Особенности организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА Особенности организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации

Введение

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Особенности осуществления местного самоуправления

1.2 Компетенция органов местного самоуправления на основе анализа Конституции Российской Федерации Глава 2. Специфика становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге

2.1 Становление системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге

2.2 Объем компетенции муниципальных образований Санкт-Петербурга

2.3 Передача отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга органами местного самоуправления Заключение Приложение Библиографический список

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, обеспечивающие одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, признаны одной из базовых основ демократического строя.

Согласно статье 3 Европейской Хартии местного самоуправления, местное самоуправление — это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного значения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г № 55-ФЗ.//"Собрание законодательства РФ", 07.09.1998, N 36, ст. 4466. На основании статьи 15 части 4 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвенциях, иных международно-правовых документах. Они могут непосредственно применяться при рассмотрении и разрешении юридических споров и служить основанием для возникновения у граждан России, создаваемых ими объединений и у органов власти юридических прав и обязанностей. И среди них следует особо выделить Европейскую Хартию местного самоуправления, которая была принята Советом Европы 15 октября 1985 года, где в статье 2 говорится о том, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в ее Конституции». Являясь членом Совета Европы, Россия на практике выполняет требования этой статьи Европейской Хартии.

Конституция Российской Федерации закрепила основы федеративного устройства и субъектный состав РФ, признала и гарантировала осуществление местного самоуправления (статья 12), что привело к формированию трех уровней публичной власти — федерального, субъектов Федерации и местного.

Местное самоуправление — это самая близкая к гражданину власть, которая не входит в систему государственной власти, призванная решать его повседневные проблемы. «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций» Федеральный закон Российской Федерации N131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета». 2003. № 3316.

В статье 12 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

В Санкт-Петербурге федеральное и региональное законодательство ограничивает права не столько муниципалитетов, сколько местного сообщества.

В связи с этим изучение правовых проблем местного самоуправления в Санкт-Петербурге является актуальной темой для дипломного исследования.

Научная новизна дипломной работы состоит в том, что в ней осуществлена попытка на современном этапе развития России (на примере Санкт-Петербурга) осуществить комплексное исследование проблем организации местного самоуправления.

Проблемные вопросы местного самоуправления следует рассматривать в контексте проблем государственного устройства в целом. При этом необходимо помнить, что главная цель муниципальной реформы — создание эффективной системы управления территориями с целью их социально-экономического развития.

Говоря о научной степени разработанности, следует отметить, что вступая в новый этап реформирования системы местного самоуправления, необходимо учитывать тот факт; что эта реформа имеет свою историю. В 1995 году, когда принимался Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», невозможно было не то что прописать законодательно, но даже предположить, какие организационные формы и модели самоуправления возникнут в различных субъектах Федерации с учетом местных, исторических и иных условий. Не апробировав на практике, нельзя было оценить их достоинства и недостатки, выбрать наиболее оптимальные из них.

Недостатки федерального законодательства перекочевали затем в законы субъектов Федерации. В результате в большинстве субъектов Федерации, в том числе и в Санкт-Петербурге, сложилась система местного самоуправления, которая на данный момент уже не удовлетворяет ни государственную власть, ни самих муниципалов.

Особенностью муниципальных образований в городах федерального значения является то, что вновь сформированные органы местного самоуправления не являются чьими-либо правопреемниками и начали работу с «чистого листа».

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отдельной статье 79 определил особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, суть которых — в закреплении за указанными субъектами РФ права своими законами регулировать ключевые вопросы организации местного самоуправления на внутригородских территориях, а именно:

— установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование;

— вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований;

источники доходов местных бюджетов;

— состав муниципального имущества, необходимого для решения вопросов местного значения.

