отметим еще одну особенность осуществления права публичной собственности. От имени публичных образований в вещных правоотношениях участвуют определенные государственные органы (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Следовательно, значимым является вопрос об их компетенции в сфере осуществления права собственности.

При выступлении от имени государства в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица.

Следует отметить, что частноправовой статус государственных органов и органов местного самоуправления продолжает оставаться дискуссионным вопросом для современной науки.

Ряд ученых полагают, что государственные органы действуют от имени государства, осуществляют функции государства, а следовательно, юридическими лицами не являются Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. — 2003. -№ 12. — С.12. Так, Р. Бевзенко пишет: «Государственный орган не имеет собственных целей и задач, он действует от имени государства и в интересах общества и государства. Иными словами, у государственного органа нет правовой потребности в том, чтобы отделять себя от юридической личности государства» Бевзенко Р. О соотношении понятий «упразднение государственного органа» и «ликвидация юридического лица» // Корпоративный юрист. — 2008. № 10. — С. 9.

2.3 Публичные образования как участники сделок Публичные образования выступают участниками сделок всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от их имени. При этом публичным образованиям доступна любая сделка, за исключением тех, которые рассчитаны исключительно на физических и юридических лиц.

Публично-правовые образования принимают широкое участие в отношениях приватизации, а также в отношениях противоположной направленности — реквизиции, конфискации и национализации — обращению в публичную собственность имущества частных лиц (ст. 242, 243, 306 ГК РФ).

Публично-правовые образования могут стать субъектами наследственных правоотношений — приобрести право на имущество, составляющее наследственную массу (п. 2 ст. 1116, ст. 1151, п. 1 ст. 1162 ГК РФ).

В случаях, предусмотренных федеральными законами, Российская Федерация может принимать участие в исключительных гражданских правоотношениях — авторских, патентных и иных.

Публичные образования участвуют в обязательственных правоотношениях, как правило, вытекающих из договоров, например, в обязательствах по поставке продукции для федеральных государственных нужд. Кроме того, они выступают заказчиками подрядных работ для государственных нужд, научно-исследовательских, oпытноконструкторских и технологических работ, возмездного оказания услуг.

Публично-правовые образования могут осуществлять внутренние и внешние государственные займы, в частности, путем выпуска государственных ценных бумаг.

Государственные и муниципальные образования участвуют и во внедоговорных обязательствах, в частности, по возмещению вреда, причиненного соответственно государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст. 1069 ГК РФ).

Публично-правовые образования могут участвовать в корпоративных отношениях путем приобретения долей участия (акций) в уставном капитале хозяйственных обществ. Как правило, публично-правовые образования приобретают доли участия (акции) не на вторичном их рынке, а в ходе приватизации в порядке, установленном специальным законодательством. Другим способом приобретения права участия в делах и капиталах хозяйственных обществ является внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в их уставные капиталы с целью оплаты дополнительных акций и увеличения уставных капиталов.

Таким образом, публичные образования могут совершать различного рода сделки, кроме тех, которые рассчитаны на физических и юридических лиц. Перечень возможных сделок достаточно широк. Это сделки в наследственного права, интеллектуального права, обязательственного права и корпоративного.

правоспособность муниципальный гражданский публичный

3. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Как было уже отмечено, публичные образования могут выступать в гражданском обороте от своего имени, а в установленных случаях — от имени собственника.

В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц.

По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества — непосредственно представляемый, а не государственный орган.

Согласно положениям ст. 126 ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты в гражданско-правовых обязательствах с их участием должны отвечать только денежными средствами и иным имуществом, которые составляют казну РФ либо казну соответствующего субъекта РФ. Они не несут ответственность за нарушение обязательств созданными ими юридическими лицами, кроме случаев, предусмотренных законом.

В свою очередь, юридические лица не отвечают по обязательствам их учредителей.

Государственные органы, наделенные правами юридических лиц, принимают участие в гражданском обороте как от своего имени, так и от имени государства.

В первом случае государственный орган несет ответственность закрепленным за ним имуществом. Во втором случае государственный орган представляет государство. Ответственность несет не государственный орган, а государство.

В разъяснении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» отмечается, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, ответчиком по таким делам признаваться должны Российская Федерация либо субъект Российской Федерации или имущественное образование в лице соответствующего финансового либо иного управомоченного органа (п. 12) Постановление Пленума ВС РФ № 6, Пленума ВС РФ № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1996. — № 9. -С. 23.

