Основные принципы исполнения бюджетов

• Введение
• Глава 1. Основные требования к исполнению бюджета
• 1.1 Исполнение бюджетных обязательств
• 1.2 Отчетность органов Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета
• Глава 2. Практика внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов в городе Москве
• Заключение
• Список использованной литературы

Современная экономическая теория содержит несколько причин, которые вызывают повышенный интерес к экономическим функциям государства.

Во-первых, непосредственный факт установления рыночных отношений в подавляющем большинстве стран во всем мире ставит на повестку дня вопрос об изменении функциональной роли государства как в рамках национального, так и глобального масштаба.

Во-вторых, в начале третьего тысячелетия образовались новые или обострились старые национальные и международные (глобальные) проблемы, которые возможно решить или ослабить только при активном участии государства, а часто и международным объединением государств.

В-третьих, переход России и других постсоциалистических стран к рыночным отношениям вызывает научный и практический интерес к анализу экономических функций государства. Экономисты, юристы и финансисты на современном этапе ведут поиски оптимальной роли государства не только в рамках переходного периода, но и в результате необходимости построения новой модели национального развития.

Особое место принадлежит государству в процессе развития национальной экономики, стимулирования экономического роста, защите национальных интересов в масштабе мирового хозяйства.

С 1 января 2009 года вступили в действие новые нормативно-правовые акты Минфина России и Федерального казначейства, изменяющие порядок организации и обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и регламентирующие порядок исполнения федерального бюджета. Начавшаяся правоприменительная практика показывает, что отдельные вопросы требуют пояснений.

Объект исследования — исполнение бюджетов.

Предмет исследования — бюджетные и налоговые механизмы регулирования экономики.

Цель работы — исследовать основные принципы исполнения бюджетов.

Задачи работы:

— проанализировать систему исполнения бюджетов;

— выявить способы отчетности по исполнению бюджетов;

— исследовать практику внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов в городе Москве.

Глава 1. Основные требования к исполнению бюджета

1.1 Исполнение бюджетных обязательств

Исполнение бюджетов любого уровня находится под постоянным контролем органов власти. До 31.12.2010 органы, исполняющие бюджет, должны были оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. С 01.01.2011 начался новый отчетный период и вступили в силу изменения в законодательстве.

Согласно статье 231 БК РФ блокировка расходов представляла собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями. Либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на выполнение определенных условий.

Однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения их принятия эти условия оказались невыполненными.

До 01.01.2010 блокировка расходов осуществлялась в соответствии с приказом Минфина России от 26.12.2005 № 162н «Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета…» .

Однако с указанной даты статья 231 БК РФ утрачивает свое действие согласно пункту 3.1 статьи 5 Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса…» (далее — Закон № 63-ФЗ).

Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ) внесены изменения в Закон № 63-ФЗ в части, касающейся применения блокировки расходов.

Уточнено, что блокировка расходов бюджета применяется до вступления в силу соответствующего федерального закона, предусматривающего исключение из состава мер, применяемых согласно статье 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства РФ, блокировку расходов бюджета.

Блокировка осуществляется в порядке, установленном финансовым органом, по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета и по фактам нецелевого использования бюджетных средств, выявленным до 1 января 2009 года органами государственного (муниципального) финансового контроля.

Данная позиция законодателя ясна: говорить о лимитах и ассигнованиях есть смысл только в контексте казенных учреждений, в то время как бюджетные и автономные учреждения будут получать субсидии, контроль за расходованием которых осуществляется другими способами и не регламентируется Бюджетным кодексом РФ.

Уточнены понятия «получатель бюджетных средств» и «лимит бюджетных обязательств» .

Лимит бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и/или их исполнение в текущем финансовом году и плановом периоде (ст. 6 БК РФ, изменения внесены Законом № 83-ФЗ).

Получатель бюджетных средств — орган государственной власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, местных органов самоуправления и администрации.

Также получателем бюджетных средств может быть казенное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств.

Получатели имеют право на принятие и/или исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Как мы видим, все изменения направлены на уточнение того, что все положения Бюджетного кодекса относятся теперь только к казенным учреждениям.

Правовое положение казенного учреждения приведено в статье 161 БК РФ.

Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств. Кроме того, оно может находиться в ведении внебюджетного фонда или местной власти.

Оно вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в их учредительных документах. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в бюджет соответствующего уровня.

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через открытые ему лицевые счета.