О том, что вопросы местного значения играют основополагающую роль в организации и существовании местного самоуправления, в литературе сказано немало. Эти вопросы «образуют стержень, вокруг которого строится вся работа местного самоуправления» Как самим управлять. Местное самоуправление в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие по изучению и реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Под общ ред. В. И. Иванкова, В. И. Псарева. Новосибирск, 2005. С. 9. Именно для решения вопросов местного значения согласно действующему законодательству:

1. Образуются муниципальные образования в различных организационно-территориальных формах;

2. Создаются и наделяются соответствующими полномочиями органы и должностные лица местного самоуправления;

3. Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты;

4. Предназначается муниципальное имущество;

5. Формируется и исполняется местный бюджет Ошурков А. Т., Сергиенко А. М. Экономические и правовые аспекты производства общественных благ на муниципальном уровне / Национальная экономика в условиях глобализации: государство и бизнес // Под общ.ред. А. Я. Линькова. СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена, 2004. С. 382.

Социологические исследования среди горожан СанктПетербурга показывают то, что 8 из 10 граждан не знают, чем должно заниматься местное самоуправление и в чем его суть Великая Н. М. Особенности становления местного самоуправления //Электронный ресурс: http://www.auditorium.ru/books/115/Sokolov.htm. Для сравнительного анализа стоит отметить, что в Европе постоянно фиксируется высокая явка избирателей именно в органы местного самоуправления — 70−80%.

Практическая значимость работы заключается в том, что в настоящий момент требуется разработка обоснованной по показателям (например, территория, численность населения, социально-экономическая инфраструктура) типологии муниципальных образований, в основу которой должны быть положены полномочия и бюджетный потенциал муниципальных образований; уточнение вопросов ведения.

В этой связи особенное значение приобретают изучение опыта работы муниципальных образований Санкт-Петербурга, анализ существующих правовых проблем, что и является предметом исследования, а объектом исследования — сами органы местного самоуправления Санкт-Петербурга.

Цель настоящей работы — на основе анализа теоретических положений, реальной практики федеральных и региональных законодательных актов органов Российской Федерации, Указов Президента РФ, подзаконных актов Правительства РФ, высших должностных лиц субъектов России и муниципальных образований разработать предложения по внесению поправок в действующее федеральное и региональное законодательство.

Данная цель конкретизируется в ряде следующих задач:

— изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы;

— на основе теории и практики уточнить содержание и правовую природу разграничения и дублирования полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (на примере С-Пб);

— изучить основные этапы становления и развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге;

— установить особенности местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Глава 1. Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Особенности осуществления местного самоуправления

Понятие «самоуправление» не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается неодинаково. Термин «местное самоуправление» имеет свою историю. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии («selfgovernment»), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» («decentralization») или «муниципальная власть» («pouvoir municipal») Шугрина Е. С. Муниципальное право: учеб. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 3.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия «местное самоуправление», его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: «Местное (территориальное) самоуправление… — это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 09.04.1990 // [Электронный ресурс]. — URL: http://www.kadis.ru/texts/index.phtml?id=21 814.

В этом определении впервые в советской литературе наиболее ёмко раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понимании сути самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) в ст. 1 записано: «Местное (территориальное) самоуправление… — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 г. № 1550−1// [Электронный ресурс]. — URL: http://www.mnogozakonov.ru/catalog/date/1991/7/6/161/.

Как самостоятельный уровень публичной власти в России местное самоуправление состоялось 21 апреля 1992 г., когда в Конституцию Российской Федерации были внесены соответствующие изменения Анимица Е. Г. Факторы и условия развития местного самоуправления в России [Электронный ресурс] ЧиновникЪ.uapa.ru № 506 (45) — URL: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=688. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления.

Сейчас понятие «местное самоуправление» можно рассматривать в ряде аспектов. Во-первых, местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. Согласно статье 3 Европейской Хартии местного самоуправления, местное самоуправление — это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного значения. Из определения видно, что местное самоуправление рассматривается именно как право и реальная способность. Частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления Конституция Российской Федерации: с текстом государственного гимна: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами от 30.12.2006, от 21.07.2007 № 5- ФКЗ).- М.: Издательство «Омега-Л», 2010. Частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредованно через систему органов местного самоуправления.

