Особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА Особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Оглавление

Введение

Глава 1. Местное самоуправление в Российской Федерации и Санкт-Петербурге

1.1 Нормативно-правовое закрепление полномочий муниципальных образований в Российской Федерации

1.2 Характеристика муниципальных образований Санкт-Петербурга Глава 2. Особенности муниципального образования муниципальный округ Невская застава (Невский район Санкт-Петербурга)

2.1 Структура и деятельность муниципального образования Муниципальный округ Невская застава

2.2 Полномочия муниципального образования Муниципальный округ Невская застава Заключение Список литературы Приложения

Местным самоуправлением в Российской Федерации называется форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон от 16.09.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ред. от 03.05.2011 (с изм., внесенными Федеральным законом от 29.11.2010 N 313-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 N 2-П).

Началом становления местного самоуправления в Российской Федерации считается принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ конституционного строя и установившей принципиальные положения о местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым традициям и Европейской Хартии местного самоуправления.

Необходимость и целесообразность развития местного самоуправления как обязательного элемента государственного устройства давно не оспаривается во всем мире, включая Российскую Федерацию. Во все периоды истории нашего государства, начиная с основных древних времен, в России в той или иной форме существовало самоуправление. В российской юридической науке второй половины XIX века появились разработки теории самоуправления: в 60-х годах — «общественная теория», далее, в 70-х — «Государственная теория».

Положительным моментом реформ местного самоуправления было законодательное закрепление самостоятельности земских и городских органов самоуправления в пределах их полномочий, то, что они не подчинялись местной правительственной администрации, но свою деятельность осуществляли под контролем государственной власти. Великая Октябрьская революция в России приостановила развитие местного самоуправления почти на 90 лет. В условиях функционирования системы Советов оно было формально декларировано, а фактически выступало в качестве государственного управления на местах.

В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г. перечислены важнейшие вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка.

Институт народовластия в наши дни уже создан. На федеральном уровне, а также в большинстве субъектов Российской Федерации имеется законодательная база, которая устанавливает статус и правовой режим самоуправления. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», в ходе реализации которого обнаружились несколько проблем, главной проблемой из которых является несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления объему имеющихся у них финансовых ресурсов. Переходя к теме дипломной работы можно сказать, что в Санкт-Петербурге существует ряд особенностей:

· формирование муниципальных образований внутри города осуществлено лишь в 1997;1998 гг. и не совпадает с административным делением;

· перечень предметов ведения имеет ограниченный характер;

· процесс создания новых объектов муниципальной собственности затруднен в силу недостаточности финансовых ресурсов у муниципалитетов, а механизм массовой передачи объектов из собственности Санкт-Петербурга в муниципальную собственность практически не действует и т. д.

Само слово «муниципалитет» произошло от латинского municipium, так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет — это избираемое городское или сельское самоуправление.

Местному самоуправлению на государственном уровне отведена роль посредника между государством и обществом. Наиболее приближенные к людям муниципальные органы, способные решать их самые насущные проблемы, составляют одну из основ демократического строя.

Целью данной дипломной работы является выявление особенностей местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

· ознакомиться с научной литературой, различными точками зрения специалистов в области Муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации;

· изучить нормативно-правовое закреплением полномочий муниципальных образований в Российской Федерации;

· проанализировать, какие на сегодняшний день существуют проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации и Санкт-Петербурге;

· описать особенности местного самоуправления Муниципального образования муниципальный округ Невская застава (структура, деятельность, полномочия).

Объектом настоящего исследования является местное самоуправление.

Предмет исследования составляют особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге (структура, проблемы, полномочия) на примере деятельности муниципального образования муниципальный округ Невская застава.

Основным методом сбора информации анализ материалов официального сайта муниципального образования (структура, деятельность, программы, проекты, отчет главы муниципального образования и т. д.).

В данной работе рассмотрены проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации и Санкт-Петербурге, определены возможные пути совершенствования системы местного самоуправления на основе накопленного фактического опыта, нашедшего отражения в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, рассмотрен опыт функционирования Муниципального образования Муниципальный округ Невская застава. Приведены материалы, характеризующие становление местного самоуправления в Муниципальном округе Невская застава.

Работа состоит из двух глав, в которых отражены нормативно-правовая база функционирования данного института, а также — специфика петербургской системы местного самоуправления (глава 1). Во второй главе представлены структура, деятельность и полномочия муниципального образования муниципальный округ Невская застава.