Заключение

и оплата государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено БК РФ, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение порядка заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными. Иск подается органом государственной власти, внебюджетным фондом или местными властями, осуществляющими полномочия распорядителя бюджетных средств, в ведении которых находится казенное учреждение-нарушитель.

Основная особенность казенного учреждения — оно не может самостоятельно распоряжаться своими доходами при их возникновении, а обязано сразу сдавать их в бюджет соответствующего уровня.

Что происходит при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств?

По таким обязательствам от имени РФ, субъекта, муниципального образования отвечают соответственно орган государственной власти, местного самоуправления, администрации или внебюджетный фонд, в ведении которого находится казенное учреждение (ст. 161 БК РФ, изменения внесены Законом № 83-ФЗ).

В случае уменьшения ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности их исполнения казенным учреждением, данное утверждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене/количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий контракта, иного договора.

Казенное учреждение (как и в настоящее время бюджетное) не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Ему также не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты.

Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам на принятие и/или исполнение бюджетных обязательств по обеспечению реализации функций бюджетного учреждения.

В бюджетной смете казенного учреждения дополнительно могут утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы казенного учреждения (ст. 221 БК РФ, изменения внесены Законом № 83-ФЗ).

Так как лимиты доводятся только на расходные обязательства, из данных изменений можно сделать вывод, что смета будет исключительно расходной, а планирование доходов с казенных учреждений снимается.

Бюджетные обязательства принимаются путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

С 1 января 2011 года государственными заказчиками согласно новой редакции статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (далее — Закон № 94-ФЗ) выступают:

— государственные органы (в том числе органы государственной власти);

— органы управления государственными внебюджетными фондами;

— органы местного самоуправления;

— казенные учреждения;

— иные получатели средств бюджетов — федерального, региональных или местных — при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения — при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ в новой редакции Закона № 94-ФЗ понимаются обеспечиваемые федеральными и субъектов РФ бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений (ст. 3 Закона № 94-ФЗ).

Из приведенных законодательных норм можно сделать вывод, что положения Закона № 94-ФЗ распространяются на казенные и бюджетные учреждения и не относятся к автономным.

Расходование бюджетных средств не может быть произведено без завершения исполнения бюджетных обязательств.

Получатель обязан представлять в финансовый орган документы, подтверждающие их реализацию. Формировать данную отчетность помогают специализированные программные продукты.

Например, решение «БИТ: Управление финансами бюджетного учреждения» позволяет регистрировать бюджетные и денежные обязательства, государственные контракты и договоры прямо в программе, а также осуществлять контроль исполнения по ним.

1.2 Отчетность органов Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета

Одной из основных функций Федерального казначейства является формирование бюджетной отчетности — Отчета об исполнении федерального бюджета. Если говорить о составлении Отчета об исполнении федерального бюджета, нельзя не сказать и о важности бюджетной отчетности, формируемой территориальными органами Федерального казначейства.

Именно бюджетная отчетность, формируемая территориальными органами Федерального казначейства, является основным источником формирования Отчета об исполнении федерального бюджета (рис. 1).

бюджетный федеральный исполнение проверка

Рис. 1. Состав бюджетной отчетности Бюджетная отчетность по:

— кассовому исполнению федерального бюджета;

— кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

— кассовому обслуживанию бюджетных учреждений, автономных учреждений и иных организаций составляется территориальными органами Федерального казначейства в соответствии с приказом Минфина России от 28 декабря 2010 г. № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» и с приказом Федерального казначейства от 27 декабря 2012 г. № 487 «Об утверждении Особенностей формирования бюджетной отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных учреждений, автономных учреждений и иных организаций территориальными органами Федерального казначейства» .

Бюджетная и оперативная отчетность составляется в разрезе кодов бюджетной классификации согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, утвержденным приказом Минфина России от 21 декабря 2012 г. № 171н.

Прием бюджетной и оперативной отчетности от территориальных органов Федерального казначейства возложен на Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (далее — МОУ ФК).

Отчетность по кассовому исполнению федерального бюджета можно разделить на два потока:

— оперативная отчетность (периодичность ее представления — ежедневно);

— бюджетная отчетность (периодичность ее представления — ежемесячно).