Во-вторых, местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В части 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 97-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. определялось, что местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В-третьих, местное самоуправление — форма народовластия, то есть способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В частях 1, 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон Российской Федерации N131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Российская газета». 2003. № 3316. записано, что местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В-четвертых, местное самоуправление — разновидность социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление — это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. // Под общ.ред. Выдрина И. В., М., 2003. С. 32. Данный аспект самоуправления воплощается в таких его социальных (не правовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль Н. С. Бондарь Муниципальное право // Под общ.ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 138.

В-пятых, местное самоуправление — важная составляющая основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения власти определяет систему управления. В статье 12 Конституции Российской Федерации указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Наиболее значительным представляется последний аспект. Местное самоуправление во всех развитых странах признается и закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя, в качестве демократического института, который не может быть ликвидирован. Например, в части 2 статьи 28 Конституции ФРГ говорится о том, что общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках закона под их собственную ответственность. Объединения общин в рамках их законной сферы деятельности также имеют право на самоуправление в соответствии с законом За эффективное местное самоуправление // Информационное издание для городов ГДР. Кельн, 1990. С. 8. Иными словами, самоуправление как форма организации принципиально неприкосновенно. В США действует принцип самоуправления (home rule), который означает управление местными делами без вмешательства со стороны законодательного или иных органов штатов в деятельность муниципальных органов. Аналогичная норма появилась и в Конституции Российской Федерации.

Судья Конституционного Суда РФ Бондарь Н. С. отмечает, что сущность местного самоуправления обусловливает его трех аспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации и в этом качестве — одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма (сегмент) народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном и текущем законодательном оформлении Н. С. Бондарь Муниципальное право // Под общ.ред. Н. С. Бондаря. М., 2002. С. 145.

Местное самоуправление является составной частью демократического правового государства. Демократия — власть народа. Например, Токвиль А. определял демократическое общество, как «общество, которое правит собой само и для себя». Речь идет о принципе народовластия. «Местное самоуправление является не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни» Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного самоуправления. СПб, 1983. С. 22−24.

Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее, имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о части демократической организации цивилизованного общества и единой структуры организации власти и управления в стране.

1.2 Компетенция органов местного самоуправления на основе анализа Конституции Российской Федерации

Принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации ознаменовало важную веху в развитии местного самоуправления в России. Закрепление местного самоуправления в главе 1 в качестве одной из основ конституционного строя позволило данному институту народовластия занять достойное место в системе государственного устройства и общественных отношений. Российская Федерация как социальное демократическое государство уже немыслимо без разветвленной системы органов местного самоуправления, осуществляющих на профессиональной основе управленческую деятельность по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий.

Только с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года самоуправление населения на местном уровне начало наполняться подлинным смысловым содержанием и получило реальные правовые гарантии своей организационной и экономической самостоятельности. Статья 12 Конституции не только признает и гарантирует местное самоуправление как особый социальный институт, но и устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. Это означает, что органы государственной власти не могут вмешиваться в компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

По мнению Шеремета К. Ф., «статья 12 Конституции… не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки — это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения» Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов / Пылин В. В. — С.-Пб.: Юрид. центр Пресс, 2003 С. 40.

Муниципальная компетенция является комплексным институтом муниципального права и состоит из 2-х составных частей — предметов ведения муниципальных образований и муниципальных полномочий.

Под предметами ведения муниципальных образований в науке принято понимать способ юридического обозначения тех сфер местной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и которые определяются в качестве предмета властных действий этих органов Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. — М., Юрист, 1997, с. 254.

Вторым составным элементом муниципальной компетенции являются муниципальные полномочия — конкретные правовые средства властного характера по решению круга вопросов, составляющих юрисдикцию муниципалитетов.