В этом случае, что не указывается в Постановлении Пленумов, иск будет удовлетворен за счет денежных средств бюджета Российской Федерации или ее субъекта, при отсутствии денежных средств — за счет имущества, составляющего соответствующую казну.

При этом под финансовым органом следует понимать Министерство финансов РФ, а при предъявлении иска к субъекту РФ — управление финансов соответствующего субъекта РФ.

В тех случаях, когда казну представляет иной управомоченный орган, а не Министерство финансов РФ, этот орган определяется исходя из существа отношений.

Так, например, в отношениях с участием Министерства финансов РФ, когда Минфин выступает представителем Российской Федерации по обязательствам, связанным с выпуском государственных займов, стороной в договоре — заимодателем будет не Министерство финансов РФ, а государственная казна, которая будет нести ответственность в случае неоплаты в установленный срок облигаций.

Данная точка зрения нашла отражение в определениях Верховного Суда РФ по конкретным делам Белоусов Л. В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений // Арбитражная практика. — 2007. -№ 2. — С. 88. Так, указывается, что в случае предъявления исков к государству о возмещении вреда на основании ст. 1069 ГК РФ («Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами») и ст. 1070 ГК РФ («Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда») в решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет денежных средств, переданных Министерству финансов РФ как федеральному органу исполнительной власти, поскольку Министерство финансов РФ представляет в судах казну Российской Федерации.

При этом, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти», в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго», «предусматривая особенности исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, законодатель вместе с тем обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» Постановление КС РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти», в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Собрание законодательства РФ. -.2005. -№ 30 (ч. II). — С. 3199.

В судебной практике наиболее спорным является вопрос об ответственности публично-правовых образований в случаях, когда так или иначе казна несет субсидиарную ответственность по долгам государственных или муниципальных учреждений.

В Обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов РФ по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства РФ за 1998 г. приводятся дела, по которым суды возлагали субсидиарную ответственность по долгам государственного образовательного учреждения на Министерство финансов РФ тогда, когда субсидиарную ответственность должна была нести государственная казна Приложение к письму Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. № 01−01−10 «Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год». .

При разрешении споров по искам, предъявляемым кредиторами государственных учреждений (муниципальных учреждений) к публично-правовым образованиям, в порядке субсидиарной ответственности этих субъектов по долгам учреждений следует учитывать, что стороной в суде является распорядитель кредитных средств того или иного бюджета Белоусов Л. В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений. — С. 88., а ответчиком является не распорядитель бюджетных средств, а та или иная казна (п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации») Постановление Пленума ВАС от 22.06.2006 № 23-П «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм БК РФ» // Вестник ВАС РФ. — 2006. -№ 8. — С. 235.

Подмена органом того или иного публично-правового образования встречается и на уровне закона. Так, в п. 10 ст. 158 БК РФ говорится, что от имени публичного образования выступает распорядитель соответствующего бюджета по искам о субсидиарной ответственности. А в гл. 24.1 БК РФ указывается, что в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений неоплаченный долг взыскивается судом с главного распорядителя средств этого бюджета, в ведении которого находится основной должник.

Указанной путаницы удается избежать, если в ГКРФ ввести раздел «Юридические лица публично-правовых образований», в котором были бы закреплены особенности создания и деятельности данного субъекта гражданского права. В первую очередь представляется целесообразным указать следующее:

— публично-правовые образования создаются не вследствие гражданско-правовых сделок, а на основе правового акта;

— публично-правовые образования вправе участвовать в гражданских отношениях только в случае наделения их правами юридического лица;

— в тех случаях, когда публично-правовое образование не наделено правами юридического лица, необходимо указать, кто от его имени выступает в гражданском обороте и представляет интересы данного органа;

— публично-правовые образования наделяются необходимым имуществом для осуществления своих публичных функций, а также им может быть передано имущество Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на отдельном балансе;

— по сделкам, связанным с оборотом имущества Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, в случае нарушения ими своих обязательств ответственность несет собственник, а не орган, выступающий от его имен.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Будучи носителями власти и воздействуя посредством законодательных запретов и дозволений на рыночные отношения, публичные образования одновременно являются субъектами гражданского права, наделенными особыми правовыми чертами, и выступают участниками различных рыночных операций.