Глава 1. Местное самоуправление в Российской Федерации и Санкт-Петербурге

1.1 Нормативно-правовое закрепление полномочий муниципальных образований в Российской Федерации

Местное самоуправление в Российской Федерации является одной из форм осуществления народом своей власти, которая осуществляется в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, которые исходят от населения, с учетом исторических традиций.

Местное самоуправление является составной частью демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодательстве или даже конституции каждой страны. Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в Средние века в три этапа: дореволюционный этап, советский и постсоветский периоды.

Прежде чем остановиться на нормативно-правовой основе функционирования муниципальных образований, отметим, что сам по себе термин «муниципальное образование» крайне не удачен, так как не содержит существенных признаков подразумевающегося им понятия. Фактически этим термином должна обозначаться лишь территория, подведомственная органам местного самоуправления.

Новая редакция Федерального закона еще значительнее усугубляет понятийную и терминологическую неурядицу. Так, придается новый особый юридический смысл понятию «поселение». Теперь, для обозначения территорий местного самоуправления, слово «поселение» должно иметь значение, коренным образом отличающееся от значения, сложившегося в русском языке. В Федеральном законе дается следующее определение: — «поселение — сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные органы местного самоуправления». Во-первых, данное определение содержит тавтологию — «поселение» и «населенный пункт» являются синонимами и обозначают одно и то же понятие — место постоянного проживания людей (слово «поселение» имеет более общее употребление, а «населенный пункт» чаще используется как географический термин. Населенный пункт — точка на карте, обозначающая поселение). Во-вторых, в нем существенным признаком является осуществление местного самоуправления. Что же теперь поселения, в которых нет органов местного самоуправления, перестанут быть таковыми? В-третьих, по правилам терминологии нельзя слова, обозначающие широко распространенные общеупотребительные понятия, использовать в качестве терминов, имеющих совершенно иной смысл, если, как в данном случае, эти термины будут иметь широкое употребление, а не узкое применение в ограниченной профессиональной среде. В данном случае это недопустимо, поскольку тем самым изменяется значение понятия, примененного для определения территорий местного самоуправления в Конституции. Фасеев И. Ф. Проблемы развития местного самоуправления и территориальная организация местного самоуправления / Полития, № 1. — 2004 [Электронный ресурс]. URL: http://www.yabloko.ru/municipal/library/Problemy_razvitiya_mestnogo_samoupravlenya_territorialnaya_organizatsya_mestnogo_samoupravlenya

Правовая база местного самоуправления — это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления была существенно укреплена с принятием в 1996 г. Федеральных законов от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (принят ГД ФС РФ 23.10.1996) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2002 г.). В большинстве субъектов РФ также приняты собственные законы.

Состав правовой базы на современном этапе развития местного самоуправления в РФ включает в себя:

1. Конституцию Российской Федерации (она содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130−133));

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы;

3. Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные федеральные правовые акты;

4. Конституции (уставы) субъектов РФ, законы и иные правовые акты органов государственной власти субъектов федерации;

5. Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

В таблице 1(см. приложение 1) представлен анализ предметов регулирования местного самоуправления, зафиксированных в Конституции РФ.

К числу Федеральных законов по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления относятся следующие:

— «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;

— «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;

— «Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления»;

— «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Кроме того существуют законы, затрагивающие вопросы компетенции местного самоуправления, в них внесены соответствующие изменения и дополнения (например, законы «О милиции», «О пожарной безопасности», «О Государственной границе», «Об особенностях организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях»).

Основополагающие федеральные кодексы и законы (Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и др.), содержат значительное количество норм муниципального права. В настоящее время общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, превышает 1300, в их числе 150 федеральных законов.

Кроме того действуют региональные законы, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. В большинстве субъектов Федерации приняты законы об организации местного самоуправления, о муниципальной службе, о регистрации уставов муниципальных образований.

Подавляющее большинство муниципальных образований имеет принятые и зарегистрированные уставы.

Не смотря на количество отмеченных законов, надо сказать, что правовая база местного самоуправления все же находится в стадии формирования. Хотя уже на сегодняшний день в системе правовых знаний выделилась особая отрасль — муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в, процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности.