Проблема формирования компетенции местного самоуправления является одной из ключевых в ряду проблем создания законодательных условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления, ресурсной обеспеченности местного самоуправления прямо зависит от возложенных на него задач и предоставленных ему прав. Кроме того, эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Поэтому проблема формирования компетенции местного самоуправления должна решаться в контексте более общей проблемы разграничения компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В привязке к вопросам местного самоуправления названная общая проблема может рассматриваться в двух аспектах:

· разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления;

· разграничение компетенции между всеми уровнями власти в области их предметной деятельности.

По первому из обозначенных аспектов ситуация может быть представлена следующим образом. Пунктом «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов Российской Федерации Конституция Российской Федерации: с текстом государственного гимна: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами от 30.12.2006, от 21.07.2007 № 5- ФКЗ).- М.: Издательство «Омега-Л», 2010. При этом не определено: во-первых, что означает словосочетание «общие принципы», и, во-вторых, каковы пределы федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения.

Еще одна проблема, порождаемая нормами Конституции Российской Федерации, — неопределенность пределов регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, так как согласно статье 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти. Учитывая, что словосочетание «вся полнота государственной власти» не раскрыто, невозможно определить пределы законодательного регулирования в сфере местного самоуправления со стороны субъектов РФ.

Таким образом, Конституция Российской Федерации не дает однозначного ответа на вопрос, что именно и в какой степени регулируется федеральным и региональным законодательством в сфере организации и деятельности местного самоуправления.

Попытка разрешить эту проблему предпринята в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в статьях 5 и 6 определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления Федеральный закон Российской Федерации N131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. № 3316.

Относительно полномочий федеральных органов власти говорится о праве «определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть предполагается наличие нескольких законов, по-прежнему без уточнения, что подразумевается под общими принципами. Полномочия по обеспечению федеральных гарантий местного самоуправления не подкреплены соответствующими механизмами.

Право субъектов Российской Федерации принимать собственные законы в сфере местного самоуправления не ограничено какими-либо четко определенными пределами. В Конституции Российской Федерации имеются нормы общего характера о недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (статья 55), а также об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общих принципов организации местного самоуправления (статья 72) и об обязательности соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам по указанному предмету.

Принципиально вопрос о разграничении компетенции между уровнями публичной власти решен в Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации выделяет четыре группы предметов ведения:

· предметы ведения Российской Федерации;

· предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

· предметы ведения субъектов Российской Федерации;

· предметы ведения муниципальных образований.

Необходимо отметить отсутствие института предметов совместного ведения государственной и муниципальной власти.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации Бондарь Н. С. при анализе конституционных норм выделяет сферу компетенционного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Это связано с тем, что, по его мнению, вопросы местного значения, будучи пронизанными общим конституционным предназначением, объективно не могут быть жестко обособлены от предметов ведения органов государственной власти. В связи, с чем можно говорить только об относительном, но не абсолютном разграничении предметов ведения государства и муниципальных образований, поскольку ряд вопросов публичного значения не может быть решен за счет усилий только лишь одного уровня власти, даже если формально такие вопросы отнесены к предметам ведения государственной власти или к вопросам местного значения. Выход из коллизионных ситуаций он видит в поиске адекватного баланса между самостоятельностью местного самоуправления по решению вопросов местного значения и общностью государственных и муниципальных начал в решении тех вопросов, которые в силу своего содержания предполагают необходимость «государственно-муниципального» властно-правового взаимодействия Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. Издательство «Норма», 2008, с. 40.

Анализ предметов ведения Российской Федерации показывает, что на федеральном уровне решаются вопросы обеспечения единства, целостности и безопасности государства, функционирования его институтов, представления и защиты его интересов на международном уровне, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, единства экономического пространства, функционирования коммуникаций общефедерального значения «К вопросу о развитии федерализма в России». // М.: Международный республиканский институт, 2002. — С.12 — 13. — (Серия «Федерализм»).

Предметы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации определены на основе баланса интересов центра и регионов в тех сферах деятельности государства, где выполнение общефедеральных задач невозможно без участия его региональных институтов и где при решении этих задач должны учитываться региональные особенности.