Федеральное казначейство приказом от 27 декабря 2012 г. № 487 «Об утверждении Особенностей формирования бюджетной отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных учреждений, автономных учреждений и иных организаций территориальными органами Федерального казначейства» установило следующие формы ежедневной оперативной отчетности по:

— поступлениям в федеральный бюджет (ф. 521 432);

— кассовым выбытиям средств из федерального бюджета и кассовым операциям по погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета (ф. 521 469);

— остаткам средств на счетах, открытых органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и кредитных организациях (ф. 521 458);

— перечислению сумм страховых взносов и задолженности по единому социальному налогу в доход федерального бюджета и бюджеты государственных внебюджетных фондов (ф. 521 436);

— перечислению средств из федерального бюджета по коду КОСГУ 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» субъектам Российской Федерации (ф. 521 462).

Оперативные отчеты, за исключением Отчета по форме 521 469, представляются ежедневно, в первый рабочий день, следующий за отчетной датой, до 16 часов по московскому времени. Отчет по форме 521 469 представляется ежедневно, на второй рабочий день, следующий за отчетной датой, до 16 часов по московскому времени.

Структура оперативных отчетов по формам 521 432 и 521 436 отражена на рисунке 2. В Отчете по форме 521 432 отражаются поступления в федеральный бюджет в разрезе кодов доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Рис. 2. Структура оперативной отчетности

В Отчете по форме 521 436 отражаются поступления в доход федерального бюджета и в бюджеты государственных внебюджетных фондов в разрезе кодов доходов по страховым взносам и задолженности по единому социальному налогу.

Подробнее хотелось бы остановиться на форме 521 469 «Отчет о кассовых выбытиях средств федерального бюджета и кассовых операциях по погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета». В данной форме отражаются все выбытия средств федерального бюджета, произведенные с балансового счета 40 105, открытого органу Федерального казначейства.

Отчет по форме 521 469 состоит из пяти разделов:

— раздел 1 «Кассовые выбытия средств федерального бюджета в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» ;

— раздел 2 «Кассовые выбытия федерального бюджета в разрезе классификации операций сектора государственного управления» ;

— раздел 3 «Кассовые операции по погашению источников финансирования дефицита федерального бюджета» ;

— раздел 4 «Кассовые выбытия средств федерального бюджета в разрезе ведомственной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» ;

— раздел 5 «Кассовые выбытия средств федерального бюджета в разрезе видов расходов классификации расходов бюджетов Российской Федерации». Данный раздел введен в 2013 году в связи с возникшей потребностью владения оперативной информацией о кассовых выбытиях в разрезе видов расходов.

Итоговые данные по разделам 1, 2, 4 и 5 должны быть равны между собой.

Основная ошибка, которую допускают органы Федерального казначейства, — ошибочное отнесение показателей по кодам источников финансирования дефицита федерального бюджета в отчетности по формам 521 469 и 521 432. В формах 521 469 и 521 432 могут быть отражены только определенные коды источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Структура оперативных отчетов по формам 521 462 и 521 458 приведена на рисунке 3.

Рис. 3. Структура оперативных отчетов по формам 521 462 и 521 458

Своевременность поступления оперативной отчетности органов Федерального казначейства в МОУ ФК, а также ее качество являются важным моментом, поскольку показатели оперативной отчетности весьма востребованы — на основании оперативной отчетности органов Федерального казначейства по поступлениям и выбытиям средств федерального бюджета еженедельно формируется и направляется в Минфин России оперативная информация по исполнению федерального бюджета (в разрезе доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета), также показатели оперативной отчетности органов Федерального казначейства используются Федеральным казначейством в целях осуществления кассового планирования.

Кроме этого, информация из оперативной отчетности направляется главным администраторам средств федерального бюджета с целью оперативного управления ими системами подведомственных учреждений.

Учитывая тот факт, что показатели оперативной отчетности не являются бухгалтерскими и формируются на основании показателей лицевых счетов администраторов доходов бюджета, лицевых счетов получателей бюджетных средств, структурным подразделениям органов Федерального казначейства, ответственным за проведение операций на лицевых счетах, необходимо с должным вниманием относиться к исполнению технологического регламента и руководства пользователя при обработке первичных документов в ППО «Автоматизированная система Федерального казначейства». Именно соблюдение сотрудниками положений технологического регламента и руководства пользователя может способствовать качественному формированию и своевременному представлению оперативной отчетности отделом бюджетного учета и отчетности территориального органа Федерального казначейства в МОУ ФК.

Перед направлением оперативной отчетности в МОУ ФК необходимо показатели оперативной отчетности сверять с показателями данной Главной книги (ф. 504 072). Это связано с тем, что при обработке первичных документов в ППО АС ФК (программное обеспечение, которое используется в органах Федерального казначейства) одновременно формируются проводки операционного учета и бюджетного учета, и нередко данные проводки не равны между собой.