Приходится констатировать, что в сфере правового регулирования местного самоуправления все еще существует ряд нерешенных проблем. Отсутствует государственная концепция или стратегия, систематизирующая вопросы, которые должны быть законодательно урегулированы. Некоторые из уже существующих норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права, не согласованы между собой. Выявлено значительное количество случаев, когда законодательными органами субъектов Российской Федерации либо не принимаются необходимые законы, либо принимаются с существенными нарушениями федерального законодательства.

Развитие местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, среди которых следует выделить финансово-экономические трудности, недостаточную развитость нормативно-правовой базы в вопросах практического функционирования муниципальных образований, а также проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

1.2 Характеристика муниципальных образований Санкт-Петербурга

Административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга являются районы Санкт-Петербурга. Соответственно, внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга являются муниципальные округа, города и поселки (то есть, внутригородские территории города федерального значения Санкт-Петербурга). Район Санкт-Петербурга является административно-территориальная единицей города, в границах которой свою деятельность осуществляют исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга — администрации районов Санкт-Петербурга.

В свою очередь территория Санкт-Петербурга разграничивается на районы Санкт-Петербурга: Адмиралтейский, Василеостровский, Выборгский, Калининский, Кировский, Колпинский, Красногвардейский, Красносельский, Кронштадтский, Курортный, Московский, Невский, Петроградский, Петродворцовый, Приморский, Пушкинский, Фрунзенский, Центральный.

В Санкт-Петербурге муниципальные образования располагаются в границах районов Санкт-Петербурга для того, чтобы обеспечить эффективность осуществления государственной власти и местного самоуправления в Санкт-Петербурге, а также эффективность взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления. Муниципальное образование не может располагаться на территории нескольких районов Санкт-Петербурга.

Концептуальные основы местного самоуправления формировались в Санкт-Петербурге в 1993;1996 гг. под воздействием нескольких факторов. Денисов А. И. Становление местного самоуправления в Санкт-Петербурге в 1995;1998 гг. [Электронный ресурс]. URL: file://localhost/C:/Users/3CDE~1/AppData/Local/Temp/Rar$EX00.028/default.htm

Во-первых, опыт существования органов местного самоуправления в 1990;1993 гг. Деятельность тогдашних районных советов не в достаточной степени, но все-таки содержала в себе элементы финансово-экономической и управленческой самостоятельности, хотя говорить о сложившейся системе местного самоуправления в городе в целом и тогда было нельзя.

Во-вторых, фактическое доминирование в управлении городом структур исполнительной власти, особенно в период с конца 1993 г. по 1995 г., породило и продолжает поддерживать в системе властных отношений тенденцию к главенству исполнительной власти в ущерб представительным органам власти. Такие серьезные, с далеко идущими последствиями, решения по вопросам жизни города, как приватизация, изменение административно-территориального деления Санкт-Петербурга, проведение игр доброй воли и т. п., принимались, главным образом, органами и должностными лицами исполнительной власти. Широкие массы населения были лишены своего представительства и не имели возможности оказывать воздействие на принимаемые решения.

В-третьих, атмосфера реформаторства и преобразований в сфере управления формировалась в Санкт-Петербурге, как и в целом в России, под сильнейшим воздействием либеральных общественных ценностей и норм. Отсюда увлечение российской общественности опытом функционирования западных моделей местного самоуправления. В 1994;1996 гг. в Санкт-Петербурге проводились бесчисленные семинары, научно-практические конференции, круглые столы с участием зарубежных экспертов и консультантов, суть которых сводилась практически к одному: к изучению и пропаганде зарубежных моделей местного самоуправления. Попытки использовать отечественный опыт местного самоуправления были единичными и малоубедительными.

В-четвертых, реформа совпала по времени с реформой всей системы государственной власти 1991;1993 гг. С принятием Конституции 1993 г. российские регионы получили еще более широкие полномочия, в том числе и в области местного самоуправления. Санкт-Петербург, являясь субъектом Российской Федерации, получил особый статус среди городов — город федерального значения.