Предметы ведения местного самоуправления, определенные Конституцией Российской Федерации как вопросы местного значения, отчасти названы самой Конституцией:

· владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

· формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

· установление местных налогов и сборов;

· осуществление охраны общественного порядка.

Очевидно, что в Конституции приведен неполный перечень предметов ведения местного самоуправления, так как и по смыслу, речь идет (за исключением охраны общественного порядка) не о предметной деятельности местного самоуправления. Кроме того, в положениях Конституции упомянуты наряду с перечисленными «иные вопросы местного значения», а также предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить также, что задачи местного самоуправления определены в ряде других статей Конституции. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище», малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Статьей 41 предусматривается, что «медицинская помощь в… муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». Статья 43 гарантирует «Общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях».

Следствием такого определения компетенции местного самоуправления является достаточно большая неопределенность в ее практической реализации, конфликты между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения прав и обязанностей и, соответственно, проблема разграничения ресурсов, необходимых для реализации компетенции, а также неясность в вопросе о том, являются ли задачи местного самоуправления, установленные законодательством, обязательными для исполнения или речь идет только о праве их решать.

субъект муниципальный образование петербург полномочие

Глава 2. Специфика становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге

2.1 Становление системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге

Санкт-Петербург в соответствии с пунктом 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации является городом федерального значения. По исторической традиции Санкт-Петербург делится на районы. В настоящее время — это 18 районов, которые управляются администрациями, входящие в состав администрации Санкт-Петербурга, а главы районов назначаются губернатором города.

12 июня 1991 г. на референдуме, городу было возвращено его историческое название Санкт-Петербург, в этом же году жители избрали мэра города А. А. Собчака Результаты выборов мэра Ленинграда и Санкт-Петербурга с 1991 по 2003 год. [Электронный ресурс]. — URL: http://2003.newsru.ru/article/379 — единоличного главу исполнительной власти. В 1991;1992 гг. были приняты российские законы, регулирующие деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе в Санкт-Петербурге (закон о местном самоуправлении, закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года N 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации» — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, № 29, 1991.; Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992. № 13.). В соответствии с этими законами до декабря 1993 года в Санкт-Петербурге действовал городской Совет и мэрия — органы государственной власти, 19 районных Советов и 19 районных администраций, 3 городских (в городах областного подчинения Зеленогорске, Павловске и Ломоносове) Совета и 3 городских администрации, 5 поселковых Советов и 5 поселковых администраций.

Петербургский горсовет и мэрия Санкт-Петербурга, помимо функций органов государственной власти, согласно ст. 10 закона о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации обладали правами и исполняли обязанности органов местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга как целого. Городские, районные и поселковые Советы и администрации осуществляли местное самоуправление в административно-территориальных единицах Санкт-Петербурга: городах, районах и поселках. Представительные органы были избраны населением, исполнительные органы — подотчетны представительным. Каждая территория имела свой бюджет, который принимался соответствующим Советом, а исполнялся администрацией. Советы решали вопросы местного значения, а администрации исполняли решения в рамках своей компетенции, определенной в вышеописанных законах.

В некоторых районах Ленинграда остались совмещенными в одном лице должности председателя районного Совета и председателя районного исполкома, что тогда не запрещалось законодательством, в некоторых эти должности занимали разные люди. Почти сразу же, как на городском уровне, так и в ряде районов начали возникать конфликты, связанные с недостаточно четким разделением полномочий между Советами и их исполкомами.

Однако самостоятельность органов МСУ была неполной, поскольку Петербургский горсовет имел право отменять их решения (правда, таким правом горсовет практически не пользовался: при горсовете действовало совещание председателей районных Советов, так что решения местных вопросов готовились и согласовывались, необходимости в их отмене не возникало).