Кроме этого с 1 января 2013 года в МОУ ФК осуществляется прием Отчетов об операциях по данным Главной книги (ф. 531 981) и Сведений о входящих остатках по счетам Главной книги (ф. 531 982), на основании которых в МОУ ФК осуществляется формирование Главной книги (ф. 504 072) территориального органа Федерального казначейства и Главной книги (ф. 504 072) Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета.

Сроки представления:

— Сведения о входящих остатках по счетам Главной книги (ф. 531 982) представляются в МОУ ФК в сроки, установленные для сдачи годовой бюджетной отчетности;

— Отчет об операциях по данным Главной книги (ф. 531 981) представляется в МОУ ФК ежедневно до 16:00 московского времени, на второй рабочий день, следующий за отчетной датой, в порядке, установленном для работы с документами, содержащими сведения, составляющие государственную тайну.

В ближайшей перспективе, когда будет отлажен функционал по приему и формированию Главных книг (ф. 504 072) от органов Федерального казначейства и формированию консолидированной Главной книги (ф. 504 072) Федерального казначейства, формирование и представление органами Федерального казначейства оперативной отчетности по исполнению Федерального казначейства не будут актуальными, поскольку Федеральное казначейство, формируя консолидированную Главную книгу Федерального казначейства, будет являться основным источником информации об исполнении федерального бюджета для всех заинтересованных пользователей.

Состав месячной отчетности по исполнению федерального бюджета:

— Отчет о кассовом поступлении и выбытии бюджетных средств (ф. 503 124);

— Баланс по поступлениям и выбытиям бюджетных средств (ф. 503 140);

— Справка по консолидируемым расчетам (ф. 503 125);

— Отчет о кассовых выбытиях средств федерального бюджета в разрезе получателей средств федерального бюджета (ф. 521 413);

— Справка о перечислении средств из федерального бюджета по коду КОСГУ 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» (ф. 521 462);

— Справка по внутренним расчетам (ф. 521 463).

Сроки представления месячной отчетности — 7-е число месяца, следующего за отчетным.

Месячная отчетность формируется на основании показателей Главной книги (ф. 504 072) территориального органа Федерального казначейства.

На основании месячной отчетности по формам 503 124 и 503 125, представленной территориальными органами Федерального казначейства, и отчетности по формам 503 127 и 503 125, представленной главными администраторами средств федерального бюджета, МОУ ФК формирует Отчет об исполнении федерального бюджета (ф. 503 117) для дальнейшего направления в Федеральное казначейство и Минфин России, Счетную палату Российской Федерации. Поэтому все показатели отчетности, поступающей от органов Федерального казначейства, должны соответствовать контрольным соотношениям, предусмотренным для каждого отчета, а также должны быть соблюдены логические и арифметические увязки показателей отчетов между различными формами отчетности.

Кроме этого должно быть обеспечено представление достоверной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета. Для обеспечения достоверности отчетности главных администраторов средств федерального бюджета, представляемой в МОУ ФК ежеквартально, МОУ ФК осуществляется сверка показателей отчетности главных администраторов средств федерального бюджета с показателями отчетности органов Федерального казначейства. В процессе приема квартальной отчетности главных распорядителей средств бюджета и органов Федерального казначейства возникают разного рода разногласия, в основе которых существуют проблемы, вытекающие из некорректного подтверждения органами Федерального казначейства показателей, отраженных в Отчетах получателей средств федерального бюджета по форме 503 127. То есть бывают случаи, когда показатели Отчета по форме 503 127, заверенного органами Федерального казначейства, не соответствуют данным Отчета о кассовом поступлении и выбытии средств бюджета по форме 503 124, представленного органом Федерального казначейства в МОУ ФК.

Для исключения несоответствий показателей между отчетностью органов Федерального казначейства и отчетностью главных распорядителей средств бюджета ежеквартально МОУ ФК представляет главным администраторам средств федерального бюджета полную информацию по кассовым поступлениям и выбытиям средств федерального бюджета в разрезе кодов бюджетной классификации и получателей бюджетных средств. Данная информация представляется из форм 503 124 и 521 413 органов Федерального казначейства.

Передача кассовых выплат и поступлений, отраженных на лицевом счете получателя бюджетных средств, открытом реорганизуемому получателю средств федерального бюджета, осуществляется на основании подписанного им и принимающим получателем средств федерального бюджета Акта приемки-передачи кассовых выплат и поступлений при реорганизации участников бюджетного процесса (ф. 531 728).