В августе 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послужившего мощным стимулом к преобразованию системы управления на местах. Уже осенью 1996 г. Законодательным Собранием для включения в повестку дня был предложен ряд законопроектов: «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге», «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга», закон о назначении даты выборов в представительные органы местного самоуправления, и чуть позже закон «О выборах глав муниципальных образований», и даже проект Устава Санкт-Петербурга. К сожалению, процесс рассмотрения проектов в Законодательном Собрании затягивался, во многом, не по настоящему, и в этот момент второй мощный импульс по ускорению создания законодательной базы в Санкт-Петербурге дал вступивший в силу 4 декабря 1996 N 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации и быть избранным в органы местного самоуправления», который определил, что в тех субъектах, где не создана соответствующая нормативная база по местному самоуправлению, не определена дата выборов органов местного самоуправления, начинает действовать судебная процедура назначения даты выборов в органы местного самоуправления, и выборы проводятся в соответствии с федеральным законом (по временному положению). Именно таким образом была организована попытка выборов депутатов муниципальных советов Санкт-Петербурга 28 сентября 1997 г.

После того как Санкт-Петербургский городской суд на заседании 13.03.97 г. установил дату выборов в представительные органы местного самоуправления 28 сентября 1997 г., встала острая необходимость в Законе о местном самоуправлении в Санкт-Петербурге, и он был, наконец, принят Законодательным Собранием в июне 1997 г. Одновременно с этим городская администрация инициировала и обеспечивала через зависимую от нее часть депутатов Законодательного Собрания изменения в административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга. В результате весь Санкт-Петербург был разделен на 111 муниципальных образований, 82 из которых находятся в черте города, а остальные включают в себя города-спутники и поселки.

Таким образом, согласно официальной концепции управления Санкт-Петербургом, в городе существуют общегородские органы государственной власти, а самоуправление на уровне города отсутствует. Более того, самоуправление в Санкт-Петербурге отсутствует и на уровне районов (территориальных управлений). Оно формируется лишь на уровне небольших микрорайонов и является абсолютно зависимым не только от городских властей, но и от более мелких территориальных управлений городской администрации. В этих условиях решать все вопросы местного значения в полном объеме органы местного самоуправления не располагают ни соответствующей финансово-экономической базой, ни полномочиями.

Основополагающие идеи закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» отражают следующие принципы:

1. Самостоятельность местного самоуправления. Органы местного самоуправления Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти. Это сразу же породило серьезнейшую проблему сопряжения органов государственной власти и местного самоуправления, что для Санкт-Петербурга как единого хозяйственного и социального организма выступает в первый план.

2. Санкт-Петербург как город федерального значения — субъект Российской Федерации — не является муниципальным образованием и, следовательно, наличие органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на уровне города Санкт-Петербурга в целом не предусмотрено законом. Муниципальные образования в Санкт-Петербурге устанавливаются фактически в границах территорий существующих административных районов города.

3. Соответствующий закон Санкт-Петербурга от 25.07.2005 N 411−68 (ред. от 28.02.2011) «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» (принят ЗС СПб 30.06.2005) определил перечень территориальных единиц города, в границах которых существовует сто одиннадцать муниципальных образований.

4. Закон предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти. Подобная процедура должна определяться соответствующим законом Санкт-Петербурга.

5. Статья 6 закона о «Праве граждан на осуществление местного самоуправления» содержит описание форм участия населения муниципального образования в местном самоуправлении. К ним относятся референдумы, выборы, правотворческие инициативы, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, собрания, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление, общественное объединение, обжалование нормативных актов и действий органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон предусматривает возможность и иных форм участия населения в местном самоуправлении, не противоречащих действующему законодательству.

6. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления, что привело к спорам в юридической литературе по поводу определения этого понятия. Федеральный закон N 131-ФЗ устранил этот правовой пробел и в ч. 1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как перечень этих органов. Таким образом, «под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений». Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. — М., 2005. — С. 222.

В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону N 131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть обязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Федеральном законе N 131-ФЗ иным образом, чем это было предусмотрено положениями Федерального закона N 154-ФЗ.

В Федеральном законе N 154-ФЗ в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положение Федерального закона N 154-ФЗ было согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, где закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно Федеральному закону N 154-ФЗ все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О признал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования — выборного должностного лица Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О // Вестник КС РФ. 2002. N 4. Отметим, что при реализации положений Федерального закона N 154-ФЗ местные особенности в определении структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, что затрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Во многих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски местной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. В определении структурных особенностей местного самоуправления преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований Васильев В. И. Местное самоуправление. — М., 1999. — С. 177 — 178. Федеральный закон N 131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправления использовал другой подход, в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным. В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с изм. и доп. от 30.12.2008 № 6 — ФКЗ и от 30.12.2008 № 7 — ФКЗ // Российская газета. — 2009. — 21 января .- № 7. — С. 3−5. Согласно Федеральному закону N 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.

Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. А если отсутствует такая инициатива, то структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после его избрания. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, следовательно «о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти». Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. — М., 2005. — С. 225.

Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица. Однако в ряде муниципальных образований возникли трудности в вопросе о том, какими должны быть «иные органы». Таким образом, при раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления.

Закон предусматривает структуру органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, состоящую из представительных и исполнительных органов. К числу первых относятся муниципальные советы, втрое образует местная администрация, глава муниципального образования и подчиненные структуры. Численный состав муниципальных советов устанавливается законом в пределах от 9 до 30 депутатов в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Санкт-Петербургский закон предусматривает наличие в муниципальных образованиях местной администрации, избираемой муниципальным советом. Должность же главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом муниципального образования, но ее может и не быть. Относительно местной администрации и других органов местного самоуправления федеральным законом определено утверждать: структура органов местного самоуправления, включая и наличие главы муниципального образования, его наименования и т. п. определяются населением самостоятельно (пп.1,4,6 ст. 14 и пп.1,4 ст. 16 Федерального закона). В данном случае обнаруживается подспудное, но вполне осознанное желание депутатов представительного органа государственной власти вмешаться в пределы компетенции местных сообществ. Однако в подобном случае сразу же возникает потенциальная опасность обжалования такого рода норм закона в судебном порядке. Вместе с тем следует заметить, что вступившие в силу дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» (так называется поправка А. Шишлова, Ю. Лужкова) относительно особенного порядка формирования системы местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге многие кажущиеся противоречия с федеральным законодательством снимает.

Глава II ФЗ описывает «Предметы ведения муниципальных образований». Она посвящена описанию компетенции органов местного самоуправления. В статье 2 данной главы перечисляются перечни предметов ведения муниципальных образований и вопросы местного значения такие, как местные финансы и местный бюджет; организация, содержание и развитие муниципальных образовательных и медицинских учреждений; охрана общественного порядка; вопросы планировки и строительства на территории муниципальных образований и по другим вопросам (подпункты 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 28 и 30, п. 2 ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

При этом законодатель определил, что разграничение предметов ведения между органами местного самоуправления и органами государственной власти Санкт-Петербурга по указанным вопросам производится законами Санкт-Петербурга.

Понятно, что депутаты Законодательного Собрания введением данных норм постарались максимально обеспечить управляемость Санкт-Петербургом как единым социально-экономическим и хозяйственным образом.

Важнейшей составной частью закона Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» является глава V «Финансово-экономическая основа местного самоуправления».

В соответствии с федеральным законодательством экономическую основу местного самоуправления в Санкт-Петербурге составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, на основе законодательства Санкт-Петербурга служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Состав муниципальной собственности, передаваемой муниципальным образованиям, определяется законами Санкт-Петербурга. За муниципальными образованиями закрепляются на безвозмездной основе природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, ныне находящееся в государственной собственности Санкт-Петербурга.

В состав муниципальной собственности входят: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные земли, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое имущество.

Вместе с тем вопросы земельных отношений на уровне муниципальных образований в законах практики не прописаны. Хотя для ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга это один из самых главных вопросов, и несмотря на то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает полномочия органам местного самоуправления, которые «…в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования» (п. 3, ст.29).

Столь серьезный вопрос как экономические и финансовые основы местного самоуправления сложно регулировать в рамках закона Санкт-Петербурга в условиях отсутствия давно ожидаемого аналогичного федерального закона. К тому же самим муниципальным образованиям принадлежат очень широкие полномочия в финансово-экономической сфере. Так, например, органы местного самоуправления в соответствии с законом могут устанавливать порядок использования земель, находящихся в границах муниципального образования (п. 3, ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В этом отношении законодатель оказался скованным жесткими условиями нормотворчества: неразработанностью соответствующего федерального законодательства, отсутствием закрепленного законом порядка разграничения собственности в Санкт-Петербурге на государственную и муниципальную, а так же порядка разграничения соответствующих полномочий.