На территории города имелось 172 микрорайона, в которых действовали более 120 комитетов общественного самоуправления (КОС). Местное самоуправление осуществляло свою деятельность на регулярной основе, и его работа была вполне удовлетворительной, причем, не сильно противореча Европейской Хартии.

В октябре 1993 года местные Советы были упразднены указами Президента, их функции переданы главам администраций, которые в подавляющем большинстве случаев были назначены мэром Санкт-Петербурга. 22 декабря 1993 года прекратил свое существование последний городской Совет России — Петербургский горсовет. Согласно указу Президента № 2252, его функции были переданы мэру Санкт-Петербурга Указ Президента Российской Федерации № 2252 «О реформе органов государственной власти города Санкт-Петербурга» от 21 декабря 1993 года // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993. № 52. Таким образом, с декабря 1993 года местное самоуправление в Санкт-Петербурге прекратило свое существование.

Первые шаги к разделению представительной (депутатов) и исполнительной властей Ленинграда были сделаны в мае 1991 года, когда Ленсовет принял решение об учреждении в порядке эксперимента поста главы исполнительной власти города — мэра Ленинграда.

От председателя Ленгорисполкома мэр отличался тем, что избирался всем населением города, не был подчинен Ленсовету, мог принимать единоличные решения по управлению городом, (Исполком решал вопросы только коллегиально). Начиная с августа 1991 года, городская власть разделялась на:

— городской Совет народных депутатов (с сентября 1991 г. — Санкт-Петербургский городской Совет);

— районные Советы;

— городскую администрацию (мэрию);

— районные администрации.

Как городская, так и районные администрации управлялись по принципу единоначалия, при этом администрации были подотчетны и подконтрольны соответствующим Советам.

На протяжении двух лет эта схема управления оставалась почти без изменений, причем имевшие место на первом этапе ее реализации конфликты между Советами и администрациями постепенно урегулировались, уточнялось распределение функций и взаимоотношения. После роспуска съезда народных депутатов России в сентябре 1993 года, в скором времени были распущены районные Советы Санкт-Петербурга, а в декабре 1993 года — и городской Совет. Вся власть в городе перешла к мэру Санкт-Петербурга Указ Президента Российской Федерации № 2252 «О реформе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга» от 21 декабря 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993. № 52.

С декабря 1993 года структура власти в Санкт-Петербурге приобрела следующий вид. Материалы научно-практической конференции «Местное самоуправление в Санкт-Петербурге: поиск оптимальной модели» // СПб, 2001. С. 17. Законодательную власть (по новой Конституции Санкт-Петербург, как полноправный субъект Российской Федерации, имеет право на собственное законодательство) осуществляет Законодательное Собрание — это представительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, чья основная функция — нормотворчество, принятие нормативных актов, определяющих правила, по которым действует власть и которые должны выполнять граждане и организации. Исполнительную власть осуществляет городская администрация, чья основная функция — исполнение законов Российской Федерации и Санкт-Петербурга, управление городским хозяйством, обеспечение решения всех текущих вопросов жизнедеятельности города.

Отметим вновь, что Законодательное собрание — это представительный орган государственной власти, но не орган МСУ, то есть в Санкт-Петербурге местные вопросы решались местными органами государственной власти: мэрией (с 1996 года — городской Администрацией) и Законодательным собранием, иначе говоря, в городе осуществлялось местное управление, но не самоуправление.

Как уже указывалось выше, с декабря 1993 года по февраль 1998 года местное самоуправление в городе отсутствовало. Санкт-Петербург — по Конституции РФ город федерального значения, т. е. субъект государственной власти и просто город, субъект местного самоуправления. Эта двойственная природа и явилась во многом основной причиной столь долгого отсутствия местного самоуправления в городе. Разработчики законов боялись нарушить управляемость городом.

В целях обобщения имеющегося опыта и подготовки материалов для выработки единой позиции органов исполнительной власти Санкт-Петербурга по вопросам местного самоуправления в 1994 году мэром Санкт-Петербурга было подписано распоряжение о создании рабочей группы по вопросам местного самоуправления, а главам администраций, входящим в рабочую группу, было поручено создать и возглавить районные рабочие комиссии по вопросам местного самоуправления. Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 23 мая 1994 г. № 532-р «О создании рабочей группы по вопросам местного самоуправления».