Конституционно-правовой статус отдельных государственных образований имеют принципиальные различия, Российская Федерация является суверенным, международно признаваемым государством, в то время как ее субъекты и муниципальные образования не обладают суверенитетом, входят в ее состав, в силу собственных законов могут иметь различный объем полномочий и систему органов. Однако с точки зрения гражданского законодательства как субъекты гражданского права они признаны равными. ГК устанавливает в гл. 5 для всех государственных образований общие правила выступления в имущественном обороте.

Государство и другие публично-правовые образования в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными их участниками — гражданами и юридическими лицами. При этом к ним применяются нормы гражданского законодательства, относящиеся к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Эти важные формулировки ГК означают, что государственные образования являются собственниками, могут совершать гражданско-правовые сделки, быть носителями иных гражданских прав и нести ответственность по своим обязательствам. Специфика публичных образований проявляется, прежде всего, в их правоспособности, которая в силу выполнения функции носителя публичной власти, является целевой. Кроме этого, они не могут быть носителями ряда гражданских прав, субъектами которых являются физические и юридические лица.

Свою правоспособность государственные образования реализуют не как таковые, а через свои органы, круг которых определен Конституцией РФ, федеральными законами и др. Государство может выступать в имущественном обороте также с использованием института представительства. Это значит, что в предусмотренных законодательством случаях от имени государственных образований могут по специальному поручению выступать юридические и физические лица.

Гражданская ответственность публичных образований зависит от имени кого они участвуют в гражданских правоотношениях. В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, то субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц. Государственные органы, наделенные правами юридических лиц, принимают участие в гражданском обороте как от своего имени, так и от имени государства.

В первом случае государственный орган несет ответственность закрепленным за ним имуществом. Во втором случае государственный орган представляет государство. Ответственность несет не государственный орган, а государство.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные и иные акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (с изм. и доп. на 30.12.2008) // Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445.

2. Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998 № 154-ФЗ [принят Гос. Думой Фед. Собрания 17.06.98] (ред. от 03. 12.2011) // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ [принят Гос. Думой Фед. Собрания 21.10.94] (ред. от 06.12.2011 г.) // справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. — [М., 2011].

4. Федеральный Закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст.5005.

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.

6. Федеральный закон от 8 декабря 2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 50. — Ст. 4850.

Материалы практики

7. Постановление ВС РФ от 27.12 1991 № 3020−1- ФЗ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (ред. от 24. 12.1993) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1992. — № 3.

8. Постановление КС РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти», в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Собрание законодательства РФ. -.2005. -№ 30 (ч. II).

9. Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм БК РФ» // Вестник ВАС РФ. — 2006. — № 8.

10. Постановление Пленума ВС РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1998 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» // Вестник ВАС РФ. — 1996. — № 9.

11. Приложение к письму Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. № 01−01−10 «Об обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год».

Научная литература

12. Белоусов, Л.В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений/ Л. В. Белоусов // Арбитражная практика. — 2007. -№ 2. — С. 174.

13. Богданов, Д. Е. Особенности ответственности за вред, причиненный публично-правовыми образованиями / Д. Е. Богданов // Адвокат. — 2012. — № 3. — справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. — [М., 2011]. — Электрон. текст. дан. — Послед обновление 31.12.2011.

14. Винницкий, А. В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования / А. В. Винницкий // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 11. — справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. — [М., 2011]. — Электрон. текст. дан. — Послед обновление 31.12.2011.

15. Голубцов, В. Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности / В. Г. Голубцов // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. — [М., 2011]. — Электрон. текст. дан. — Послед обновление 31.12.2011.

16. Гришаев С. П. Государство как участник гражданско-правовых отношений // Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», — 2009.

17. Зенин, И. А. Гражданское право РФ / И. А. Зенин. — М.: МЭСИ, 2007. — 537 с.

18. Крылова, Е. Б. Интерес гражданской правосубъектности публично-правовых образований / Е. Б. Крылова // Юридический мир. — 2010. — № 3. — справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. — [М., 2011]. — Электрон. текст. дан. — Послед обновление 31.12.2011.

19. Крылова, Е. Б. Органы публично-правовых образований как носители их гражданской правосубъектности / Е. Б. Крылова // Юридический мир. — 2010. — № 5. — справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. — [М., 2011]. — Электрон. текст. дан. — Послед обновление 31.12.2011.

20. Крылова, Е. Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях / Е. Б. Крылова // Государственная власть и местное самоуправление. — 2010. — № 5. — справ.-правовая система «КонсультантПлюс». ВерсияПроф. — [М., 2011]. — Электрон. текст. дан. — Послед обновление 31.12.2011.