Акт (ф. 531 728) представляется реорганизуемым получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства по месту обслуживания его лицевого счета и принимающим получателем средств федерального бюджета — в орган Федерального казначейства по месту обслуживания его лицевого счета.

Акт (ф. 531 728) должен приниматься к учету органом Федерального казначейства — передающим и органом Федерального казначейства — принимающим в одном отчетном периоде.

Кроме того, органу Федерального казначейства, в который представлен Акт (ф. 531 728), следует своевременно уведомить соответствующий орган Федерального казначейства о данном факте.

Однако прошедшая в конце 2012 года реорганизация по Минздраву России показала: Акты (ф. 531 728) органами Федерального казначейства — принимающим и передающим — проводятся несогласовано, на разные отчетные даты, а также не направляются или направляются несвоевременно. Поэтому некоторым территориальным органам Федерального казначейства приходилось вносить изменения в оперативную и месячную отчетность задним числом, что влекло за собой ухудшение качества и нарушение сроков сдачи отчетности органами Федерального казначейства.

Глава 2. Практика внешних проверок годовых отчетов об исполнении местных бюджетов в городе Москве

Контрольно-счетная палата Москвы (далее — КСП Москвы) подряд проводит внешние проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов всех 125 внутригородских муниципальных образований в городе Москве (далее — ВМО).

Предметом проверки являлся годовой отчет об исполнении бюджета ВМО за 2009 г., включая бюджетную отчетность, составленную в соответствии с приказом Минфина России от 13.11.08 г. № 128н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» (далее — Инструкция № 128н). Ответственность за подготовку и представление бюджетной отчетности несли должностные лица ВМО: руководитель муниципалитета ВМО (далее — муниципалитет) и главный бухгалтер.

Цель внешней проверки — выражение мнения о достоверности годовой отчетности ВМО, соответствии порядка ведения бюджетного учета законодательству Российской Федерации и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета ВМО.

Перед тем как перейти к рассмотрению основных нарушений и недостатков, выявленных в ходе проведения внешней проверки, необходимо обратить внимание на то, что представительные органы местного самоуправления и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований (муниципалитеты) на основании ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) являются участниками бюджетного процесса.

Согласно ст. 154 БК РФ в соответствии со своими бюджетными полномочиями муниципалитет является одновременно финансовым органом (далее — ФО), главным распорядителем бюджетных средств (далее — ГРБС) и получателем бюджетных средств (далее — ПБС). При этом муниципалитеты имеют подведомственных ПБС — муниципальные учреждения, муниципальные собрания (в том случае, если они зарегистрированы как юридические лица).

Результаты проведенной внешней проверки выявили типовые нарушения и недостатки в деятельности муниципалитета как ФО, ГРБС и ПБС, имеющие стоимостную и нестоимостную оценки, на которых далее остановимся более подробно.

В первую очередь следует отметить нарушения методологии формирования бюджетной отчетности и учета.

Анализ достоверности бюджетной отчетности во всех существенных отношениях проводился на выборочной основе и включал в себя изучение и оценку:

— соответствия показателей форм бюджетной отчетности данным Главных книг муниципалитета как ФО и ПБС (выборочно);

— форм бюджетной отчетности ФО, ГРБС и подведомственных ПБС в части соблюдения корректности консолидации отчетности и соотношений между формами отчетности.

При проверке тождественности показателей бюджетной отчетности данным Главных книг (с учетом сверки входящих и исходящих остатков) выявлены следующие основные нарушения:

— несоответствия показателей Отчета о финансовых результатах ф. 503 121 (далее — Отчет ф. 503 121) данным Главной книги муниципалитета как ПБС. Несоответствия показателей вызваны некорректностью заполнения форм Отчета ф. 503 121: не включены обороты по счетам № 206.00, 208.00, 304.03;

— несоответствия показателей Баланса по поступлениям и выбытиям бюджетных средств ф. 503 140 (далее — Баланс ф. 503 140) данным Главной книги муниципалитета как ФО в части средств от приносящей доход деятельности. Причина несоответствий — в Главной книге ФО отсутствуют коды счетов 2.202.00, 2.402.00, 2.402.03;

— несоответствия показателей Баланса главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета ф. 503 130 (далее — Баланс ф. 503 130) муниципалитета как ПБС данным Главной книги установлены по строкам 230, 620, 670 и обусловлены тем, что в Балансе ф. 503 130 не учтено дебетовое сальдо по счету 205.10 (невыясненные поступления от других бюджетов).