В 1995 году Закон Санкт-Петербурга № 137−20 от 23 ноября 1995 года «О некоторых вопросах реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Закон Санкт-Петербурга № 137−20 от 23 ноября 1995 года «О некоторых вопросах реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», 1996. № 1. установил, что выборы и численный состав представительных органов местного самоуправления устанавливается Законодательным собранием Санкт-Петербурга (ст. 1 и ст.2), а территории муниципальных образований, в которых проводятся выборы местного самоуправления первого созыва, определяются законом Санкт-Петербурга (ст.3).

В 1996 году был принят Закон Санкт-Петербурга № 186−59 от 31 декабря 1996 года «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» Закон Санкт-Петербурга № 186−59 от 31 декабря 1996 года «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» // «Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», 1997. № 2., который определил, что территориальными единицами Санкт-Петербурга являются:

1. 9 городов: Зеленогорск, Колпино, Красное Село, Кронштадт, Ломоносов, Павловск, Петергоф, Пушкин, Сестрорецк;

2. 21 поселок: Александровская, Белоостров, Комарово, Левашово, Лисий Нос, Металлострой, Молодежное, Парголово, Петро-Славянка, Песочный, Понтонный, Репино, Саперный, Серово, Смолячково, Солнечное, Стрельна, Тярлево, Усть-Ижора, Ушково, Шушары;

3. 82 муниципальных округа: муниципальные округа №№ 1−42 и 44−82. Наименования муниципальных округов №№ 1−42, 44−82 устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Закон и указываются в уставах соответствующих муниципальных образований.

Данный перечень территориальных единиц Санкт-Петербурга являлся исчерпывающим. Все эти территориальные единицы являются муниципальными образованиями. Таким образом, были установлены границы муниципальных образований, при этом до 1997 года никаких законов об организации местного самоуправления принято не было. Частично это объяснялось сложностью определения статуса и объема полномочий 9 городов-пригородов, в которых проживает около 10% населения Санкт-Петербурга и которые существенно отличаются от других территорий, расположенных в границах Санкт-Петербурга. В 1995 году закон, определяющий основы организации местного самоуправления, был принят Законодательным собранием, но на него наложил вето мэр Санкт-Петербурга А. Собчак.

Закон «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» был окончательно принят в июне 1997 года, а первые муниципальные выборы были назначены на 28 сентября 1997 года. Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. № 609-р «Об организации выборов органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге 28 сентября 1997 г.». Выборы не вызвали особого интереса населения: из 111 муниципальных образований они состоялись лишь в 32. В 79 муниципальных образованиях на избирательные участки пришло менее 25% избирателей, несмотря на продление времени голосования на один день. В соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления», выборы признавались несостоявшимися, если число действительных бюллетеней составило менее 25% зарегистрированных избирателей (ч.7 ст.39).

Депутаты были избраны на территории, где проживает менее 11% избирателей Санкт-Петербурга. Второй этап выборов прошел 8 февраля 1998 года 25%-й барьер был снят Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в закон Санкт-Петербурга «О выборах депутатов муниципальных советов в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости, 1997. № 216., в результате были избраны депутаты в остальных 79 советах при явке в 17% избирателей. Однако число избирателей, участвовавших в выборах, оказалось еще меньшим, чем на первом этапе (16,5% - на первом этапе, 13,5% - на втором) Чурсина С. Петербургская модель самоуправления // Муниципальная политика. — 2001. — № 24 — С. 7. Созданные 111 муниципальных образований сильно различались как по численности населения (от 106 жителей в пос. Серово до 142 тысяч жителей в городе Колпино), так и по социально-экономическим показателям. Основной причиной низкой явки на выборах специалисты называли незаинтересованность жителей в данной модели местного самоуправления. В соответствии с результатами опроса жителей Петербурга — 80% были против той системы местного самоуправления, которая была создана в Санкт-Петербурге Санкт-Петербургские ведомости. 1997. № 153.