Особая роль в практическом становлении системы местного самоуправления отводится в законе местным бюджетом. Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении» включает в состав бюджета местного самоуправления местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов в соответствии с нормативами, установленными законодательством; финансовые средства, переданные органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий; поступление от приватизации имущества, сдача муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей, внешнеэкономической деятельности; дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций; дотации, субвенции и иные поступления в соответствии с законами Санкт-Петербурга и решениями органов местного самоуправления и другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

Что касается статей закона, посвященных нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, созданию муниципальных внебюджетных фондов, компенсации органами государственной власти дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в связи с решениями, принятыми органами государственной власти (ст. 37, 38 закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»), то они выдержаны в соответствии с требованиями федерального законодательства.

С практической точки зрения вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления Санкт-Петербурга являются первостепенными, особенно в начальный период становления системы местного самоуправления. Именно этим вопросам посвящена статья 23 закона «Взаимоотношения органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления». Часть I этой статьи содержит нормы, отражающие обязанность органов государственной власти Санкт-Петербурга создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Закон определяет принятие законодательных актов по вопросам местного самоуправления; принятие решений и иных нормативных актов по вопросам деятельности органов местного самоуправления органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления в пределах их компетенции, в том числе и по разграничению полномочий; заключение соглашений и договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Закон предусматривает также определение органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления условий и порядка взаимодействия между структурными подразделениями органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих территорий. Возможные споры и конфликты между органами государственной власти и органами местного самоуправления Санкт-Петербурга могут разрешаться, согласно закону, при создания ими согласительных комиссий или в судебном порядке.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления, и закон подробно описывает в статьях 42, 43, 44 главы VI гарантии местного самоуправления.

Это один из наиболее удачно сформулированных разделов закона. Он предусматривает такие гарантии, как полная самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их компетенции, обязанность рассмотрения органами государственной власти Санкт-Петербурга официальных предложений органов местного самоуправления; установление должностным лицам местного самоуправления соответствующих социальных гарантий. Жителям Санкт-Петербурга гарантируется вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.

Один из принципиальных вопросов местного самоуправления в Санкт-Петербурге связан с самоорганизацией граждан по месту их жительства в районах, кварталах и иных территориях, не являющихся муниципальными образованиями. Этому посвящена ст. 26 закона под названием «Территориальное общественное самоуправление».

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований. Система территориального общественного самоуправления в Санкт-Петербурге включает в себя:

· общие собрания, сходы, конференции граждан и формы непосредственной демократии;

· органы территориального общественного самоуправлениясоветы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков и иные органы самоуправления по месту жительства.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления населения устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами Санкт-Петербурга и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общие собрания, сходы и конференции граждан созываются муниципальными советами и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Закон относит к компетенции общих собраний и конференций граждан следующие вопросы:

· избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие уставов или положений о них;

· утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления и отчетов об их выполнении;

· решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения.

Полномочность собраний и конференций прописывается в уставе муниципального образования в соответствии с действующим законодательством. Закон предусматривает возможность передачи органам территориального общественного самоуправления полномочий, входящих в компетенцию муниципальных советов и местной администрации, а также установление сфер совместной компетенции. Органы территориального общественного самоуправления могут являться, согласно закону «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», юридическими лицами. Как таковые, органы территориального общественного самоуправления вправе заниматься коммерческой деятельностью для достижения своих уставных целей, создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах; выступать заказчиком по выполнению работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, других объектов социальной инфраструктуры; кооперировать на добровольной основе средства населения, предприятий, организаций и учреждений для финансирования целевых социальных программ и организовывать иную экономическую деятельность, не запрещенную законодательством.

Естественно, что для своей деятельности органы территориального общественного самоуправления обладают собственными финансовыми ресурсами. Они образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций и граждан. Важно, что закон предусматривает возможность участия органов территориального общественного самоуправления в заседаниях муниципальных советов с правом общественного голоса. Возможные разногласия между органами территориального общественного самоуправления и муниципальными советами разрешаются согласно норме закона посредством создания согласительных комиссий или в судебном порядке.

И наконец в заключительной главе «Заключительные и переходные положения» закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» содержит ряд переходных положений, позволяющих сохранить переходный режим управления административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга в период формирования в пределах их границ органов местного самоуправления. С этой целью предусмотрено, что многие полномочия органов местного самоуправления на указанный период будет осуществлять местная администрация.