При проверке корректности консолидации бюджетной отчетности на уровне ФО, ГРБС и ПБС установлены следующие нарушения:

— показатели Отчета ф. 503 121 ГРБС не согласуются с данными соответствующих отчетов ПБС, в том числе по кодам классификации операций сектора государственного управления (далее — КОСГУ) «Заработная плата» и «Прочие выплаты» (одно из основных выявленных нарушений);

— при проверке корректности консолидации Баланса ф. 503 130 ГРБС выявлены несоответствия данным консолидируемых форм отчетности, в частности произведено некорректное формирование отчетности муниципалитета как ПБС и администратора доходов (не отражены данные по счетам 205.00, 401.01 в части расчетов по суммам поступлений в бюджет, начисленным администратором доходов бюджета). Кроме того, муниципалитет как ПБС не отразил задолженность по счету 205.05 в Сведениях по дебиторской и кредиторской задолженности ф. 503 169;

— показатели Отчета об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета ф. 503 127 (далее — Отчет ф. 503 127) ГРБС не соответствуют данным Отчета ф. 503 127 муниципалитета как ПБС. Причина несоответствия — суммы показателей счета 210.02 «Расчеты по поступлениям в бюджет с финансовыми органами» в части кассовых поступлений не нашли своего отражения в Отчете ф. 503 127 ПБС.

По результатам сверки одноименных показателей по соответствующим строкам и графам форм отчетности ФО, ГРБС и ПБС обнаружены следующие нарушения:

— выявлены несоответствия между соответствующими строками и графами Баланса исполнения бюджета ф. 503 120 и Баланса ф. 503 140, а также Баланса ф. 503 130 ГРБС и Балансами ф. 503 130 ПБС;

— при сверке одноименных показателей по КОСГУ и соответствующим строкам и графам Отчета ф. 503 121 и Справки по заключению счетов бюджетного учета отчетного финансового года ф. 503 110 (далее — Справка ф. 503 110) муниципалитета как ФО установлены несоответствия, возникшие в связи с тем, что в Справке ф. 503 110 не отражены данные по приносящей доход деятельности.

При проверке соблюдения контрольных соотношений между показателями бюджетной отчетности (письмо Федерального казначейства от 31.12.09 г. № 42−7.4−05/2.4−788 «Об особенностях составления и представления годовой отчетности об исполнении федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета за 2009 год») установлены расхождения между следующими формами отчетности ГРБС: Балансом ф. 503 130, Справкой ф. 503 110, Отчетом ф. 503 121, Сведениями об исполнении бюджета ф. 503 164 и Отчетом ф. 503 127.

Нарушениями, носящими системный характер, являются нарушения бухгалтерского учета, которые имеют как стоимостную, так и нестоимостную оценки. К стоимостным относится нарушение в части отражения расчетов: данные по дебиторской и кредиторской задолженности расходятся с данными контрагентов.

Наиболее часто отмечалось расхождение данных по дебиторской и кредиторской задолженности муниципалитетов с данными ГУП «Медицинский центр». На основании информации о дебиторской и кредиторской задолженности, предоставленной ГУП «Медицинский центр», установлено наличие дебиторской задолженности муниципалитетов по расчетам с ГУП «Медицинский центр» (при проверке отчетности муниципалитетов за 2008 г. было установлено также наличие кредиторской задолженности). При этом в бюджетной отчетности отдельных муниципалитетов дебиторская задолженность по расчетам с ГУП «Медицинский центр» не отражена, следовательно, можно сделать вывод о том, что сверку расчетов с ГУП «Медицинский центр» эти муниципалитеты не проводили. Важно отметить, что неотражение задолженности по расчетам свидетельствует об искажении бюджетной отчетности.

В ходе проведения внешней проверки за 2009 г. выявлены нарушения в части отражения безвозмездно переданного имущества, которые также классифицируются как стоимостные нарушения. После проведенного анализа Справок о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах к Балансам ф. 503 130 ГРБС сделан вывод о том, что в нарушение п. 263 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30.12.08 г. № 148н «Об утверждении Инструкции по бюджетному учету», имущество, переданное муниципалитетам в безвозмездное пользование (имущество спортивных площадок), в ряде муниципалитетов не отражено на забалансовых счетах. Суммы неотраженного имущества следует рассматривать как нарушения бухгалтерского учета.