Таким образом, в начале 1998 года в Санкт-Петербурге были, избраны 1526 депутатов Основные направления реформирования территориальной модели организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге // Администрация Санкт-Петербурга, СЗАГС, 2001.-С.39., сформированы 111 муниципальных советов, ими приняты и зарегистрированы 111 уставов МО, оформилась организационная структура местного самоуправления Великая Н. М. Основные тенденции политического участия в системе местного самоуправления. [Электронный ресурс] / Н. М. Великая./ URL: socis.isras.ru/SocIsArticles/2003₀₈/Velikaya.doc 02.03.2004 .

Муниципалитеты города использовали все мыслимые и немыслимые модели МСУ: с разделением властей, без разделения, комиссионную модель, модель сильного мэра, слабого мэра, модель совет — управляющий и совет — мэр — управляющий. Вот лишь некоторые данные того периода Материалы научно-практической конференции «Местное самоуправление в Санкт-Петербурге: поиск оптимальной модели», Санкт-Петербург, 2001. — С. 42−45.:

· В 19 МО председатель совета являлся главой муниципалитета (отсутствует разделение властей);

· 6 МО использовали модель, при которой глава муниципалитета избирался всем населением и являлся председателем совета (отсутствует разделение властей);

· 38 МО предпочли модель сильный мэр — совет: глава МО избирался населением, совет избирал своего председателя, обладающего, в основном, представительскими функциями;

· 48 муниципалитетов использовали модель, при которой главную роль в МО играл совет и его председатель, при этом были возможны различные модификации — либо исполнительного органа вообще нет, а создавалось муниципальное предприятие, реализующее его функции, либо реализовалась модель слабый мэр — совет, при которой руководитель исполнительного органа или избирался советом, или назначался советом по контракту на конкурсной основе (модель совет — управляющий), либо комиссионная модель, при которой депутаты являлись председателями отраслевых комиссий в совете и одновременно возглавляли соответствующее направление исполнительной власти.

Тем не менее, муниципалитеты получили практически сразу в свое распоряжение средства в виде переданных им городскими законами доходных источников пополнения местных бюджетов. В 1999 году местные бюджеты составляли около 2% от городского бюджета Материалы научно-практической конференции «Местное самоуправление в Санкт-Петербурге: поиск оптимальной модели» // СПб, 2001.-С. 42−45. Если же учесть при этом, что значительная часть этих средств тратилась на содержание самих муниципальных образований, то значение органов местного самоуправления, их роль в решении вопросов местного значения становится совсем незначительной. По крайне мере — по сравнению с более ранней системой райсоветов, при которой они распоряжались в интересах своих территорий до 15% от городского бюджета.

В результате в городе была сформирована трехуровневая система управления. На общегородском уровне органами власти города стали Законодательное собрание и администрация Санкт-Петербурга под руководством губернатора. На уровне административных районов было создано 24 территориальных органа исполнительной власти (районные администрации) Закон Санкт-Петербурга от 8 октября 1996 г. № 112−44 «О структуре администрации Санкт-Петербурга»., низший уровень управления — уровень отдельных территориальных единиц — составили 111 муниципальных образований.

Важным является то, что муниципальные образования, расположенные в границах города — созданы на внутрирайонном (микрорайоном) уровне, что помогло не приближаться к ситуации, которая имеет место в Москве, где на одной и той же территории существуют и органы государственной власти (управы) и органы местного самоуправления. Административные районы в Санкт-Петербурге существенно различаются как по численности населения, так и по числу муниципальных образований, расположенных на их территории. Численность населения может колебаться от 23,4 тысяч человек в Павловском районе до 456 тысяч жителей в Калининском районе. В границах административного района могут располагаться от 1 (Кронштадтский район) до 11 муниципальных образований (Курортный район).