Анализ содержания законодательства Санкт-Петербурга показывает, что сложный процесс становления системы местного самоуправления нуждается в активизации нормотворческой работы. Законодателю предстоит в достаточно сжатые сроки разработать и принять законы о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти и местного самоуправления Санкт-Петербурга, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, о разграничении собственности, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о минимальных местных бюджетах, о муниципальной службе Санкт-Петербурга и ряд других законов.

Вопросы разграничения полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления являются в настоящее время первоочередной проблемой для города.

Нерешенность этих вопросов препятствует нормальному взаимодействию органов государственной власти с органами местного самоуправления. Две основные причины тормозят этот процесс:

· во-первых, сказывается тысячелетняя трагедия этатизма в российской политической жизни;

· во-вторых, можно говорить о социально-психологической неготовности населения Санкт-Петербурга брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения. К этому необходимо добавить своеобразную информационную блокаду, в которой пребывает население по вопросам местного самоуправления.

Так, летние (1997г.) социологические опросы жителей Санкт-Петербурга показали, что 8 из 10 петербуржцев не представляют себе сути местного самоуправления, не знают, чем оно должно заниматься и на какой территории оно должно существовать.

В Санкт-Петербурге, как и во многих иных субъектах Российской Федерации, набрала силу и фактически доминирует одна тенденция, заметно влияющая на процессы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления, — стремление органов государственной власти, прежде всего администрации, вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в пределы их законных полномочий. Факт, что решающую роль в становлении местного самоуправления в Санкт-Петербурге играют не инициатива и самодеятельность населения, а политика государственной власти. Самим же населением местное управление еще не востребовано. 17%-ная явка избирателей на выборах муниципальных советов 8 февраля 1998 года, их фактический провал убедительно подтверждают этот вывод.

По мнению А. М. Борисова, Санкт-петербургская модель местного самоуправления возникла еще в 1997 году в результате компромисса между стремлением соответствовать букве российской конституции 1993 года и желанием оставить в сохранности важнейшие принципы управления городом в том виде, какой они приняли в середине 90-х годов. Борисов В. А. Петербургская модель организации местного самоуправления и формирование муниципального капитала // Василеостровская перспектива. — 2002. № 3−5.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации 1993 года признается и гарантируется местное самоуправление. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

И, следовательно, разделение системы органов государственной власти и местного самоуправления стало данью либеральной идеологической традиции. В рамках этой традиции государство рассматривается как необходимое зло, угрожающее принципам индивидуальной и общественной свободы. Обсуждение вопроса о том, насколько этот взгляд оправдан и подтвержден историческим опытом, выходит за пределы тематики настоящей статьи. Но нельзя не отметить, что границу между государством и местным самоуправлением удается успешно провести лишь в текстах юридических документов, а не на практике. Муниципальная власть обладает тем же самым потенциалом осуществления легитимного насилия, что и прочие государственные органы.

Как известно, в Петербурге была разработана собственная модель организации местного самоуправления. Поправка Шишлова-Лужкова-Бабурина к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» передала органам законодательной власти в Санкт-Петербурге право самостоятельно регулировать этот вопрос во избежание создания несовпадающих структур, двоевластия, дублирования функций, а также разрушения единства городского хозяйства. Городские власти (причем, исполнительная и законодательная ветви власти в данном случае не обнаружили существенных расхождений в своих подходах) не проявили ни малейшего желания делиться с кем бы то ни было существенной частью контролируемых ресурсов и полномочий.

Петербургские законодатели максимально приблизили местное самоуправление к народу. Территория Санкт-Петербурга была поделена на 111 муниципальных образований, в которые входят 82 муниципальных округа, 8 городов и 21 поселок. Судя по всему, основным мотивом городской администрации, выработавшей эту концепцию формирования органов местного самоуправления, стало стремление не допустить муниципалов на районный уровень. Именно на районном уровне действовали тогда районные администрации, главы которых назначались губернатором. Появление рядом с администрацией избранных населением депутатов муниципального образования неизбежно привело бы к тому, что, каким бы незначительным ни был фактический объем полномочий муниципалитетов, депутаты попытались бы выполнять, как минимум, контрольные функции по отношению к действиям районной администрации. Чтобы окончательно предотвратить появление мощного противовеса городской администрации в виде органов местного самоуправления, в городском законе «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» был сильно урезан перечень предметов ведения, закрепленных за местным самоуправлением. Фактически в руки муниципальных советов были переданы лишь благоустройство дворов и придомовой территории, контроль над торговлей, оказание социальных услуг населению, а также опека и попечительство.