Рассмотрим нарушения, имеющие нестоимостную оценку. На основании сведений, представленных в таблицах № 6 к пояснительным запискам ф. 503 160, следует, что в нарушение п. 1.5 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13.06.95 г. № 49, и п. 7 Инструкции № 128н, в отдельных муниципалитетах не проводилась инвентаризация имущества, что признается нарушением правил бухгалтерского учета. Кроме того, подтверждением данного нарушения являются сведения, представленные в опросном листе (КСП Москвы для проведения внешней проверки специально был разработан и разослан в муниципалитеты опросный лист, включающий вопросы для представления более полной информации о финансовой деятельности муниципалитетов).

В ходе проведения внешней проверки установлено, что отдельные муниципалитеты как ГРБС не осуществляли предварительный, текущий и последующий контроль, что подтверждается данными таблиц № 5 «Сведения о результатах мероприятий внутреннего контроля» к пояснительным запискам ф. 503 160, представленным муниципалитетами к проверке.

Перед тем, как отметить ряд существенных нарушений, касающихся бюджетного процесса, следует обратить внимание на то, что бюджетные полномочия ВМО определялись БК РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, г. Москвы и органов местного самоуправления.

Далее перечислим установленные нарушения бюджетного процесса:

— в Положении о бюджетном процессе отдельных ВМО неправильно определены сроки внесения проекта решения о бюджете на рассмотрение представительного органа муниципального образования (нарушение требований ст. 185 БК РФ);

— при формировании проекта бюджета ВМО на 2009 г. имело место несоблюдение требования ст. 174 БК РФ в части составления и утверждения среднесрочного финансового плана на 2009 г.;

— в нарушение требований ст. 33 БК РФ при формировании бюджета ВМО на очередной финансовый год не всегда соблюдался принцип сбалансированности бюджета;

— на основании данных, представленных в опросных листах, следует отметить, что некоторые муниципалитеты нарушали требования ст. 36 БК РФ: изменения, вносимые в бюджет в течение года, не опубликованы в средствах массовой информации;

— в ряде случаев в нарушение требований ст. 217 БК РФ выявлено неправильное применение наименования сводной бюджетной росписи при ее составлении, а также в нарушение требований ст. 221 БК РФ и приказа Минфина России от 20.11.07 г. № 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» некоторыми муниципалитетами как ПБС неверно применялось наименование при составлении бюджетных смет.

В заключение следует отметить, что, несмотря на выявленные нарушения и недостатки, за прошедший год муниципалитетами в целом учтены ранее найденные ошибки и проделана большая работа по их исправлению. Внешняя проверка показала объективность, результативность и необходимость контрольной деятельности, при этом проверяемые организации всегда должны быть готовы к тому, что могут возникнуть ситуации, когда потребуется провести дополнительные проверки.

Заключение

Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов, которые различаются по наличию единства кассы. В Российской Федерации единство кассы законодательно утверждено с 1998 года. Сегодня единство кассы выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого в Банке России. Однако иногда банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом последний способ выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения получила широкую общественную поддержку по итогам провальной финансовой политики начала 1990;х годов, когда после развала Госбанка СССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных бюджетом доходов и расходов.

Схема, существовавшая при такой организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам, в результате чего был вынужден брать кредиты у коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга в качестве дебиторской задолженности. Одновременно отдельные распорядители и получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу в отношении распоряжения счетом по учету бюджетных средств, направляли данные средства отнюдь не на запланированные в бюджете расходы, «забывая» платить по заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее частично опосредованный в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.

Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении бюджета невозможно, а банковское и казначейское исполнение бюджета в реальности в чистом виде не существует, являясь смешанным с большей или меньшей долей банковского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы.

Анализ бюджетного законодательства позволяет выделить следующие механизмы управления государственными доходами при их поступлении в бюджетную систему: 1) исполнение бюджета по расходам; 2) межбюджетное распределение доходов; 3) управление нефтегазовыми доходами федерального бюджета.

Процесс использования государственных доходов осуществляется в рамках процедуры, обозначенной в БК РФ как исполнение бюджета по расходам, в соответствии с которой и происходит реализация предусмотренных бюджетным законодательством механизмов финансирования. Основополагающим этапом при распределении государственных доходов является «…полная трансформация расходных обязательств в бюджетные обязательства», что обеспечивается посредством принятия правового акта о бюджете.

Вместе с тем в практике осуществления бюджетного процесса направления использования бюджетных средств не всегда соответствуют закрепленным в бюджетном законе параметрам. Так, в рамках исполнения бюджета по расходам может возникнуть необходимость изменения бюджетных показателей, что, в свою очередь, может осуществляться как посредством внесения изменений в закон (решение) о бюджете (см. гл. 23, 19.1, п. 2 ст. 83 БК РФ), так и без внесения таких изменений (ст. 217, п. 5 ст. 242, ст. 232 БК РФ).

Так, в соответствии с п. 3 ст. 217 БК РФ изменение бюджетных ассигнований может осуществляться посредством корректировки сводной бюджетной росписи финансовым органом, не сопровождающейся при этом внесением изменений в правовой акт о бюджете. Безусловно, предоставление исполнительным органам власти возможности корректировать бюджетные показатели без внесения изменений в правовой акт о бюджете позволяет оперативно перераспределять бюджетные ассигнования в целях обеспечения исполнения расходных обязательств в полном объеме. Вместе с тем отсутствие на законодательном уровне четкой регламентации пределов делегирования органам исполнительной власти полномочий по изменению бюджетных показателей создает возможность бесконтрольного использования бюджетных средств.

Анализ действующего бюджетного законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии четкости в регулировании отношений, которые возникают при необходимости использования дополнительных доходов бюджета.

Отсутствует четкость и при регулировании порядка использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, механизм сохранности которых позиционируется Правительством РФ в качестве одного из важнейших достижений бюджетной реформы.

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации принятая 12 декабря 1993 года (в ред. от 30.12.2008 N7-ФКЗ). // Российская газета.-1993.-№ 237 (25 декабря); РГ, 26 января 2009, N4, стр. 1139−1175

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 19.12.2006 № 238-ФЗ). // Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, № 31, ст. 3823

3. Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.98 № 146-ФЗ (ред. от 29.06.2012). // «Российская газета», № 148−149, 06.08.98.

4. Федеральный закон от 30.09.2010 № 245-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации». // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»

5. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ от 10 мая 2010 г. № 19 ст. 2291.

6. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ от 25 июля 2005 г. № 30 (часть I) ст. 3105.

7. О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния: Постановление Правительства РФ от 19.01.2008 № 18. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»

8. О порядке управления средствами Резервного фонда: Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 955. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»

Научная и учебная литература

9. Аронов А. В., Кашин В. А. Налоговая политика и налоговое администрирование. М.: Экономистъ, 2012. — С. 73

10. Бабкова Ю. Б. Расходные обязательства в бюджетном праве: Автореф. дис. …к. ю. н. М., 2010. С. 10.

11. Доклад Центрального банка Российской Федерации от 17 сентября 1997 года «О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения». // Вестник Банка России. 25.09.1997. № 61.

12. Иванов Ю. Б., Тищенко А. Н. Современные проблемы налоговой политики. Харьков: ИД «Инжэк», 2010. — С. 54

13. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах, утвержденную Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

14. Налоговая политика. Теория и практика: Учеб. для магистрантов / Под ред. И. А. Майбурова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. — С. 73.

15. Налоговые реформы. Теория и практика: Монография для магистрантов / Под ред. И. А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. — С. 36.

16. Сердюков А. Э. Формирование и реализация налоговой политики современной России. СПб, 2011. — С. 32.

17. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: Автореф. дис. …д. ю. н. СПб., 2005. С. 11.

Материалы периодической печати

18. Барулин С. В. Теория и история налогообложения. М.: Экономистъ, 2006. — С. 19

19. Барулин С. В., Барулина Е. В. Парадоксы российской системы налогообложения // Финансы и кредит. 2012. № 12. — С. 28.

20. Барыкин Е. А. Финансово-правовое обеспечение эффективности исполнения расходных обязательств // Реформы и право. 2010. № 2. С. 3 — 7.

21. Евдокимов А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. 2011. № 7.

22. Евтеева М. Ю. О разрешении споров, связанных с нецелевым использованием средств федерального бюджета (из практики Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа) // Вестник ВАС РФ. 2011. № 12.

23. Прокофьев С. Е. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2013 № 6. С. 58.

24. Фадеев Д. Е. Экономика. Налоги. Бизнес. // Налоговый вестник. 2011. № 4. — С. 16

25. Шогенов А. А. Некоторые актуальные проблемы налоговой системы России // Региональная экономика и управление, 2012. — № 2 (30). — С. 66.